淺析政府公共危機管理

布勒格

摘要：在我國西部邊疆地區(qū)，由于民族問題的復(fù)雜性和敏感性，公共危機事件頻發(fā)，使得維護該地區(qū)穩(wěn)定的任務(wù)十分艱巨，同時也給我國地方政府應(yīng)對公共危機管理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。本文主要闡述地方政府在公共危機管理中存在的問題及成因分析，并探討如何提高政府的應(yīng)急能力和有效應(yīng)對危機的能力，并最終提高應(yīng)對公共危機時的治理治理效率。

關(guān)鍵詞：公共危機；政府；問題；對策

一、危機管理中所存在的問題及成因分析

2014年是我國全面深化改革元年，也是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會轉(zhuǎn)型和秩序重建的關(guān)鍵時期，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)等發(fā)生了前所未有的變化，社會的組織形式、經(jīng)濟增長形式以及人們的生活方式等也日趨多樣化和復(fù)雜化。由此導(dǎo)致影響社會穩(wěn)定的不和諧因素大量存在。尤其在我國西部邊疆地區(qū)，由于民族問題的復(fù)雜性和敏感性，再加上境外分裂勢力和國內(nèi)不法分裂分子的勾結(jié)和蠱惑，給整個社會的安定、和諧帶了許多不穩(wěn)定的因素，同樣也給我國政府的公共危機管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。習(xí)近平主席曾這樣說：要深刻認識反恐形勢的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性……嚴(yán)厲打擊各種暴力恐怖活動，全力維護社會穩(wěn)定，保障人民生命財產(chǎn)安全①。近幾年來，我國政府為了應(yīng)對突發(fā)公共危機事，投入了更多的人力、物力和財力，在預(yù)警、防控以及機制建設(shè)方面都取得了很大的成績。但從整體來看，我國地方政府在應(yīng)對公共危機事件的工作中仍還存在著如下薄弱的環(huán)節(jié)：

1.預(yù)警機制不健全，各部門間應(yīng)急協(xié)調(diào)性差

戴維斯·楊曾說：“面對任何危機，你首要的目的是盡快結(jié)束危機。而比這更重要的是要做到防患于未然?！雹陲@然，做好公共危機管理的首要任務(wù)便是保障預(yù)警防范機制的健全。通過近幾年的公共危機事件分析來看，我國地方政府在公共危機的預(yù)警機制建設(shè)上還存在著很多的漏洞，亟需進一步完善。很多明顯的信息都沒有被應(yīng)急管理部門捕捉到或沒有得到足夠的重視，以至于危機不能及時有效的應(yīng)對。同時，公共危機管理的各應(yīng)急部門各自為政，部門之間缺乏有效、及時、系統(tǒng)的溝通，這樣就使得預(yù)警信息因部門分割而不能準(zhǔn)確檢測出其潛在的威脅和真正的意圖，因此政府就無法正確認知事件發(fā)生的性質(zhì)和有效的提供預(yù)警，從而延誤采取應(yīng)對措施的最佳時機。由此暴露出昆明市政府在公共危機的預(yù)警機制建設(shè)和部門間應(yīng)急協(xié)調(diào)方面存在著很大的漏洞，亟需進一步完善。

2.應(yīng)急隊伍建設(shè)不完善，防控力度不夠

應(yīng)急隊伍的建設(shè)是公共危機管理的基礎(chǔ)，也是是保障社會穩(wěn)定與和諧的關(guān)鍵所在。雖然我國政府為應(yīng)急隊伍的建設(shè)投入了很多的精力，但仍舊還存在著很多不足之處。

首先，安保人員不足。安保人員是處置公共危機事件的最核心因素。從事發(fā)現(xiàn)場來看，現(xiàn)場安保人員嚴(yán)重不足。從歹徒持器械集結(jié)到開始打砸，現(xiàn)場幾乎看不到安保人員，更談不上及時有效的對其進行盤查和攔截，以至于后來歹徒可以輕易沖進人群，實施犯罪，造成大量無辜群眾的傷亡。

其次，警察配備不力，實戰(zhàn)素養(yǎng)不高。事件爆發(fā)時，現(xiàn)場的警察和第一時間趕來支援的警察基本上都沒有配備槍支，當(dāng)面對瘋狂的歹徒時，警察只能以棍棒等來與歹徒對抗，以至于不能及時有效的制服歹徒和控制住局面。另外，在警察人數(shù)占優(yōu)的情況下也沒能在短時間內(nèi)有效的控制住歹徒。其原因除了警察裝備不力的同時，也不能忽視警察的實戰(zhàn)素養(yǎng)不高。據(jù)事后提供的傷亡名單來看，每次事件都有大量的警察傷亡。

3.定位過高，工作被動

中央對應(yīng)急管理機構(gòu)的定位過高，忽略了賦予其相應(yīng)的權(quán)利和職能，使得在處置公共危機事件時總是處于被動的局面。

首先，在行政級別上，應(yīng)急管理機構(gòu)不僅級別低而且權(quán)利小，其在牽頭和協(xié)調(diào)各部門參與突發(fā)事件處置工作時，往往會力不從心，所制定的應(yīng)急政策和應(yīng)急預(yù)案也經(jīng)常得不到各部門的充分重視，從而可能導(dǎo)致應(yīng)急管理工作人員的工作積極性不高和公共突發(fā)事件處置工作的延誤。

其次，政府對應(yīng)急管理機構(gòu)提出了更多的責(zé)任和義務(wù)，而忽略對其賦予相應(yīng)的權(quán)利和職能，也沒有指定具體的措施在人力、物力、財力等方面給予輔助，這就造成應(yīng)急管理機構(gòu)在牽頭和協(xié)調(diào)各應(yīng)急部門時不能實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，總是處于被動的地位，最終影響公共危機突發(fā)事件處置的工作質(zhì)量和效率。

最后，應(yīng)急管理機構(gòu)不是專門化的危機管理的常設(shè)機構(gòu)，在實際的工作中，所發(fā)揮的職能有限。該機構(gòu)中也缺乏專業(yè)化的危機管理人才，制定的《昆明市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》具有很大的籠統(tǒng)性。

二、應(yīng)對公共危機管理的對策建議

改善危機管理工作中存在的問題，強化地方政府在社會和公共管理方面的職能，是我國“和諧社會”建設(shè)和實現(xiàn)“中國夢”的重要過程。

1.健全預(yù)警防范機制，增強反危能力

建立健全預(yù)警防范機制是政府應(yīng)對公共突發(fā)事件的首要任務(wù)，也是政府公共危機管理的關(guān)鍵工作。第一，加強信息技術(shù)的運用，建立和健全多層次、立體化、全方位的信息檢測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；第二，增強相關(guān)應(yīng)急人員的綜合素質(zhì)和危機辨別意識，經(jīng)常對公共危機突發(fā)事件開展有針對性的演練和檢驗應(yīng)急處置預(yù)案的可行性；第三，做好政府與社會公眾之間的良性互動，向公眾宣傳和普及安全防范知識，提高公眾的危機意識；第四，各應(yīng)急部門要建立信息共享和及時反饋機制。

2.完備應(yīng)急響應(yīng)機制，加強隊伍建設(shè)

正是由于應(yīng)急響應(yīng)機制和防控機制的漏洞，才使得危機發(fā)生時，不能及時、有效的作出應(yīng)對，以至于錯過了最佳的處置時機，造成悲劇的發(fā)生和危害性的擴大。首先，在進一步完善“天眼工程”的同時，加強警力對外圍環(huán)境的巡邏次數(shù)、巡查力度，以及安裝警情自動報警系統(tǒng)等，增強監(jiān)控能力；其次，建立語音疏導(dǎo)系統(tǒng)和專門的疏導(dǎo)人員，提升公共場所服務(wù)人員的危機能力和素質(zhì)；最后，還要加強應(yīng)急隊伍的建設(shè)，提升安保人員的裝備和實戰(zhàn)素養(yǎng)。以此提升應(yīng)急響應(yīng)的能力和效率，從而最大限度的降低公共突發(fā)事件發(fā)生的可能性，保護公眾的生命財產(chǎn)安全。

3.建立專業(yè)化的應(yīng)急管理機構(gòu)，制定有針對性的預(yù)案

建立專業(yè)化的管理機構(gòu)，不僅可以總結(jié)和吸取過往的經(jīng)驗和教訓(xùn)，而且可以提高政府處置公共突發(fā)事件的效率。之所以說地方應(yīng)急管理機構(gòu)不具有專業(yè)化，不僅僅是指其職能的獨立性和職權(quán)的擴大化，還主要有專業(yè)人才的缺乏。應(yīng)急管理機構(gòu)不同于其他政府部門，其具有較強的專業(yè)性，只有吸納大量的這方面的專業(yè)性人才進入到應(yīng)急管理隊伍，才可以真正的提高處置應(yīng)急突發(fā)事件的效率以及制定出有針對性的預(yù)案，才可以真正的防患于未然，可以真正的從容不迫的應(yīng)對公共危機突發(fā)事件。

4.重新定位應(yīng)急管理機構(gòu)，調(diào)動工作的主動性

公共危機事件的開展，離不開警察、消防、醫(yī)院、交通等各職能部門的配合，而應(yīng)急管理機構(gòu)在公共危機管理中主要起到編撰應(yīng)急預(yù)案、牽頭以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門等責(zé)任，簡單來說就是要管各部門的事。

首先，在行政級別上，要提高其級別，擴大其權(quán)利。因為應(yīng)急管理機構(gòu)在牽頭和協(xié)調(diào)各部門參與應(yīng)急事件處置時，由于級別低和權(quán)利的有限往往會力不從心，所制定的應(yīng)急預(yù)案也經(jīng)常得不到其他部門的充分重視，從而可能導(dǎo)致應(yīng)急管理機構(gòu)工作人員的工作積極性不高和處置突發(fā)事件工作的延誤，因此要提高其行政級別和擴大其權(quán)利。

其次，在法律法規(guī)上，要給予一定的保障。應(yīng)急管理機構(gòu)承擔(dān)著預(yù)防和處置地方公共危機事件的重任，然而由于義務(wù)和權(quán)利的不對等，法律法規(guī)的不健全等，其在工作中總是處于被動的地位。只有健全法律法規(guī)的保障作用，才能在實際的工作中有法可依、有章可循，才能在處置和預(yù)防公共危機突發(fā)事件時處于主動的地位，最終提高其工作質(zhì)量和效率。（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）

注解：

①習(xí)近平.對在昆明暴力恐怖事件的批示，《長沙晚報》第1版，2014年3月2日。

②[法]古斯塔夫·勒龐：《心理操控術(shù)》[M].周婷譯.新世紀(jì)出版社，2009年版，第51頁