新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的問題及前景探析

吳楊

摘 要：在我國新頒布的政策了，新農(nóng)村建設(shè)中，土地問題是核心和基礎(chǔ)。規(guī)范地流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的方式，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)高效的農(nóng)業(yè)發(fā)展，才能更好的促進(jìn)新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。怎樣在堅持農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的穩(wěn)定下，激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資本轉(zhuǎn)變，是很值得深究的，需要不斷的探索和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村政策；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；土地流轉(zhuǎn)

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本定義和背景

1.1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的定義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的就是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。也就是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿的流轉(zhuǎn)給需要土地來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人或者企業(yè)。土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收。有效的緩解了人和人之間的矛盾，并且極好的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模的經(jīng)營。

1.2土地流轉(zhuǎn)的背景

從1950年6月30日，中央任命政府在全國解放后，頒布了《中華人民共和國土地改革法》以來，土地就是農(nóng)民的命根子，他們賴以生存的生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)來源。2004年，頒布《決定》，其中關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！笔舜笕腥珪C布的《決定》也指出，要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，這一個舉措也是因為要更好的發(fā)展和繁榮農(nóng)村。

2.襄州區(qū)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來，襄州區(qū)認(rèn)真貫徹十八屆三中全會精神，按照市委，市政府要求建設(shè)“四個襄陽”的總體要求，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、機(jī)械化，大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。據(jù)襄州區(qū)經(jīng)管局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總量達(dá)23.9萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)21%。30畝以上規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)11萬畝，占全部土地流轉(zhuǎn)面積的50%。但是，總體上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在仍處于一個比較低的水平。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、速度慢，落后于整體農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全區(qū)30畝以上流轉(zhuǎn)土地面積占總耕地面積的比例不足10%，100畝以上的較大規(guī)模流轉(zhuǎn)比例占5%，500畝以上大規(guī)模流轉(zhuǎn)比例占2%，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營程度很低，不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。

2.1通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下突出特點：

2.1.1流轉(zhuǎn)面積由零散向集中連片轉(zhuǎn)變

據(jù)調(diào)查：程河鎮(zhèn)喬莊村以每畝1000元的價格從農(nóng)戶手中高價租賃耕地，用于建設(shè)蔬菜大棚。并成立了襄州區(qū)程河鎮(zhèn)喬莊鑫磊蔬菜專業(yè)合作社。從山東壽光縣引進(jìn)2000粒五彩椒種子，將蔬菜種植面積由150畝擴(kuò)大到1000畝。還可解決1000名農(nóng)民門口就業(yè)問題。通過集中化的流轉(zhuǎn)實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化片區(qū)經(jīng)營，增大了農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，加強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2.2.2流轉(zhuǎn)方式由單一向多樣性轉(zhuǎn)變

目前全區(qū)采取轉(zhuǎn)包方式有轉(zhuǎn)讓、互換、代耕、將承包地委托給村集體經(jīng)濟(jì)組織等，使原來單調(diào)的，簡單有限的向多樣多方面的流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，加快了土地流轉(zhuǎn)的速度。

2.2.3流轉(zhuǎn)渠道由原來的自發(fā)向組織化轉(zhuǎn)變

國家頒布了很多強農(nóng)惠農(nóng)的政策，跟隨著農(nóng)民的戀地情結(jié)更加的增強，土地流轉(zhuǎn)的渠道也發(fā)生了巨大的改變，原來主要是由農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)在更多的是向有組織協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)。組織流轉(zhuǎn)指的是由土地所有人委托村土地流轉(zhuǎn)合作社或者在村民自愿同意的情況下由村民委員會進(jìn)行。如：黃集鎮(zhèn)毛崗村連片種植煙葉，農(nóng)戶按交易面積獲得土地租金700元/畝。自2009年以來，村委會每年連片面積在1300畝左右，占總面積的30%，農(nóng)民增收近百萬元。當(dāng)年可為村民提供打工崗位近200個，增收近50萬元，人均1000余元。但是組織化流轉(zhuǎn)要求也比較高，首先土地要連片區(qū)，形成規(guī)模，并有政府正確的引導(dǎo)，形成同意的市場價格，這樣也更加促進(jìn)資源的開發(fā)，農(nóng)業(yè)更好的發(fā)展。

2.2.4流轉(zhuǎn)主體由個體向多元化轉(zhuǎn)變

以前的土地流轉(zhuǎn)是單一的，一家一戶式的，十分分散，農(nóng)民個人擁有很大的自主權(quán)，但是由于規(guī)模小，形不成氣候，生產(chǎn)效率也很低。隨著現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)政策的實施，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整，效益也有了科學(xué)的評估。以前的種養(yǎng)大戶也擴(kuò)大了規(guī)模，并且涌現(xiàn)了很多新的農(nóng)戶，工商戶，或者合作社。目前，全區(qū)工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共租賃土地13萬畝。通過公司十合作社十農(nóng)戶的方式，開發(fā)建設(shè)了水果、蔬菜、食用菌、花卉等無公害綠色農(nóng)產(chǎn)品種植基地和標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)豬、牛、羊、禽等養(yǎng)殖場及農(nóng)家樂、水泥制品廠等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正朝著規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

2.2.5流轉(zhuǎn)收益由低向高轉(zhuǎn)變

土地流轉(zhuǎn)可以提高生產(chǎn)效率，有利于提高農(nóng)戶的收益，因為土地流轉(zhuǎn)可以得到一份收入，然后再去企業(yè)打一份工，又可以得到一份收入，這樣兩份收入加起來，肯定比比過去自己經(jīng)營時候好很多。這種收入還沒有風(fēng)險。農(nóng)戶的收益提高了，說明土地流轉(zhuǎn)帶來的生產(chǎn)效率比以前高很多，從調(diào)查的情況看，流轉(zhuǎn)土地，特別是集中連片流轉(zhuǎn)用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)的較多，用于糧食種植的較少。有了科學(xué)化的管理，集中化的經(jīng)營，收益自然從低變高。

3.現(xiàn)如今新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的若干問題

3.1政府關(guān)注不夠

當(dāng)前，我國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的政策不到位，急需相關(guān)政策的出臺來解決土地流轉(zhuǎn)方面遇到的諸多難題。即使我國出臺了一些關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)章制度，但是由于沒有相應(yīng)的配套措施，使這些規(guī)章制度無法真正的貫徹落實下來。同時我國在政策上對土地流轉(zhuǎn)方面的關(guān)注力度不夠，沒有加大扶持力度。農(nóng)民在種植和生產(chǎn)的過程中要承擔(dān)來自自然和市場的風(fēng)險，這些對農(nóng)民來說是非常沉重的。在這樣的情況下，政府需要加大對土地流轉(zhuǎn)的關(guān)注力度，致力于將政策推行下去，而不是僅僅停留在口頭上。只有相關(guān)的政策真正落實下來才能使廣大農(nóng)民得到實惠。所以，應(yīng)該政府給予更多的關(guān)注和扶持力度，建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，讓一切落實到實處。

3.2農(nóng)村社會保障制度存在諸多漏洞

就當(dāng)前我國農(nóng)村的社會保障制度的推行情況來看，我國農(nóng)村的社會保障并沒有惠及所有的農(nóng)村地區(qū)。而推行社會保障制度的農(nóng)村在實行上保障項目也不夠全面。很多村莊出現(xiàn)統(tǒng)計不全或者統(tǒng)計了并沒有相應(yīng)的扶持。在這樣的情況下，土地對農(nóng)民的重要性也進(jìn)一步增強。就全國的農(nóng)村來說絕大多數(shù)農(nóng)民沒有專業(yè)的技能，普遍的文化素質(zhì)水平也不高，所以即使進(jìn)城務(wù)工也無法獲得更好的收入。如果這些農(nóng)民離開土地又沒有專業(yè)的技能，沒有穩(wěn)定的生活來源勢必使他們的生活沒有保障。也會造成社會的不穩(wěn)定，使得下一代生活還是重復(fù)上一代生活。農(nóng)民在勞動報酬上獲得的酬勞較少，而且在生病就醫(yī)等等待遇上也不如城鎮(zhèn)居民。這都使得農(nóng)民對土地的依賴進(jìn)一步增強。綜上所述，土地對于農(nóng)民們是極其重要的。

3.3產(chǎn)權(quán)上模糊

產(chǎn)權(quán)主體的模糊使得市場機(jī)制在運行的過程中容易出現(xiàn)混亂。產(chǎn)權(quán)主體上的模糊使得農(nóng)民沒有獲得真正的土地所有權(quán)。土地掌握在行政負(fù)責(zé)人員的手中。這樣導(dǎo)致跟土地有關(guān)的各種糾紛不斷。而且在土地承包上并沒有具體的法律來約束，使得農(nóng)民土地承包上的各種權(quán)利上并沒有得到有效的保障。

3.4市場機(jī)制存在問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在諸多的問題，市場不完善使土地流轉(zhuǎn)的速度緩慢。土地流轉(zhuǎn)在制度和政策上不夠健全也使得土地流轉(zhuǎn)在具體的操作上沒有基本的規(guī)范來引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的過程，使得土地流轉(zhuǎn)的過程中糾紛時有發(fā)生。這種經(jīng)常性的糾紛打破了和諧的居住環(huán)境，使得土地流轉(zhuǎn)的正常程序遭到破壞。國家制定的一系列關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策也實施不順利，市場，政府，農(nóng)民之間的關(guān)系也是極度不融洽。

3.5公正有待商榷

農(nóng)村土地的相關(guān)制度并沒有完善，使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中正常的權(quán)益得不到有效的保障，而土地流轉(zhuǎn)能否有效的實施只能依靠相關(guān)的政府部門是否具有高度的為人民服務(wù)的責(zé)任感。而農(nóng)民自身的素質(zhì)也成了土地流轉(zhuǎn)能否有效進(jìn)行的關(guān)鍵。在具體的操作上，很多政府部門沒有脫離固有的思維模式，忽視了市場和農(nóng)民自身這兩個因素，只是按照傳統(tǒng)的模式制定相關(guān)的計劃，這些會使農(nóng)民正常的權(quán)益受到損害，使在此過程中農(nóng)民的權(quán)利得不到尊重。

4.影響和制約土地流轉(zhuǎn)的因素——以襄州區(qū)為例

目前全國來說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)里面涉及的主要有，農(nóng)民（農(nóng)村土地承包人，即農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方）、農(nóng)業(yè)企業(yè)或者農(nóng)業(yè)合作社等（土地流轉(zhuǎn)入方）、政府（政策制定，中間聯(lián)系，市場監(jiān)督）。從襄州區(qū)來看，影響和制約土地流轉(zhuǎn)的因素主要有以下幾個方面。

4.1第一個層面從轉(zhuǎn)方（農(nóng)民）來說

土地流轉(zhuǎn)價格低，收益少，政策不規(guī)范，容易出現(xiàn)糾紛等原因，使農(nóng)民不愿意參加土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)價格低、收益少?，F(xiàn)如今雙溝等一些交通好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)價格一般在1000元/畝，但在石橋等交通不便的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)價格一般在500元/畝左右。甚至有些地方存在很多黑幕，農(nóng)民收益還達(dá)不到這些，怨聲載道。政府也缺乏相應(yīng)的政策，沒有一個合理的科學(xué)的價格體系和監(jiān)督法規(guī)。在我國這種國情下，土地是農(nóng)民命根子，收益少，土地流轉(zhuǎn)自然困難。

4.2第二個層面入方來說

因為農(nóng)業(yè)投資一般周期長，風(fēng)險大，不定因素多，影響生產(chǎn)經(jīng)營，所以很少有人來投資。農(nóng)業(yè)是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)兼具自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。特別是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況下，表現(xiàn)尤其明顯。在這兩種風(fēng)險相互交織下，農(nóng)民很難獲得平均利潤，甚至有時連成本也難以收回。因此，在尚沒有健全的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制的條件下，農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)就會因巨大的經(jīng)營風(fēng)險而難以實行，即使實行也難以達(dá)到預(yù)期目的。其他如產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)相對缺乏。在這種條件下，大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、植大戶等都無力經(jīng)營較大面積的土地，致使農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的有效需求乏力。

4.3第三個層面政府來說

土地流轉(zhuǎn)政策和監(jiān)督體制缺乏，我區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易又真實的存在，但是可以指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)較為缺乏，又缺乏相應(yīng)的市場規(guī)則、監(jiān)督機(jī)構(gòu)來保證順利的進(jìn)行，其結(jié)果是導(dǎo)致交易缺少了透明度和公平性，然后交易成本高，而且交易范圍很大局限性、本小組，交易量小，糾紛多，勢必在一定程度上影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。土地流轉(zhuǎn)還是一個在經(jīng)驗中不斷摸索前進(jìn)的過程，很多時候出現(xiàn)很多糾紛，沒法處理，國家沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，政府沒法處理。

5.針對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

5.1政策上不斷完善

我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以問題頻發(fā)，土地流轉(zhuǎn)市場混亂，究其根本原因是土地流轉(zhuǎn)在政策上并不完善。我國的土地流轉(zhuǎn)政策有很多漏洞。政府應(yīng)該頒布相關(guān)政策使土地流轉(zhuǎn)更加有序的進(jìn)行。通過對農(nóng)民進(jìn)行一系列的補助和提供農(nóng)民更多的就業(yè)空間使農(nóng)民對土地的依賴程度進(jìn)一步降低。讓農(nóng)民離開了土地，生活有保障，收入穩(wěn)定。在推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，通過不斷完善農(nóng)村土地政策，使農(nóng)民在權(quán)益獲得保障的基礎(chǔ)上獲得實質(zhì)的利益，使得土地上的權(quán)益真正掌握在農(nóng)民的手里。

5.2農(nóng)村社會保障體系不斷健全

我國政府在完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策的時候，也應(yīng)該在健全農(nóng)村社會保障體系上下功夫。農(nóng)村社會保障體系的建立和健全可以使廣大的農(nóng)民的生活得到保障，在遇到困難時家庭抗風(fēng)險能力不斷增強，在離開土地時候，生活可以正常進(jìn)行甚至更好。而農(nóng)村社會保障體系在范圍和深度上的進(jìn)一步強化也可以使農(nóng)民對土地的依賴程度減輕，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的時候沒有更多的顧慮，從而使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加方便和迅捷的展開。

5.3推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，使產(chǎn)權(quán)清晰

在土地流轉(zhuǎn)的過程中明確的產(chǎn)權(quán)界定是其開始的第一步。只有明確的產(chǎn)權(quán)才能使土地流轉(zhuǎn)工作能夠有效的開展下去。我國的政府要將各個群體的產(chǎn)權(quán)界定清晰，這樣可以在保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上給予農(nóng)民更多的權(quán)利。明確的產(chǎn)權(quán)界定也可以使農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利得到有效保障，使農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)更加明確，從而真正惠及到廣大的農(nóng)民群眾。

5.4建立健全土地流轉(zhuǎn)市場

要建立和健全土地流轉(zhuǎn)市場第一步就是需要有政府的指導(dǎo)。沒有政府的指導(dǎo)，要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場只能是一句空談。而政府要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，使土地流轉(zhuǎn)市場變得更加公正，更加規(guī)范，使廣大市場參與的主體在開放的土地流轉(zhuǎn)市場上進(jìn)行高效的土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，我國政府要通過建立健全土地流轉(zhuǎn)市場來保障土地流轉(zhuǎn)的推行。政府要對土地流轉(zhuǎn)市場的參與人員進(jìn)行不斷的引導(dǎo)，讓他們在有序的土地市場上公平公正的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在建立健全土地流轉(zhuǎn)市場的過程中，政府要監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)做出合理和公正的定價，讓雙方都得到公正的對待，彼此的合法權(quán)益都得到保護(hù)，只有這樣才能使土地流轉(zhuǎn)市場更加公平和公正的開展起來。（作者單位：湖北大學(xué)）

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