我國(guó)PPP模式下政府信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

楊艷杰 武蘇粉

摘 要：當(dāng)今，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不足已經(jīng)成為制約許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求也越來(lái)越大。PPP模式作為一種新型的融資模式出現(xiàn)，既能緩解政府的資金壓力，又能提高建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的效率。然而由于政府在PPP項(xiàng)目中扮演了重要的角色，又具有一些行政權(quán)力，PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中一旦發(fā)生任何問(wèn)題，可能會(huì)導(dǎo)致政府無(wú)法履行協(xié)議并與私人部門(mén)產(chǎn)生利益沖突，這種情況在我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中也出現(xiàn)不少實(shí)例。

本文首先從我國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)的法律現(xiàn)狀和實(shí)施現(xiàn)狀入手，詳細(xì)對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行說(shuō)明，確定了政府責(zé)任的重要性。其次，以政府為主體，重點(diǎn)指出政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀中的責(zé)任和信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并對(duì)政府方面產(chǎn)生的這些問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的解釋和說(shuō)明。再次，文章第三部分對(duì)我國(guó)政府方面的信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了說(shuō)明，以便深入剖析產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)的源頭，同時(shí)第四部分提出了我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中針對(duì)政府信用問(wèn)題的改進(jìn)措施，包括一系列的政府保證等，提出了對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施有所幫助的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；政府責(zé)任；信用風(fēng)險(xiǎn)

1.我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

1.1我國(guó)PPP合作新模式法律現(xiàn)狀

PPP（公私合作模式）模式是在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施需求量逐步加大的背景下興起的，主要是為了解決地方政府資金短缺，投資不足的問(wèn)題。然而，由于我國(guó)PPP項(xiàng)目興起時(shí)間較晚，發(fā)展時(shí)間短，與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)仍然不夠完善，并且有關(guān)PPP合同制治理方面的法律法規(guī)仍然有缺陷。我國(guó)早在1995年原外經(jīng)貿(mào)部就頒布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，同年，原國(guó)家計(jì)委也頒布了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。2004年，我國(guó)建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定。2005年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》。與此同時(shí)，我國(guó)各地方政府也不斷出臺(tái)相應(yīng)的PPP地方法規(guī)與特許經(jīng)營(yíng)地方相關(guān)法律，例如2010年上海頒布了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)上海市的PPP項(xiàng)目實(shí)施起了很好地規(guī)范作用。

此外，由于PPP項(xiàng)目本身是政府和私人部門(mén)之間的一種合作模式，政府和私人部門(mén)還要簽訂協(xié)議遵守《合同法》的相關(guān)規(guī)定，但是由于我國(guó)PPP項(xiàng)目的合同制治理仍然缺乏相應(yīng)的管理與規(guī)制，此部分仍需要深入研究。

1.2我國(guó)PPP合作新模式政府責(zé)任現(xiàn)狀

在過(guò)去的二三十年里，PPP作為一種政府有效的融資手段，被廣泛的引入進(jìn)我國(guó)的電力，高速公路，橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？v觀PPP融資模式在我國(guó)的實(shí)踐，可以看出PPP模式在我國(guó)的運(yùn)用尚不成熟，國(guó)內(nèi)也有許多造作不當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，例如哈爾濱文昌污水處理廠，2003年被轉(zhuǎn)讓給清華同方水務(wù)有限公司，用來(lái)沖抵政府虧欠清華同方的巨額污水處理費(fèi)。這就是由于項(xiàng)目初期政府盲目承諾回報(bào)率，導(dǎo)致成本過(guò)高而承擔(dān)過(guò)多的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致，最后在項(xiàng)目中承擔(dān)了巨大的損失。PPP項(xiàng)目中由于政府具有行政屬性，行政力量的加入必然會(huì)使政府的合同管理變得更為復(fù)雜，一旦政府違約，私人部門(mén)缺乏有效的手段來(lái)保護(hù)自身的利益，從而承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP合作模式帶來(lái)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

2.1合作初期政府預(yù)期估計(jì)失誤導(dǎo)致拖欠費(fèi)用

由于政府不具備專業(yè)團(tuán)隊(duì)和專業(yè)人員，對(duì)一些項(xiàng)目是否適合做PPP沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)去衡量，一旦確定項(xiàng)目適合做PPP，也沒(méi)有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)合理的預(yù)計(jì)成本和未來(lái)收益，這樣的結(jié)果就是可能政府會(huì)對(duì)私人部門(mén)承諾的利益較高，并且給予的優(yōu)惠政策也多，一旦項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，成本與收益脫離預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)導(dǎo)致政府沒(méi)有足夠的資金支付私人部門(mén)費(fèi)用，或者政府臨時(shí)反悔，不支付私人部門(mén)相關(guān)的費(fèi)用，PPP項(xiàng)目的協(xié)議條件越公平，政府違約的可能性越低。這些都會(huì)導(dǎo)致政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。

摘要中所述的哈爾濱文昌污水處理廠就是在項(xiàng)目初期，政府預(yù)估收益錯(cuò)誤，政府向清華同方承諾，污水處理廠建成之后每處理一立方米污水政府支付0.6元的費(fèi)用，特許經(jīng)營(yíng)期為25年。幾年下來(lái)，污水處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但是政府所欠債務(wù)達(dá)到上億元，政府無(wú)力支付所欠費(fèi)用，只好將污水處理廠轉(zhuǎn)讓給了清華同方。政府方面之所以違約，主要是因?yàn)榈胤秸畬PP作為化解地方債務(wù)和融資的工具，對(duì)于招標(biāo)項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目建議、詳細(xì)設(shè)計(jì)方案、資金支付能力評(píng)估等基本準(zhǔn)備工作，忽視了支付能力等關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，所以只能違約。

2.2合作中后期利益協(xié)調(diào)不當(dāng)促使政府違約

政府作為PPP協(xié)議的一方，帶有明顯的行政屬性，在協(xié)議簽訂的初期，企業(yè)會(huì)適當(dāng)妥協(xié)與讓步，以利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，但也有些企業(yè)在協(xié)議簽訂之后，趁機(jī)向政府索取優(yōu)惠條件，優(yōu)惠政策，土地等。政府與私人部門(mén)若談判協(xié)調(diào)不當(dāng)，可能會(huì)導(dǎo)致后期政府拖欠費(fèi)用，違約等情況的出現(xiàn)，加大了政府信用風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目后期，政府比較強(qiáng)勢(shì)，對(duì)于是否按協(xié)議支付私人部門(mén)費(fèi)用還要進(jìn)行商討，一旦私人部門(mén)如碰了政府利益，可能會(huì)加大政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.3政府的審批決策緩慢以致拖黃PPP項(xiàng)目

政府通過(guò)招標(biāo)吸引社會(huì)投資人進(jìn)行PPP項(xiàng)目的合作，但是期間會(huì)有好多專家和學(xué)者會(huì)對(duì)項(xiàng)目的必要性和可行性提出質(zhì)疑，除此之外，審批期間，項(xiàng)目的需求和可行性也會(huì)發(fā)生變化，這樣，從招標(biāo)到簽訂合約的時(shí)間就會(huì)越拖越長(zhǎng)，這種情況下，社會(huì)投資方前期已經(jīng)投入一部分資金，如果審批通不過(guò)，社會(huì)投資方就會(huì)撤資退出，這種情況就屬于政府方面的責(zé)任，也是政府方面承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.政府信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要因素分析

3.1法律法規(guī)不規(guī)范導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)

從PPP在我國(guó)開(kāi)展以來(lái)，也不過(guò)二三十年的時(shí)間，我國(guó)一直都是根據(jù)PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)了問(wèn)題之后才制定相應(yīng)的法律，沒(méi)有進(jìn)行事前的法律防范，除此之外，PPP法律體系的不健全也導(dǎo)致了很多矛盾的產(chǎn)生，許多問(wèn)題根本就沒(méi)有法律進(jìn)行規(guī)范，這導(dǎo)致了產(chǎn)生問(wèn)題之后不知道通過(guò)什么途徑解決，政府又具備行政力量比較強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致私人部門(mén)利益難以得到保障。除此之外，在現(xiàn)有條件下私人部門(mén)進(jìn)行PPP項(xiàng)目是有盈利的可行性的，但是隨著時(shí)間的發(fā)展，可能會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的PPP法律政策，法律的變更也可能影響PPP的運(yùn)行，導(dǎo)致原來(lái)的運(yùn)行成本變化，這種風(fēng)險(xiǎn)通常由雙方共擔(dān)，雙方畫(huà)一條線，如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，就由投資方承擔(dān)，如果超過(guò)了這條線，政府要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2政府部門(mén)利益調(diào)整導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)

有的地方政府在與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中注明，項(xiàng)目分為多期，前期服務(wù)價(jià)格較低，后期工程升級(jí)改造再調(diào)整價(jià)格。但政府換屆后，新任領(lǐng)導(dǎo)要在原址建設(shè)房地產(chǎn)等項(xiàng)目，要求企業(yè)搬遷，并且后期工程要重新招標(biāo)。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價(jià)周期和調(diào)價(jià)方式，以改善項(xiàng)目的盈利水平，社會(huì)資本進(jìn)入預(yù)期項(xiàng)目有一個(gè)預(yù)期的內(nèi)部收益率，而政府部門(mén)則以社會(huì)公共的基礎(chǔ)建設(shè)需求與低價(jià)穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，雙方訴求存在一定矛盾。如果協(xié)調(diào)不當(dāng)，合作可能會(huì)破裂，這些風(fēng)險(xiǎn)也要進(jìn)行預(yù)測(cè)。

3.3政府政策調(diào)整導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備和決策過(guò)程較長(zhǎng)，其間政府部門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的決策層領(lǐng)導(dǎo)一旦變化，將對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生較大影響。在項(xiàng)目早期運(yùn)作過(guò)程中，企業(yè)都會(huì)與地方政府初步討論，確定一個(gè)合作協(xié)議架。如果地方領(lǐng)導(dǎo)換屆或項(xiàng)目主管人員調(diào)整，企業(yè)大多數(shù)時(shí)候就得重新開(kāi)展一輪談判，新上任的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)上一屆領(lǐng)導(dǎo)的管理方式和相關(guān)的決策有不同的意見(jiàn)或看法，將會(huì)直接影響到PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行，這使得項(xiàng)目的不確定性增加，無(wú)形中加大了政府的信用和風(fēng)險(xiǎn)。

3.4特許經(jīng)營(yíng)模式本身的不確定性風(fēng)險(xiǎn)

任何項(xiàng)目都有運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，包括一些技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，成本超支風(fēng)險(xiǎn)，工程變更風(fēng)險(xiǎn)等。PPP作為一種新型的融資方式，本身就存在著不確定性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目測(cè)算不當(dāng)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)雙方都存在。對(duì)投資人也是一樣，因?yàn)檎猩虝r(shí)財(cái)務(wù)測(cè)算不妥，政府在做一對(duì)一談判的時(shí)候，測(cè)算一定要妥當(dāng)，測(cè)算不當(dāng)會(huì)給后期帶來(lái)問(wèn)題。若政府談判過(guò)程中由于自身問(wèn)題導(dǎo)致PPP后期運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，這種情況就要政府承擔(dān)想用的風(fēng)險(xiǎn)。

4.我國(guó)PPP合作新模式中基于信用風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)改進(jìn)措施

4.1完善相關(guān)法律法規(guī)

在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，如果相關(guān)法律有所變更導(dǎo)致PPP項(xiàng)目成本提高，政府應(yīng)承擔(dān)政策標(biāo)準(zhǔn)的變化導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本增加的風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)?shù)慕o予私營(yíng)部門(mén)補(bǔ)償。為了避免這種風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)制定與PPP相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目，從開(kāi)始的準(zhǔn)備階段，招標(biāo)階段，到融資階段和實(shí)施階段，制定成體系的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范可能出現(xiàn)的漏洞。此外，還要積極在我國(guó)實(shí)行PPP合同治理，完善與PPP相關(guān)的合同法。實(shí)施過(guò)PPP的地方政府可能遇到過(guò)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，這種結(jié)果都是簽訂協(xié)議時(shí)合同文本不完善帶來(lái)的。所以，完善的合同文本是PPP項(xiàng)目能夠成功實(shí)施的保障，剛才說(shuō)實(shí)施方案是開(kāi)展PPP項(xiàng)目的基石，那么項(xiàng)目建好以后，在實(shí)施方案基石上的合同文本應(yīng)該是完善的城墻，它能防范將來(lái)的各種糾紛，對(duì)各種變動(dòng)都能夠有很好的解決途徑。在雙方簽訂的特許權(quán)協(xié)議中，應(yīng)明確提出政府部門(mén)失信違約的賠償問(wèn)題，比如賠償金額或賠償措施等。對(duì)于政府的承諾與保證，宜在特許權(quán)協(xié)議中訂立穩(wěn)定條款和調(diào)整條款。這樣既有利于增強(qiáng)政府的信用程度，又有利于增強(qiáng)私營(yíng)部門(mén)的積極性。

4.2合理預(yù)測(cè)PPP項(xiàng)目成本與收益

由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況或服務(wù)提供的過(guò)程中受各種因素的影響，項(xiàng)目收益狀況往往達(dá)不到私營(yíng)部門(mén)的預(yù)期水平而影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。政府通常應(yīng)該幫助私營(yíng)部門(mén)化解某些市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)。充分考慮到由金融風(fēng)險(xiǎn)而造成的項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格不穩(wěn)定，政府將根據(jù)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)，以保證項(xiàng)目的實(shí)際收益。為了保證項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的需求量，政府通過(guò)與項(xiàng)目公司簽訂購(gòu)買協(xié)議以減少由市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)困難。以收費(fèi)的公路為例，正確估計(jì)交通流量是非常困難的，政府有時(shí)會(huì)承諾最低的交通流量從而降低私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)部門(mén)的吸引力。同時(shí)通過(guò)合理的預(yù)測(cè)項(xiàng)目的實(shí)際收益來(lái)預(yù)測(cè)政府應(yīng)承擔(dān)的項(xiàng)目費(fèi)用和將來(lái)的成本，避免到期成本過(guò)高而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

4.3加強(qiáng)政府信用建設(shè)

在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，政府部門(mén)必須始終堅(jiān)持誠(chéng)信原則，嚴(yán)格履行特許合同承諾。對(duì)于確屬政府部門(mén)責(zé)任的事件，應(yīng)該本著誠(chéng)信原則去賠償對(duì)方損失。本文認(rèn)為在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，可以建立由PPP相關(guān)人員等共同參與的“政府信用監(jiān)督委員會(huì)”。這個(gè)組織是依托PPP項(xiàng)目而存在，主要職能是接受外界對(duì)政府失信行為的投訴，調(diào)查了解事件，協(xié)調(diào)政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)及公眾的關(guān)系，約束與監(jiān)督政府的失信行為，將政府信用評(píng)估結(jié)果告知社會(huì)。對(duì)有關(guān)PPP項(xiàng)目采取內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督并行的監(jiān)督體制，接受外界對(duì)政府行為的投訴。只有這樣，私營(yíng)部門(mén)才會(huì)相信政府部門(mén)，積極地投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，雙方合作完成城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。所以，為了保障我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，保障社會(huì)公眾的權(quán)益，政府部門(mén)必須要堅(jiān)持誠(chéng)信原則，努力提升自身的信用水平。

21世紀(jì)初期，我國(guó)開(kāi)始以PPP模式對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行融資建設(shè)，無(wú)疑為我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一條新的途徑。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，PPP模式在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施中應(yīng)用前景廣大。但是，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間還較短，運(yùn)用還處于起步階段。目前對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用PPP模式的系統(tǒng)研究還較少，特別是政府責(zé)任與政府信用方面的研究，還不夠系統(tǒng)。政府部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的重要參與方直接關(guān)系著PPP項(xiàng)目的成敗。因此，系統(tǒng)研究政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中的責(zé)任與信用問(wèn)題可以使項(xiàng)目各參與方更好地明確政府在項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，對(duì)我國(guó)加快城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)自建設(shè)有很好的指導(dǎo)意義。（作者單位：河北師范大學(xué)商學(xué)院）