法治政府下金融監(jiān)管的有效性探討

章桐

摘 要：本文從我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀出發(fā)，對法治政府下金融監(jiān)管的有效性進(jìn)行了探討。第一部分對法治政府和金融監(jiān)管理論做了簡易陳述；第二部分總結(jié)了我國金融監(jiān)管制度的歷史沿革；第三部分剖析了我國金融監(jiān)管領(lǐng)域存在的問題；最后對如何加強(qiáng)我國金融監(jiān)管的法治建設(shè)提出了幾點思考以求為我國金融監(jiān)管方面的法治建設(shè)提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞：法治政府；金融監(jiān)管；市場失靈

引言

經(jīng)濟(jì)全球化在帶動世界金融產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的同時也給全球金融體系留下了潛在風(fēng)險。金融監(jiān)管的有效性問題是世界各國為保持其金融體系穩(wěn)定性所不可忽視的問題。而金融安全問題很大程度上來自于金融市場的失靈，金融市場失靈主要是指在金融市場中資源配置的無效率。市場失靈時需要政府出面干預(yù)，而政府干預(yù)也存在無效的可能性。而我國的特殊國情決定了在金融監(jiān)管的過程中，除了市場經(jīng)濟(jì)中普遍存在的問題以外，還有很多特殊情況。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)?！苯鹑陬I(lǐng)域的法治建設(shè)更有著十分深遠(yuǎn)的意義。要實現(xiàn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)健運行，不僅需要市場的自我調(diào)節(jié)，更需要政府進(jìn)行有效且適度的干預(yù)。

一、理論概述

（一）法治政府

法治是一種制度，在這種制度中，法律的威權(quán)必須高于政府的威權(quán)，迫使政府依照《憲法》及其他相關(guān)法律執(zhí)政。而法治政府，就是指整個政府的設(shè)立、變更、合法化、規(guī)范化。在我國，根據(jù)黨的十七大報告和十七屆二中全會精神，深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。而行政體制改革與法治政府的建設(shè)是密不可分的，我國政府正處在職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，轉(zhuǎn)變政府職能的總體目標(biāo)就是建設(shè)法治政府。

（二）金融監(jiān)管理論

金融監(jiān)管理論是在金融創(chuàng)新與監(jiān)管兩者之間不斷博弈的過程中形成的，主要分為四個時期。首先，20世紀(jì)30年代之前的金融監(jiān)管理論主要強(qiáng)調(diào)金融安全；到20世紀(jì)30年代到20世紀(jì)80年代逐步演變成金融效率與金融安全兩者之間的交替；20世紀(jì)90年代學(xué)界開始將研究重點轉(zhuǎn)向如何協(xié)調(diào)金融效率和金融穩(wěn)定的關(guān)系上來，在兩者之間尋求均衡，標(biāo)志著金融監(jiān)管理論步入成熟期；而現(xiàn)代金融監(jiān)管理論則用平等的眼光看待金融結(jié)構(gòu)、金融安全和金融效率這三個密不可分的方面。

二、我國金融監(jiān)管制度的發(fā)展歷程

到目前為止，中國金融監(jiān)管制度的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：

（一）起步階段（1984年-1994年）

1984年年初，中國人民銀行開始負(fù)責(zé)對我國金融行業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管，正式執(zhí)行中央銀行的職能。1992年10月中國證監(jiān)會成立，證券行業(yè)的監(jiān)管功能徹底從中國人民銀行的職能范圍內(nèi)剝離了出來。從整體看，這個階段人民銀行管理全國金融活動的方式主要依靠的是行政手段，在加強(qiáng)宏觀調(diào)控，改革和完善信貸資金管理機(jī)制方面較為重視，監(jiān)管理念較為初級。

（二）探索階段（1995年-1997年）

1995年3月和7月，《中國人民銀行法》以及《商業(yè)銀行法》相繼頒布，在律法層面穩(wěn)固了人民銀行的監(jiān)管地位并明確了商業(yè)銀行的市場主體地位，為我國銀行業(yè)監(jiān)管步入依法監(jiān)管的新時代開辟道路。在這個過程中，多次變革發(fā)生在了監(jiān)管體制中，銀行監(jiān)管對商業(yè)銀行市場準(zhǔn)入、持續(xù)經(jīng)營和市場退出整個流程實現(xiàn)了全覆蓋，監(jiān)管思路演變?yōu)橄蚝弦?guī)監(jiān)管與風(fēng)險監(jiān)管并重轉(zhuǎn)移。

（三）完善階段（1998年-2002年）

1998年11月中國保監(jiān)會成立，保險行業(yè)的監(jiān)管職能也完全從人民銀行的統(tǒng)一監(jiān)管職能中分割出來，對保險行業(yè)的監(jiān)管實現(xiàn)由中國保險監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)，分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制也得到完善。雖然金融監(jiān)管工作逐漸受到重視，但在這一階段更多體現(xiàn)在應(yīng)急措施上，在具體工作中并沒有形成整體的安排。

（四）專業(yè)化階段（2003年至今）

2003年《中國人民銀行法》及《銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會》等相關(guān)法律的頒布使得我國的金融業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恍腥龝钡姆謽I(yè)金融監(jiān)管格局，而人民銀行則承擔(dān)支付清算、反洗錢、征信管理等金融服務(wù)職責(zé)并主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策以及保持金融穩(wěn)定。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，人民銀行被賦予了維護(hù)金融安全的職能，通過研究、協(xié)調(diào)并解決金融業(yè)發(fā)展改革中可能發(fā)生的重大問題，參與審批金融業(yè)重大并購事項，并牽頭建立“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制來發(fā)揮自己在金融市場不可替代的作用，人民銀行作為國務(wù)院重要組成部門和我國金融安全體系職能部門，負(fù)責(zé)宏觀審慎管理的地位是難以撼動的。在監(jiān)管制度建設(shè)方面，這一階段明確了監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管權(quán)力，同時監(jiān)管當(dāng)局的問責(zé)制初步建立，銀行監(jiān)管的重心向風(fēng)險監(jiān)管、審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

三、我國金融監(jiān)管存在的問題

金融體制改革進(jìn)程的日趨加速已經(jīng)帶動了我國金融監(jiān)管的有效性的逐步提高，但隨著金融業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，業(yè)務(wù)經(jīng)營復(fù)雜性的提高以及互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，我國金融監(jiān)管存在的問題也不容小覷。

（一）被監(jiān)管者內(nèi)部的公司治理風(fēng)險

與一般企業(yè)不同，商業(yè)銀行的行業(yè)特殊性十分顯著。其內(nèi)部治理天生的缺陷，可以從其總資產(chǎn)負(fù)債率偏高、行業(yè)信息的高度不對稱、契約的高度不透明、風(fēng)險的高傳染性和高隱蔽性等因素中體會出來。債權(quán)人治理效應(yīng)無法及時實現(xiàn)，“狀態(tài)依存”的相機(jī)治理機(jī)制難以奏效，股東與債權(quán)人之間的沖突明顯。

（二）監(jiān)管者監(jiān)管能力不足

我國銀行監(jiān)管的實踐雖然近年來取得了較大發(fā)展，但是要達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)還需要付出很多努力。

1.市場準(zhǔn)入監(jiān)管存在缺陷

首先，雖然《商業(yè)銀行法》、《銀監(jiān)法》等明確了銀監(jiān)會制定審慎規(guī)則和審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的權(quán)力，但在實際操作中，政府在銀監(jiān)會審批市場準(zhǔn)入的過程中產(chǎn)生的影響會非常大，從而導(dǎo)致市場準(zhǔn)入審批的權(quán)威性和獨立性缺失。第二，市場準(zhǔn)入監(jiān)管的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確評估商業(yè)銀行的盈利能力和控制風(fēng)險能力，我國已經(jīng)建立了比較明確的商業(yè)銀行準(zhǔn)入辦法，但是在實際操作中卻表現(xiàn)為，只注重諸如注冊資本、資本充足率、盈利狀況等硬性指標(biāo)的核準(zhǔn)，對于其他一些軟性標(biāo)準(zhǔn)，例如風(fēng)險控制體系、公司治理結(jié)構(gòu)等，規(guī)定得較為模糊，其實際效果更依賴于監(jiān)管人員的主觀判斷和勤勉程度。

2.持續(xù)監(jiān)管方面比較薄弱

我國的銀行監(jiān)管工作更加注重準(zhǔn)入時的規(guī)范性管理，但在準(zhǔn)入之后卻缺乏延續(xù)的監(jiān)管安排，在監(jiān)管過程中發(fā)照和持續(xù)監(jiān)管之間的脫節(jié)現(xiàn)象普遍發(fā)生。例如，對銀行高級管理人員的監(jiān)管偏向于對任職資格的審核，而任職期間監(jiān)管的規(guī)定和措施卻鮮有實踐，定期對其履職情況做出評價的措施難以落地。

3.監(jiān)管部門之間的合作有待加強(qiáng)

我國目前的金融監(jiān)管體系屬于分業(yè)監(jiān)管模式，這種模式在各監(jiān)管部門各司其職對各自系統(tǒng)內(nèi)部金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管方面很有益處。但是隨著我國金融改革的深化和混業(yè)經(jīng)營趨勢化，一些交叉領(lǐng)域諸如交叉金融業(yè)務(wù)、金融控股公司的監(jiān)管則應(yīng)當(dāng)收到更多的關(guān)注。

（三）法治環(huán)境欠佳

目前，雖然我國銀行監(jiān)管法律體系建設(shè)取得了不錯的成績，但現(xiàn)有國內(nèi)的法規(guī)體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足銀行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的需要。存在的問題主要有：

1.立法空白領(lǐng)域的客觀存在。具體的問題主要有專業(yè)相關(guān)法律并沒有被建立起來，法律的穩(wěn)定性較差，不能得到及時快速的更新；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的重組模式和市場退出機(jī)制立法缺位；政策性銀行的基礎(chǔ)立法存在較大缺口；不良資產(chǎn)管理和處置行為立法不足以為用。

2.監(jiān)管立法層次不夠高且實際執(zhí)行力度不強(qiáng)。從總體上看，目前由監(jiān)管部門發(fā)布并被奉行的金融規(guī)章要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于由國務(wù)院制定發(fā)布的金融法律，而全國人大及常委會通過的金融法律則更加稀少。而部分監(jiān)管規(guī)則無法在實踐中實施，不具普遍適用性，難以有效執(zhí)行。部分法律條款的操作性和權(quán)威性也存在一定的問題。

3.已有立法體系不夠統(tǒng)一、立法規(guī)則不夠協(xié)調(diào)。金融行業(yè)相關(guān)規(guī)定的一大特點就是其往往會被分散在多個規(guī)章和規(guī)范性文件當(dāng)中，規(guī)則體系口徑和風(fēng)格都難以不統(tǒng)一，在上位法發(fā)生一定的變化時，與之相關(guān)聯(lián)的下位法幾乎很難獲得及時的修訂或廢止，直接導(dǎo)致上位法與下位法的矛盾與沖突。此外，現(xiàn)有的法律體系對建立一個高效的社會征信系統(tǒng)和實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)之間的信譽信息共享無法提供確切的保證。審計、稅務(wù)、工商、金融監(jiān)管、司法等政府管制部門間的合作較為松散，均各自為政，無法做到聯(lián)結(jié)集體的力量來建立和維護(hù)良性的社會信用環(huán)境。

4.司法和執(zhí)法環(huán)境有待進(jìn)一步改善。良好的司法環(huán)境是形成良好金融監(jiān)管環(huán)境的必要條件。就我國的情況看，強(qiáng)調(diào)司法獨立尤為重要，其對銀行業(yè)的影響突出體現(xiàn)在在問題債權(quán)的處置方面。個別地方政府為短期利益非法干預(yù)市場正常運行，甚至容忍企業(yè)“假破產(chǎn)，真逃債”。由于對惡意賴賬行為從法律上缺乏相應(yīng)的嚴(yán)肅的懲處措施，這些不良行為對良好信用文化的形成產(chǎn)生了惡劣影響。

四、對我國金融監(jiān)管法治建設(shè)的幾點思考

針對我國金融監(jiān)管領(lǐng)域存在的問題，本文擬從三方面對我國金融監(jiān)管的法治建設(shè)提出一些建議。

（一）深化公司治理改革

首先，股東大會的作用不容忽視。應(yīng)當(dāng)明確股東大會對董事會的授權(quán)系統(tǒng)并對其進(jìn)行不斷的完善，在權(quán)力和決策效率之間實現(xiàn)制衡；對股東大會運作機(jī)制采取進(jìn)一步的規(guī)范措施，保護(hù)包括中小股東在內(nèi)的其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益，鞏固股東大會對董事會行為的制約監(jiān)督作用。其次，應(yīng)當(dāng)明確地對高級管理層和董事會的職能進(jìn)行劃分。董事會應(yīng)當(dāng)對制定本金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和風(fēng)險策略負(fù)責(zé)，確立自身金融機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵制度，金融機(jī)構(gòu)的重大事項也需要由董事會做出決議，而具體事項的執(zhí)行工作則由高級管理層負(fù)責(zé)。第三，完善公司治理監(jiān)督評價體系和問責(zé)機(jī)制。同時進(jìn)一步規(guī)范信息披露，加強(qiáng)透明度建設(shè)。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)和執(zhí)行力

監(jiān)管問責(zé)制能夠在確保銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法有效履行職責(zé)方面發(fā)揮巨大的作用，監(jiān)管問責(zé)制的落地將會在全社會樹立起監(jiān)管的威權(quán)形象，大幅提升社會公信力。我國的監(jiān)管問責(zé)制設(shè)計應(yīng)當(dāng)分別考慮外部和內(nèi)部兩個層面。外部問責(zé)層面應(yīng)當(dāng)由人大政協(xié)代表、國務(wù)院監(jiān)察部、司法部、國務(wù)院審計部、社會大眾、媒體網(wǎng)絡(luò)等發(fā)起，內(nèi)部問責(zé)層面則由監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)審部門發(fā)起。問責(zé)的內(nèi)容考量則主要包括監(jiān)管人員行為不端，對社會造成不良后果的行為或監(jiān)管人員不履行或不能夠正確履行法律規(guī)定的職權(quán)和責(zé)任，導(dǎo)致政令不達(dá)、效能不高，損害行政管理相對人合法權(quán)益的行為等。

（三）加快金融法治建設(shè)

完善的法律框架對金融行業(yè)的制度建設(shè)具有十分重要的意義。目前，我國基本金融法律體系雖然建成，但是一些操作層面的法規(guī)嚴(yán)重過時，阻礙了高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的市場退出，同時一些新領(lǐng)域的規(guī)范立法滯后，也影響了公平的市場競爭。我們應(yīng)當(dāng)盡快修改《保險法》、《信托法》等金融基本法，盡快制定《金融控股公司法》及其相關(guān)配套法律，為金融機(jī)制創(chuàng)新提供良好環(huán)境。

總體而言，在推進(jìn)我國金融業(yè)法治建設(shè)的過程當(dāng)中，不僅要從被監(jiān)管者公司治理的角度來進(jìn)行風(fēng)險控制，同時也要完善我國金融體系的立法框架，并且在完善法律框架的基礎(chǔ)至上強(qiáng)化監(jiān)管的問責(zé)制度和執(zhí)行力，加快依法治國的進(jìn)程。（作者單位：同濟(jì)大學(xué)）

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