土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社考察

孫月蓉　韓克勇

[摘要] 我國(guó)農(nóng)村的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社及抵押，存在轉(zhuǎn)讓受限、入股程序缺位、合理價(jià)值評(píng)估、設(shè)定抵押或轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算時(shí)處置等問題。保障農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地收益多元化，完善農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家嚴(yán)格限定土地用途的原則，通過修改入股的限制性規(guī)定、建立價(jià)值評(píng)估機(jī)制、限制盲目擴(kuò)大集中規(guī)模、完善社會(huì)保障制度等方式來實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 農(nóng)業(yè)合作社 入股 抵押

[中圖分類號(hào)] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）05-0073-04

[作者簡(jiǎn)介] 孫月蓉（1974 — ），女，山西大同人，太原師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)系講師，研究方向：農(nóng)地制度、社會(huì)保障；韓克勇（1964 — ），山西祁縣人，山西省社會(huì)科學(xué)院研究員，《經(jīng)濟(jì)問題》雜志主編，研究方向：金融理論與政策、消費(fèi)經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加速與農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)是推進(jìn)我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向。在我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期，盤活農(nóng)民的土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的資本化，是保障農(nóng)民土地權(quán)益，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，探索農(nóng)民土地權(quán)益資本化的具體路徑，2015年我國(guó)政府積極推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)益資本化的改革試點(diǎn)工作。2015年7月，國(guó)土資源部圍繞農(nóng)村土地征收、集體建設(shè)用地、農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)及入市的改革試點(diǎn)提出意見和實(shí)施細(xì)則。2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布意見指出要在全國(guó)選擇試點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)行農(nóng)村“兩權(quán)”即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押試點(diǎn)，要求各試點(diǎn)實(shí)行封閉運(yùn)行，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)兩權(quán)的抵押融資功能的突破。與以往的土地制度改革相比較，此次改革試點(diǎn)的最大亮點(diǎn)之一在于取得法律授權(quán)，即試點(diǎn)改革涉及內(nèi)容與以往相關(guān)法律規(guī)定相沖突時(shí)仍可以在該地區(qū)執(zhí)行，具體指可以突破《物權(quán)法》第一百八十四條①、《擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款②，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。這次改革的法律制度授權(quán)為解除農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的諸多限制，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資功能提供了制度空間，為引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，多種形式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社的概念及法律依據(jù)

我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)農(nóng)戶合作發(fā)展多形式的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)及試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押的意見中，指出專業(yè)化、集約化的家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式是我國(guó)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有生力量。我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)要鼓勵(lì)承包農(nóng)戶之間的多種形式的聯(lián)合，發(fā)展農(nóng)民合作社、培育農(nóng)村合作金融。

農(nóng)業(yè)合作社是在我國(guó)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品或提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，自愿組成的實(shí)行民主管理的互助經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確了農(nóng)業(yè)合作社有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，合作社的財(cái)產(chǎn)由成員出資、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、公積金等來源財(cái)產(chǎn)組成。我國(guó)合作社的登記管理辦法規(guī)定合作社成員的出資包括貨幣、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，并明確規(guī)定勞務(wù)、信用禁止作價(jià)出資，其中并沒有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被禁止，可見按照合作社管理?xiàng)l例規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以非貨幣財(cái)產(chǎn)的形式作價(jià)出資入股農(nóng)業(yè)合作社。

為充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的資產(chǎn)收益，在所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)三者分離的基礎(chǔ)上，我國(guó)農(nóng)村土地承包法及其流轉(zhuǎn)管理辦法等相關(guān)法律制度，規(guī)定承包方可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估量化為股權(quán)，入股農(nóng)業(yè)合作社。具體是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)業(yè)用途不變的基礎(chǔ)上，依法取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方，以承包土地或林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)性能、數(shù)量、承包年限當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格水平為考慮要素，作價(jià)出資并入股組建農(nóng)民專業(yè)合作社的行為。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的資本化，保障農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地收益多元化具有重要的意義。

二、家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)合作社存在的主要問題

（一）現(xiàn)有制度限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本功能的實(shí)現(xiàn)

1. 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓受限

基于對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶保護(hù)的目的，我國(guó)法律雖然在一定程度上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是允許的，但對(duì)農(nóng)戶以家庭為單位承包的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為規(guī)定了限制條件：受讓方必須是農(nóng)戶并且應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)為業(yè)；出讓方須有穩(wěn)定的收入來源；需經(jīng)發(fā)包方同意等。這些規(guī)定違背土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法定的他物權(quán)的本質(zhì)屬性，限制了農(nóng)戶家庭對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的充分流轉(zhuǎn)，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本功能無法充分實(shí)現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，權(quán)利主體即承包方依法應(yīng)享有占有、使用和獲取土地收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)在于農(nóng)戶家庭作為承包方，對(duì)其承包的集體所有的土地，行使占有、使用和收益的權(quán)利。所以當(dāng)入股合作社的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因合作社破產(chǎn)或被抵押時(shí)，在不變更村集體土地所有權(quán)主體和土地用途的前提下，改變的只是入股合同約定年限內(nèi)承包土地的用益物權(quán)人。而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股合作社之后，就屬于合作社的財(cái)產(chǎn)。在不改變土地用途的前提下，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的約定期限內(nèi)，合作社享有行使其用益物權(quán)的權(quán)利，發(fā)包方可以對(duì)其是否在法律范圍內(nèi)行使權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督，但轉(zhuǎn)讓行為以發(fā)包方同意為前提的規(guī)定不符合物權(quán)法的法理精神。

2. 規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體入股程序的法律制度缺位

在我國(guó)土地承包法及流轉(zhuǎn)管理辦法等法律規(guī)定的前提下，全國(guó)一些省份出臺(tái)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，從不同角度規(guī)定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社的具體程序和方法。如從規(guī)范農(nóng)業(yè)合作社的登記出發(fā)，浙江省出臺(tái)暫行辦法，明確可以作價(jià)出資的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和范圍，并配套合同示范文本。重慶市發(fā)布通知要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的評(píng)估作價(jià)依據(jù)是數(shù)量和年限，并具體規(guī)定了組織形式、權(quán)屬證明、出資形式、業(yè)務(wù)范圍等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社事項(xiàng)。四川省出臺(tái)實(shí)施辦法，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期收益可以作為出資入股合作社，并規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得用于清償合作社的債務(wù)，解散、破產(chǎn)清算時(shí)不得作為剩余資產(chǎn)進(jìn)行分配。綜合以上各省規(guī)定，盡管各省多實(shí)施了各種法規(guī)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社行為，但適用于全國(guó)的規(guī)范農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社程序的法律制度是缺位的。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)分析

1. 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估問題

從合作社法基本理論出發(fā)，合作社成員的民主管理、經(jīng)濟(jì)參與和合作社作為獨(dú)立法人的自治和獨(dú)立的基本原則，決定了合作社無論是資本形成，還是運(yùn)營(yíng)管理，均實(shí)行成員之間民主、自愿約定的運(yùn)營(yíng)模式。由此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民的重要的非貨幣財(cái)產(chǎn)在作價(jià)入股時(shí)應(yīng)該如何評(píng)估其價(jià)值，如何確立入股的比例，是確立土地資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益的重要基礎(chǔ)。在合作社成員較少，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)量及涉及價(jià)值較少時(shí)，合作社成員之間有可能對(duì)作價(jià)入股的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行相對(duì)公平的評(píng)估作價(jià)。當(dāng)合作社成員數(shù)量龐大，所涉土地?cái)?shù)量多，情況復(fù)雜時(shí)，如何科學(xué)合理地評(píng)估土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，就成為一個(gè)復(fù)雜的過程。因此，為保障雙方利益，規(guī)范入股運(yùn)轉(zhuǎn)程序，對(duì)入股的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要建立科學(xué)、公正的價(jià)值評(píng)估機(jī)制。

2. 家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押許可問題

合作社的法律性質(zhì)雖然屬互助性經(jīng)濟(jì)組織，不具有企業(yè)以營(yíng)利為目的性質(zhì)，但同樣具有利用現(xiàn)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)融資的需求。我國(guó)現(xiàn)行法律按照是否可以設(shè)立抵押權(quán)將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃為兩類：一類是拍賣、招標(biāo)以及公開協(xié)商等方法取得的“四荒”地可以設(shè)定抵押；另一類農(nóng)民以家庭為單位承包的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)不可以設(shè)定抵押。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法定的用益物權(quán)，其作用在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利人對(duì)土地的使用及收益，而融資功能是其實(shí)現(xiàn)收益的重要途徑之一。禁止農(nóng)戶家庭以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，直接限制了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，更是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性的束縛，損害了農(nóng)戶承包家庭的土地權(quán)益。

3. 破產(chǎn)清算時(shí)處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題

依據(jù)合作社法規(guī)定，合作社的債務(wù)應(yīng)用合作社的資產(chǎn)清償。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他出資財(cái)產(chǎn)相比，對(duì)于入股農(nóng)民往往除了資本財(cái)富意義之外，具有更加重要的生活保障、就業(yè)保障和更廣泛的社會(huì)保障意義，所以應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：當(dāng)合作社解散或資產(chǎn)清算時(shí)，農(nóng)戶享有以貨幣或其他財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)，折價(jià)優(yōu)先置換已入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資人放棄該優(yōu)先置換權(quán)時(shí)，在堅(jiān)持不改變土地的用途，權(quán)利行使期限在入股合同履行剩余時(shí)間范圍內(nèi)的前提下，可以用農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來清償債務(wù)和分配剩余財(cái)產(chǎn)。

三、完善家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社制度的建議

完善家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)村專業(yè)合作社，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)地資源的有序、健康流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本的金融融資功能，推動(dòng)農(nóng)村專業(yè)合作社的運(yùn)行和發(fā)展具有重要的意義。應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，堅(jiān)持不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地權(quán)益的原則，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社制度，解決家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的問題并防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

（一）修改對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的規(guī)定

現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民以家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社的限制規(guī)定過于嚴(yán)格，不利于農(nóng)民土地收益的實(shí)現(xiàn)。首先，現(xiàn)行的土地承包法里明確列舉的流轉(zhuǎn)方式里沒有家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式。其次，限定入股流轉(zhuǎn)的對(duì)象必須是從事農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)及生產(chǎn)的。按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行規(guī)定，無論農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股農(nóng)民合作社之前或之后，無論實(shí)際使用人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過家庭承包取得還是其他方式取得，土地的使用用途均不得改變。在國(guó)務(wù)院的“兩權(quán)”抵押貸款的法律授權(quán)范圍內(nèi)，試點(diǎn)地區(qū)可以突破相關(guān)法律條款的限制，修改對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的限制性規(guī)定，增加允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押的法律條文，為農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)對(duì)承包土地的價(jià)值收益提供制度基礎(chǔ)。

（二） 建立科學(xué)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股價(jià)值評(píng)估機(jī)制

首先，基于農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的民主管理的法人地位和農(nóng)民入社自由的基本原則，在構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股價(jià)值評(píng)估機(jī)制時(shí)，應(yīng)肯定農(nóng)民專業(yè)合作社全體成員民主決議對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估的具體價(jià)值或評(píng)估的機(jī)構(gòu)等的自主選擇權(quán)和決定權(quán)。

其次，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。市場(chǎng)機(jī)制的供求關(guān)系是決定商品價(jià)格的核心，完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才能反映出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正的資產(chǎn)價(jià)值。通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求和供給信息的公開和整合，解決信息不對(duì)稱的問題，保障農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股利益最大化。

最后，培育獨(dú)立的第三方專業(yè)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)鼓勵(lì)建立專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)用專業(yè)知識(shí)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來收益值、收益的年限及其折現(xiàn)率等進(jìn)行估算，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的科學(xué)、合理、公正的評(píng)估，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三） 因地制宜限制土地集中規(guī)模

借農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)而盲目擴(kuò)大土地集中的規(guī)模，直接或間接地?fù)p害了農(nóng)民利益。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社必須綜合考量農(nóng)地的自然條件和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展程度，因地制宜地設(shè)置合作社資本中家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股的比例以及面積的上限，設(shè)定農(nóng)民實(shí)際控制及使用承包經(jīng)營(yíng)土地的面積或比例的下限，以免損害農(nóng)民的土地權(quán)益。

（四） 完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)目的是為了保障農(nóng)民生活，并賦予農(nóng)民土地資源的資本財(cái)富。但在我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，土地承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、及社會(huì)保障的多種功能?；诖耍r(nóng)民多有想流轉(zhuǎn)而又不敢流轉(zhuǎn)復(fù)雜心態(tài)。通過完善社會(huì)保障制度尤其推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，從而弱化家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所承載的保障功能，才有可能真正激發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本屬性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本效用的最大化。

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Abstract： Buying shares in rural cooperatives with land contracting rights is significant. At present， there are many problems in buying shares in rural cooperatives with land contracting rights， such as limited transfer， absence of specific procedures， lack of reasonable value evaluation， and bankruptcy liquidation. To facilitate buying shares in rural cooperatives with land contracting rights， we should adhere to the principle of the strict limitation on land use， modify restrictions on buying shares with land contracting rights， set up the value evaluation standards， limit the blind expansion of buying shares with land contracting rights， and improve the social security system. .

Key words： land contracting rights， agricultural cooperatives， buying shares， mortgage

（收稿日期： 2015-08-26 責(zé)任編輯： 垠 喜）