基層政府依法行政的困境及其對策分析

馬龍軍

[摘 要]基層政府行政有其自身特點，而依法行政則需要滿足一定的條件才能真正實現(xiàn)?；鶎诱男姓攸c與依法行政的條件之間存在諸多張力，這些張力構成基層政府依法行政的困境。相應的，走出困境的方法就在于彌合甚至消除這些張力。在依法行政成為一種必然選擇的情況下，只能通過基層政府自身的調(diào)整與轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)諸多張力的彌合乃至消除。

[關鍵詞]基層政府；依法行政；科層制

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）04 — 0056 — 02

一、基層政府的行政特點分析

從總體上講，基層政府是一種壓力型行政，“中央政府的行政，甚至是行政改革很大程度上是自發(fā)自主進行，而由于單一制政體以及種種原因，基層政府的行政則是壓力型、被動型的”〔1〕。從分析的角度來看，基層政府行政的特點在行政環(huán)境、行政職能、行政主體、行政對象、行政資源、行政方式、行政動力和行政能力等諸多方面表現(xiàn)得較為突出。

在行政環(huán)境方面，基層政府面對的都是比較具體的環(huán)境，但是具體的環(huán)境并不代表簡單的環(huán)境，更不代表確定的環(huán)境，復雜性與不確定性依然是基層政府行政環(huán)境的特點，只是這種復雜與不確定性相比較高層次政府而言，范圍更小，更具體而已；在行政職能方面，如果把我國的政府職能劃分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面，基層政府更偏重于社會管理和公共服務職能；在行政主體方面，因為行政權力的層級分配，基層政府的行政權在政府權力體系中是比較小的，這從某種程度上導致基層政府建設被忽視，行政主體的素質(zhì)以及能力相比高層次政府而言較低；在行政對象方面，基層政府面對的是實實在在的人和組織。依照對行政行為抽象與具體的劃分，基層政府行政更多的是具體行政行為。不同于抽象行政行為處理的較多是行政對象的共性問題，具體行政行為更多要處理具體行政對象的個性問題。如何結合共性規(guī)范處理個性問題，是行政主體面臨的經(jīng)常性的挑戰(zhàn)；在行政資源方面，雖然基層行政所要處理的具體事務越來越繁雜，所要滿足的社會和公共需要越來越多元，但是，可動用的行政資源依然有限并受高層次政府的制約；在行政方式方面，由于受環(huán)境的復雜性和不確定性、行政權力與行政責任之間的不對等性、行政資源的有限性以及壓力型體制等的影響，導致行政方式較注重結果導向，對過程和程序的合理性關注不足，導致用行政指令的方式解決問題較多；在行政動力方面，也深受科層制的影響，主要受自上而下的推動力，行政具有一定的惰性；在行政能力方面，受制于行政主體的素質(zhì)能力以及資源有限和面對的事物繁雜等因素，表現(xiàn)出一定的能力不足。

二、依法行政的條件分析

“依法行政所要解決的根本問題是政府與人民、行政權與法律、行政機關與權力機關之間的關系”〔2〕?？梢哉f，依法行政就是調(diào)整處理行政權力與公民權利、行政權力與法、行政權力與其他國家權力之間的關系的一種方式。也有學者指出，“依法行政的功能不僅是治官、治權，更是深化政治體制改革、發(fā)展社會主義民主政治的重要方面”〔3〕。盡管如此，“政府與人民的關系是依法行政立論的基本點，一切觀點和制度都以此為出發(fā)點和歸宿”〔2〕。

依法行政并不會自然而然實現(xiàn)，并不是政府決心依法行政就能夠真正做到依法行政的，它的實現(xiàn)需要滿足一定條件?？墒?，現(xiàn)有研究對依法行政實現(xiàn)條件的關注略有不足。筆者認為，依法行政作為調(diào)整處理諸多關系的一種方式，其有效實現(xiàn)并不是作為依法行政主體的政府單方面決定的，它要受其他諸多主體的影響，主要有立法機關、司法機關、黨組織、公民、企業(yè)和其他社會組織等。如果我們將這些主體的影響視為政府依法行政的法律文化環(huán)境的話，那么，不難發(fā)現(xiàn)，政府依法行政及其成效深受法律文化環(huán)境的制約。在我國傳統(tǒng)文化積淀深厚、法治文化淡薄、法治基礎薄弱的條件下，要法律文化環(huán)境支撐依法行政是不現(xiàn)實的。沒有法律文化環(huán)境的支撐，由政府主導的依法行政依然可以推進，但其效能與效率必將大打折扣。拋開影響政府依法行政的外部法律文化環(huán)境，單就政府依法行政的過程來說，依法行政需要滿足如下條件：其一，有法可依；其二，有依法行政的動力；其三，有依法行政的資源；其四，有依法行政的能力；其五，有對依法行政的監(jiān)督；其六，有對錯誤的依法行政的救濟。

依法行政動力“其涵義的實質(zhì)是強調(diào)各級地方政府按照法律要求自我約束行政權力的主觀能動性”〔4〕，是保證行政能夠在法制軌道上運行的推動和保證力量。依法行政的動力可以來自政府內(nèi)部自上而下的壓力以及政府外部要求依法行政的壓力，不管這種動力來自何處，動力是必需的的這一點不可否認，沒有動力機制，依法行政的生命是不會長久的。依法行政的能力是指政府公務員在管理服務過程中所具備的法律知識素養(yǎng)以及按照法律要求行政或者將法律要求融入行政過程的能力。很顯然，依法行政能力直接關系到依法行政的成敗，較高地依法行政能力是實現(xiàn)依法行政的必備條件?！盁o救濟，無行政”。行政并不總是正確的，依法行政也只能保證盡可能的減少行政錯誤，想要杜絕是不可能的。那么，錯誤的行政如何被發(fā)現(xiàn)？錯誤的行政如何被糾正？因錯誤行政導致行政相對人的損失應當怎么辦？這就要求依法行政的順利運行必須要具備全面高效的監(jiān)督體系和公正有效及時的救濟。

三、基層政府依法行政的困境

就依法行政的外部條件——法律文化環(huán)境而言，知法信法守法的社會環(huán)境、規(guī)則意識、權利義務觀念、司法獨立性等因素都制約著基層政府依法行政，可以視為構成基層政府依法行政困境的因素之一；就有法可依而言，基層政府依然處于被動接受的地位，無論法律與基層政府所處行政環(huán)境的契合度怎么樣，基層政府都只能執(zhí)行。相比于法律對行政環(huán)境穩(wěn)定化與一般化的預設，基層政府面對的行政環(huán)境更具變動性與個性化，這是基層政府依法行政在法律層面固有的張力；就依法行政的動力而言，基層政府受制于自身權力小、資源少、能力低以及公共問題繁雜，加之依法行政對行政權力制約的特性，自覺依法行政的動力不足。雖然壓力型體制下，從上而下的政府層級壓力為基層政府依法行政提供了推動力，但是，在沒有基層政府依法行政的自覺性和社會要求依法行政壓力存在的情況下，基層政府依法行政動力與有效依法行政所需動力之間存在張力；就依法行政的資源而言，基層政府面臨的主要矛盾是行政資源少與行政事務多之間的矛盾，而依法行政更多的是一種行政理念和方式的轉(zhuǎn)變，并不必然帶來基層政府行政事務的減少，相反地，依法行政由于對程序合理性合法性的看重，可能增加對行政資源的要求。沒有足夠行政資源作為支撐，依法行政只能停留在表面，出現(xiàn)形式化；就依法行政的能力而言，一方面，基層政府因公務員錄用門檻低、培訓條件差、機會少而導致行政主體依法行政能力欠缺；另一方面，由于基層政府面臨的是具體動態(tài)的環(huán)境，行政自由裁量權較大，需要行政主體作出一貫而合理選擇的要求也高，顯然，基層政府依法行政的能力與有效依法行政所需能力之間存在張力；就依法行政的監(jiān)督而言，基層政府自身對自身的監(jiān)督總是缺乏公信力和制約力，而外部監(jiān)督因受制于政府信息不公開或公開不夠而無法有效展開。而針對錯誤行政的救濟，也會因官官相護、權責不清和司法不獨立出現(xiàn)一定的偏差。再有，壓力型體制下的基層政府行政，更側(cè)重的是結果導向，而依法行政首先注重的是程序正當，其次才是結果導向，無疑這兩者之間存在一定的張力。

上述張力的集合就構成基層政府依法行政的困境。

四、對策分析

當基層政府的行政特點與依法行政所需條件之間出現(xiàn)抵牾的時候，從理論上講，有兩種方法解決：其一，基層政府通過調(diào)整自身來滿足依法行政所需條件；其二，基層政府不依法行政。顯然，在依法行政成為一種必然選擇的背景下，基層政府只能通過調(diào)整自身來實現(xiàn)與依法行政之間的耦合。

（一）加強與法律法規(guī)制定部門之間的溝通聯(lián)系

加強與法律法規(guī)制定部門之間的溝通聯(lián)系與協(xié)作，不斷的將依法行政過程中發(fā)現(xiàn)的法律法規(guī)不適用問題反饋給法律法規(guī)制定部門，從法律層面減少基層政府依法行政的張力。

（二）完善政府信息公開制度，促進公眾參與

基層政府“應以制度建設為先導，用制度來規(guī)范、約束和引導行政機關及其工作人員依法行政”〔5〕，加強自身依法行政的自覺性；“以著力推進政府信息公開為突破口，〔5〕”促進公眾參與，通過保障公民知情權、參與權和監(jiān)督權，倒逼基層政府依法行政。

（三）完善公務員招錄、培訓、考核制度

完善公務員招考制度，提高基層政府公務員招錄中法律知識與技能所占比重，從源頭上提高公務員依法行政的能力；健全基層政府公務員培訓制度，加強對公務員依法行政技能的培訓；健全考核制度，加強依法行政水平在績效考核中的比重，形成對公務員依法行政的激勵機制。

（四）完善信訪制度

信訪作為行政救濟的一種方式，對于推動依法行政有著重要意義。完善信訪制度，一方面有助于糾正依法行政過程中出現(xiàn)的行政違法現(xiàn)象，保障公眾的合法權益；另一方面，政府“通過信訪傾聽人民群眾對政府工作的意見和建議，進而改進工作”〔3〕，提高依法行政的水平。

（五）營造良好的法律文化環(huán)境

雖然法律文化環(huán)境是一個涉及體制性全局性的問題，但并不能說明基層政府在營造良好的法律文化環(huán)境中無能為力?；鶎诱ㄟ^宣傳教育幫公民樹立正確的權利義務觀，強化“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”，“要讓公民了解權利，還要了解權利實現(xiàn)的法定方式和渠道，權利的主張要在法律框架內(nèi)進行〔3〕”。從而在提升公民法治意識、營造良好法律文化環(huán)境的過程中推進自身依法行政水平。

這些措施無疑有助于基層政府依法行政的推行，但要使基層政府依法行政從表面走向深入，從形式化走向?qū)嵸|(zhì)化，并不能僅靠基層政府自身，相反地，從體制完善的角度出發(fā)，合理界定各級政府的權責利并將其制度化，可能會極大的促進基層政府依法行政。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊勇.基層政府行政現(xiàn)狀與改革困境〔J〕.法制與社會，2010，（16）：170-171.

〔2〕應松年.依法行政論綱〔J〕.中國法學，1997，（01）：29-36-43.

〔3〕姜海雯，李利軍.依法行政若干問題的思考〔J〕.中國行政管理，2011，（11）：29-33.

〔4〕鄒偉，王芳.貴州地方政府依法行政動力研究〔J〕.行政法學研究，2010，（02）：19-28.

〔5〕虢亞雪，高學棟.關于進一步推進山東省市縣政府依法行政的幾點建議〔J〕.中共濟南市委黨校學報，2014，（03）：99-102. 〔責任編輯：張 港〕