我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計存在的問題

作者簡介：張寧（1989-），女，河南新鄉(xiāng)人，研究方向：財政學(xué)。

摘要：財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財政體制的一個重要組成部分，尤其在我國加快建立和完善公共財政體系的過程中，其建設(shè)具有十分的必要性和緊迫性。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度離規(guī)范性的制度還有一定的差距：在緩解地區(qū)間財力差異方面的功能有待增強(qiáng)，制度剛性，轉(zhuǎn)移支付制度零散，比重不協(xié)調(diào)的問題突出，方法有待于改進(jìn)，法律制度的建設(shè)比較落后，監(jiān)督評價機(jī)制不健全等。本文試圖從轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計目標(biāo)、形式、比例和效應(yīng)等多方面對存在的問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；財政體制；分稅制；監(jiān)督評價機(jī)制

構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度既是深化與完善我國分稅制財政體制的內(nèi)在要求，也是調(diào)節(jié)中央與地方以及地區(qū)間收入分配格局、按照市場經(jīng)濟(jì)要求建立公共財政體制和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措。在市場經(jīng)濟(jì)下，財政轉(zhuǎn)移支付制度既是一種經(jīng)濟(jì)手段，也是一種政治手段，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度這一重要途徑中央財政可以實現(xiàn)橫向平衡和縱向平衡?，F(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移制度還存在一些不足和需要完善的地方，特別是轉(zhuǎn)移支付制度本身的結(jié)構(gòu)特點阻礙了制度的發(fā)展，基于此本文試圖從系統(tǒng)本身方面去進(jìn)行研究。

一、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)問題的研究既有規(guī)范分析，又有實證分析；既有現(xiàn)實與歷史相結(jié)合，也有借鑒國際經(jīng)驗并與中國國情結(jié)合起來的分析；既有對轉(zhuǎn)移支付方法的思考，也有對制度本身存在的問題的探討。2004年，彭建、孫開指出，嚴(yán)格說來，我國當(dāng)時背景下確實具有均等化效應(yīng)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付制度，而徐瑛、陳秀山也指出，在1995年通過公式法確定的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法有非均衡因素存在，僅調(diào)節(jié)了增量，沒有調(diào)節(jié)地方既得利益；2006年，王金秀對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行研究后提出，改革現(xiàn)行的均衡轉(zhuǎn)移方案應(yīng)該選取科學(xué)的因素法；2014年，張丹從制度本身分析應(yīng)該如何對財政轉(zhuǎn)移制度進(jìn)行改革和完善等。然而，學(xué)者們的研究從目前來看仍然是比較局限的，特別是在轉(zhuǎn)移支付制度本身存在的問題和缺陷方面還處于探索階段。因此，為了實現(xiàn)制度本身的均等化這一目標(biāo)，迫在眉睫的舉措是加快形成透明、統(tǒng)一、合理和規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

二、現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計存在的問題

1、總體結(jié)構(gòu)不合理

首先，種類增加，機(jī)制復(fù)雜，影響效率。由于每種轉(zhuǎn)移支付都有其專有的政策目的，針對相應(yīng)的職能要設(shè)計出完整的一套能夠突出其功能、確保效率的運行機(jī)制，所以，在制度的設(shè)計上越來越復(fù)雜，影響財政部門轉(zhuǎn)移支付的效率。其次，既得利益剛性，結(jié)構(gòu)優(yōu)化的難度大?，F(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)特征清晰的展現(xiàn)了制度體系中的既得利益格局。從稅收返還來看，它乃中央對東南沿海富省妥協(xié)的產(chǎn)物。從專項轉(zhuǎn)移支付來看，與原體制補助和稅收返還涉及到的中央與省區(qū)間的利益格局是相同的。從財力性轉(zhuǎn)移支付來看，近幾年中央財政連續(xù)大手筆的財稅體制改革，給地方財政增加了很大的減收增支因素，造成大面積的基層財政困難。最后，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)設(shè)計的系統(tǒng)性矛盾突出。財力性轉(zhuǎn)移支付很好的實現(xiàn)了財政均衡目標(biāo)，但它的規(guī)模和使用范圍卻受到了另外兩種的擠壓；體制性轉(zhuǎn)移支付維護(hù)了地方既得利益，卻不斷在加大區(qū)域之間的差異程度；專項轉(zhuǎn)移支付維護(hù)了部門的既得利益，卻造成了財政管理上的監(jiān)管力度不足。專項轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計上的矛盾是最具有代表性的，主要表現(xiàn)在三個方面：一是設(shè)置不合理，部分專款交叉重復(fù)；二是有部分?？钍チ嗽?，偏離了政策目標(biāo)；三是部分中央?？钤趯訉臃峙溥^程中既散又小，從而很難發(fā)揮應(yīng)有的政策效應(yīng)。

2、制度的設(shè)計基礎(chǔ)不科學(xué)

轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的時候要充分考慮地方的自有財力，要區(qū)分其名義財力和實際財力。地方自有財力的依據(jù)是看其公共產(chǎn)品的供給能力和供給水平如何，而供給能力和供給水平的如何測算則是重中之重?！耙蛩胤ā笔侵笇τ绊懩骋坏貐^(qū)財政支出需求與財政收入能力的各種變量進(jìn)行綜合地分析測算，并且以此為依據(jù)，去確定對該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的一種方法?！耙蛩胤ā笔鞘澜绺鲊?jīng)過多年探索得出的經(jīng)驗，科學(xué)的運用因素分析方法，對各地區(qū)的財政收入能力和支出需求等指標(biāo)進(jìn)行全面、客觀的評估是我國建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的重要步驟和改革的關(guān)鍵。我國目前現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度卻并沒有實現(xiàn)這些功能，正處于從“基數(shù)法”向“因素法”過渡的時期，為了規(guī)范適合我國特殊國情的轉(zhuǎn)移支付制度，我們需要對因素法的相關(guān)知識有足夠的認(rèn)識和了解，同時要解決好過渡中出現(xiàn)的難點和障礙問題，即數(shù)據(jù)如何獲取和統(tǒng)計口徑如何確定。

3、專項轉(zhuǎn)移支付造成權(quán)力尋租

中央政府根據(jù)社會的宏觀需要進(jìn)行的財力支出到了地方往往會走偏，為避免這樣的情況發(fā)生，就?？顚Ｓ?，通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式來約束地方政府?？墒鞘聦嵧沁`背初衷的，由于專項轉(zhuǎn)移支付是被嚴(yán)格規(guī)定適用范圍的，地方政府無法靈活機(jī)動地根據(jù)基層需要來調(diào)整用途，從而造成了財力的浪費，許多縣年底結(jié)余的都是專項資金。而且，地方政府為了獲取專項資金所花費的成本也不容忽視。據(jù)有關(guān)報道顯示，地方政府跑項目、跑資金的成本能占到專項資金的30%～40%，有些地方甚至能達(dá)到50%。而且，專項轉(zhuǎn)移支付往往是釣魚項目，中央政府給一筆專項資金，地方政府必須要配套，通常比例要1：1.所以地方政府為了拿到中央政府給的一筆專項資金，還往往要花費很多成本。

4、制度設(shè)計中缺乏效率機(jī)制

一是缺乏有效的激勵約束機(jī)制?，F(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付制度中的激勵約束機(jī)制效果不理想，地方政府支出轉(zhuǎn)移支付資金行為缺乏約束，一些地方政府在享受著中央政府的轉(zhuǎn)移支付補助的同時，資金的使用超越了規(guī)定，雖然中央和一些省份也提出了一些限制性的要求，但大多數(shù)是軟性約束機(jī)制，沒有辦法轉(zhuǎn)變成具體的管理辦法。二是缺乏有效的績效評價機(jī)制。首先，從中央到地方，我國的績效評價體系存在逐級簡化問題；其次，財政轉(zhuǎn)移支付定性定量績效評價指標(biāo)的設(shè)計過于簡單粗放；最后，財政轉(zhuǎn)移支付績效評價模式單一。三是缺乏自律機(jī)制。財政轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。目前改革的任務(wù)，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更為重要的是構(gòu)建一個具有自律機(jī)制的能有效運行的基層財政體制。

三、結(jié)論及政策建議

綜上所述，轉(zhuǎn)移支付制度不僅是如何使用及分配國家財政資金的問題，更加關(guān)系到中央與地方政府之間、地方政府彼此之間以及國家與社會之間重大關(guān)系如何權(quán)衡、處理的問題。同時，財政轉(zhuǎn)移支付作為財政管理體制的制度性調(diào)整，對于彌補體制缺陷、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)具有不可或缺的作用。正是因為這樣，進(jìn)一步健全公共財政體系，建立起更加科學(xué)、合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度，對于均衡各地區(qū)基本公共服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實意義。文章分析了我國現(xiàn)階段的財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及形成原因，希望有識之士更多的進(jìn)行體制和制度的思考，提出良策，以推動我國轉(zhuǎn)移支付制度的健康發(fā)展。（作者單位：北京工商大學(xué)）

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