地方性政府債務(wù)的成因、風險機制及對策探究

劉躍超

摘要：近年來，面對我國地方債務(wù)規(guī)模急劇膨脹的情況，地方政府償債壓力激增。地方債務(wù)信用風險加劇。本文分析了地方性政府債務(wù)的成因，結(jié)構(gòu)以及改善這種狀況的對策。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；基礎(chǔ)設(shè)施投資；債務(wù)風險

中國已逐步進入老齡化社會，地方政府承擔的社會保障壓力越來越大，經(jīng)濟改革的加快對地方建設(shè)性融資需求迅速攀升，當前我國地方政府主要有三種融資模式，即省級政府經(jīng)國務(wù)院批準發(fā)債、組建地方政府融資平臺從銀行貸款以及通過平臺發(fā)債，自行發(fā)債問題尚在試點，所以地方政府融資平臺融資成為維持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的基石。對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大作用，但隱性債務(wù)問題也由此而來。隱性債務(wù)透明度差，結(jié)構(gòu)分散，易引發(fā)財政風險，影響國家正常的宏觀調(diào)控。

一、地方債務(wù)的成因

（一）地方政府債務(wù)問題與分稅制改革的不徹底有重要關(guān)系。1983年以來中央政府對國有企業(yè)進行的利改稅等一系列改革，使地方政府累積了大量地方債務(wù)，造成了地方政府為國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、分離國有企業(yè)所辦社會職能機構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口（朱玉玲2011）。隨后于1994年分稅制改革重新確立了中央財政的主導地位，同時還導致財權(quán)上劃，事權(quán)下移。隨著中國經(jīng)濟改革的深化，地方政府通過多種途徑改善地方基礎(chǔ)設(shè)施。由于財權(quán)事權(quán)的不匹配，地方財政入不敷出，迫使地方政府債臺高筑。

（二）考核官員的政績論導致決策風險責任機制存在漏洞。對于官員的升遷考核存在問題，如重產(chǎn)出，輕效率，在任官員為了體現(xiàn)能力，通過大量融資搞各種項目，享有項目體現(xiàn)的政績，不受責任約束，對項目不承擔風險，不重視項目的可行性，忽視償還能力，將償還債務(wù)的責任推給下一屆官員，由于以前并沒有相應(yīng)的問責機制，人的逐利性決定官員都如此作為，光鮮背后的債務(wù)規(guī)模似滾雪球越滾越大。

（三）道德風險因素。道德風險主要包括以下方面：其一，來自金融機構(gòu)。金融機構(gòu)為政府背景的單位貸款時，不擔心壞賬，考慮由政府兜底，謹慎性降低。其二，來自下級政府。預算要求各級地方政府財政不列赤字，當下級政府財政出現(xiàn)赤字時，上級政府要對其兜底，如此使得下級政府控制財政赤字的積極性降低。

二、地方性政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模。根據(jù)財政部科研所2010年的研究報告顯示，地方性政府債務(wù)在4萬億以上，相當于當年我國GDP的16.5%、財政收入的80.2%、地方財政收入的174.6%；據(jù)2011年6月審計署的調(diào)查報告，截至2010年底，各級地方政府的債務(wù)總額達到10.7萬億元，大約相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的27%。2013年12月30日，審計署公布了《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206988.65億元，其中地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元。從總量上來看風險可控，但一些結(jié)構(gòu)性變化值得關(guān)注，地方政府債務(wù)仍是主體。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)。我國地方債務(wù)總余額數(shù)量巨大，對于債務(wù)結(jié)構(gòu)要有清楚的認識，防止出現(xiàn)過多的隱性債務(wù)影響宏觀經(jīng)濟運行。債務(wù)組成復雜。主要有以財政收入擔保的貸款、變相發(fā)行地方債、國有企業(yè)的虧損或破產(chǎn)、社會保障金缺口、下級政府的財力缺口等。債務(wù)隱蔽性強。即使現(xiàn)階段對于債務(wù)做了大量統(tǒng)計，但其實際值仍遠遠大于統(tǒng)計值，隱性債務(wù)難以估計。

從區(qū)域分布看，截至2010年底，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部8個省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。從數(shù)據(jù)看越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)政府性債務(wù)余額越大，反而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的債務(wù)余額較小。造成這種差距的原因是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件好，經(jīng)濟發(fā)展速度快，償債能力強，舉債規(guī)模因此也大，這樣形成一種良性互動；反之經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)原本經(jīng)濟就弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件差，政府舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大，收益回報率低，資本回收時間長，這樣就造成惡性循還，經(jīng)濟增速慢，舉債艱難。

三、地方性政府債務(wù)的風險分析

由于地方政府融資平臺發(fā)展過快，出現(xiàn)了資本金不足，負債率過高、償債能力低，地方財政擔保有名無實，償債責任主體不明確，透明度低等問題。在財權(quán)上收、事權(quán)下放的背景下，地方政府依靠稅收收入作為還款來源，渠道單一，且現(xiàn)階段營改增地方主體稅種面臨缺失，出現(xiàn)以債易債。償債風險一旦爆發(fā)，容易引發(fā)地方政府的財政危機和信用危機，并波及金融機構(gòu)和國家金融秩序，最終影響社會穩(wěn)定。目前地方政府融資平臺量大經(jīng)營不善，危機四伏。公司員工工資與績效無關(guān)，由財政支付，造成人浮于事，公司管理無效率，當公司運作失敗，產(chǎn)生的債務(wù)由政府兜底，此時政府無力承擔巨額債務(wù)，就會產(chǎn)生財政風險。

與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。2012年底全國政府性債務(wù)的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。截至2012年底，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值范圍之內(nèi)。以上數(shù)據(jù)可以看出，我國雖然債務(wù)余額總量龐大，但仍在可控范圍內(nèi)。

四、應(yīng)對地方性政府債務(wù)的對策

（一）加強債務(wù)擴張的行政考核約束和問責機制。目前，新的地方政府考核辦法將政府負債作為政績考核的重要指標，把化解歷史遺留債務(wù)問題作為考核評價的重要內(nèi)容，從源頭上遏制債務(wù)的快速增長。

（二）堅持完善財政體制改革。首先，深化分稅制改革，合理劃分地方政府與中央的事權(quán)與財權(quán)，按公共產(chǎn)品收益范圍大小依次由各級政府承擔管理，地方與中央進行財權(quán)分配。其次，要繼續(xù)推進財政層級扁平化。減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。加快推出房產(chǎn)稅，為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的收入流。同時，強化財政紀律約束，嚴格審核政府的發(fā)債規(guī)模和透明度。

（三）拓寬政府融資渠道，對存量債務(wù)有堵有疏。一要繼續(xù)清理關(guān)閉一批投融資平臺。二要放開市場準入，引導多元化資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以ABS、ABN、PPP、BOT等方式吸收民間資本，拓寬融資渠道。三要用好地方發(fā)債的制度，置換債務(wù)減少存量。（作者單位：云南師范大學）

參考文獻：

[1]敬志紅.地方政府性債務(wù)管理研究—兼論地方投融資平臺管理[M].2011，72-76

[2]陳均平.中國地方政府債務(wù)的確認、計量和報告[M].2010，50-53

[3]朱玉玲.關(guān)于當前我國地方政府債務(wù)的思考[J].風險與內(nèi)控，2012（1）：27—28.

[4]楊希，饒海琴.地方債務(wù)信用風險形成機制及化解對策探析[J].金融經(jīng)濟，2013（2）

[5]陳志勇，王銀梅.我國地方政府性債務(wù)信息披露問題研究[J].地方財政研究，2014（2）

[6]李健.地方債務(wù)風險的成因初探[J].商貿(mào)縱橫，2012

[7]馬駿.地方舉債的改革路徑，2014