邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理模式探析

[摘要] 我國邊疆地區(qū)農(nóng)村社會治理迫切需要創(chuàng)新模式。目前許多地方公安邊防派出所與農(nóng)村地方政府機構(gòu)和村民共同進行社會協(xié)同治理，使村委會組織構(gòu)成、社會治理方式、社會治安網(wǎng)絡(luò)等有了很大的改善，提高了農(nóng)村社會治理成效。然而在實踐中這種社會治理還存在一些問題，應(yīng)加強制度建設(shè)，創(chuàng)新治理方法，發(fā)揮群眾和社會組織的積極性主動性，進一步促進邊疆地區(qū)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定與社會發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 邊疆地區(qū) 農(nóng)村 公安邊防派出所 民警村官 社會協(xié)同治理

[中圖分類號] D631 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）05-0063-04

[作者簡介] 周兢（1966 — ），湖南常德人，武警學院政治工作系教授，武警學院邊境與出入境安全研究基地研究員，研究方向：馬克思主義理論與社會發(fā)展。

社會協(xié)同治理是近年來研究的熱點問題，然而，諸多研究中缺少對邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理的關(guān)注。近年來，邊疆地區(qū)農(nóng)村實行了一種獨特的社會協(xié)同治理模式，取得了很大的成效。本文擬對這一模式及其運行中存在的問題進行一些分析，以探討進一步完善社會的協(xié)同治理。

一、邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理模式的提出

（一）邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理模式界定

公安邊防部隊承擔著沿邊沿海邊疆地區(qū)社會治安和邊境檢查的重要任務(wù)。2005年公安邊防部隊在邊疆地區(qū)實行“三訪四見”，即訪貧問苦、訪疾問難、訪外（外來群體）問弱（弱勢群體）），群眾對邊防民警看見、敢見、愿見、想見。隨后又實行愛民固邊戰(zhàn)略，加強邊疆地區(qū)群眾工作，起到了穩(wěn)固邊疆、興邊富民的作用。為了進一步鞏固愛民固邊戰(zhàn)略成果，公安邊防部隊與地方政府協(xié)商，由公安邊防派出所民警擔任駐村副書記副主任，參與村委會行政工作，處理其分工負責的事務(wù)。涉及村民群眾一般利益的由民警與村委會和村民群眾協(xié)商解決，涉及村或者村民較大利益的事，由派出所或者其上級機關(guān)與地方政府協(xié)調(diào)解決。因而，這種協(xié)同治理模式與內(nèi)地農(nóng)村有一定的區(qū)別，即地方政府和公安邊防部隊上級機關(guān)共同領(lǐng)導(dǎo)，以公安邊防派出所及其民警為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、村委會、公安邊防派出所和村民共同參與進行社會協(xié)同治理。在這種模式中，公安邊防派出所一方面要進行治安管理，通過各種方式，使其轄區(qū)的社會秩序良好，另一方面要與鄉(xiāng)村政府機構(gòu)和村民一同管理地方事務(wù)，參與地方經(jīng)濟建設(shè)和公共服務(wù)，并在其中發(fā)揮重要作用，實行社會協(xié)同治理。這與內(nèi)地地方公安派出所作為地方公安局的派出機構(gòu)，只負責地方治安有很大的差別。

（二）邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理模式的架構(gòu)

1. 村委會組織構(gòu)成。第一，公安邊防民警擔任村委會干部，改變了村委會人員的構(gòu)成。許多地方村干部文化水平較低，年紀較大，民警多是大學生，他們思維活躍，精力旺盛，接受新鮮事物比較快。民警村官給村委會注入了新的活力，成為村委會領(lǐng)導(dǎo)班子的好幫手。第二，軍地融合構(gòu)成村委會。我國農(nóng)村實行村民自治，村委會人員歷來都是從本村產(chǎn)生。公安邊防民警在村委會任職，參與村委會工作，突破了村民自治的一些規(guī)定，公安邊防派出所不受縣鄉(xiāng)村地方政府機構(gòu)的管轄，民警擔任村官，以第三方形式參與農(nóng)村社會治理。更為重要的是民警是現(xiàn)役軍人，形成了軍地融合共同進行社會治理的局面，更有利于邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展。

2. 社會治理方式。第一，服務(wù)式治理。民警村官通過大量走訪，積極主動地去服務(wù)群眾，培育與群眾的感情，取得群眾信任和支持，在服務(wù)群眾的過程中，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，化解社會矛盾，使群眾誠心誠意支持民警的工作，從而防患于未然，創(chuàng)造良好的和諧社會治安環(huán)境。公安邊防派出所與鄉(xiāng)村行政機構(gòu)和村民充分利用自己的資源優(yōu)勢，發(fā)揮各自對社會治安、公共事務(wù)治理、邊疆穩(wěn)定的貢獻。第二，多中心式治理。內(nèi)地農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是單一的中心治理者，邊疆地區(qū)農(nóng)村除了鄉(xiāng)村政府機構(gòu)外，還有公安邊防派出所和駐村警務(wù)室。村委會和村民受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，同時受公安邊防派出所管理，派出所受部隊上級領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)受地方公安局指導(dǎo)，民警參與村委會工作。實行雙重領(lǐng)導(dǎo)和相互嵌入。這樣在邊疆地區(qū)農(nóng)村形成了兩個治理體系，兩個治理中心，一個是地方政府機構(gòu)和村委會，一個是邊防部隊及其派出所和駐村警務(wù)室，而且兩個治理體系在村委一級重合；在村一級又形成兩個治理中心，一個村委會，一個警務(wù)室。雖然村委會和警務(wù)室往往都設(shè)在一起，但是仍然是兩個單位的重合，有合作，有分別。這種治理模式既能貫徹地方政府的方針政策，又能適應(yīng)部隊對地方的軍事管控和治安管理，能更好地穩(wěn)固邊疆。第三，合作式治理。公安邊防派出所由以前專管社會治安的“參與性管理”轉(zhuǎn)換為合作性管理。民警與村委會協(xié)調(diào)，派出所與縣鄉(xiāng)地方政府協(xié)調(diào)處理社會治安和其他事務(wù)，使公安邊防派出所由專業(yè)化治安變成合作式治安，警察權(quán)表現(xiàn)為一種柔性的權(quán)利。公安邊防警察的柔性力量外化為社會治理的實際效力，柔性執(zhí)法改變了警察政府組織暴力的形象。在這里權(quán)利不再是單一的、垂直的。權(quán)力變得溫和，通過鼓勵和說服發(fā)生作用。

3. 社會治安網(wǎng)絡(luò)。在各村設(shè)立警務(wù)室，延伸了派出所社會治理的網(wǎng)點。群眾與邊防民警之間信息暢通，形成一張巨大的社會治安網(wǎng)絡(luò)，不僅提高了社會治安成效，而且大大緩解了警力不足的現(xiàn)實問題。

4. 公安邊防派出所的職業(yè)功能。在現(xiàn)有鄉(xiāng)村社會治理行政結(jié)構(gòu)中增加了派出所的權(quán)重。公安邊防派出所的職權(quán)擴展了，不僅要管理地方治安，還要參與地方的經(jīng)濟和社會建設(shè)，處理社會矛盾，爭取地方財政支持，解決村民實際困難。改變了過去單一的社會治安管理單位形象，由管理單位變成了服務(wù)單位，從有事才去管理變成了無事通過服務(wù)去進行治理，從等群眾報案變成深入群眾了解情況、群眾積極主動提供線索、發(fā)現(xiàn)問題，積極幫助和參與民警的社會治理工作。

二、邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理模式運行中存在的問題

（一）民警村官對村委會牽制力有限

民警村官雖是外來行政力量，但是對村委會沒有干涉權(quán)力，只是協(xié)助村委會工作，而且民警村官都比較年青，社會經(jīng)驗和行政經(jīng)驗有欠豐富。民警村官只是村委會的成員之一，對村委會牽制力有限，難以成為制衡的力量。公安邊防民警雖不受駐地鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)，但是受當?shù)厥∈锌h公安機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，公安邊防派出所對鄉(xiāng)村行政機構(gòu)來說是第三方行政機構(gòu)，不能過多地干涉地方行政，對村委會的一些決定甚至是損害群眾利益的決定民警只有建議權(quán)，如果有上級指示，他們還得服從命令。

（二）社會協(xié)同治理的主體動力不足

第一，民警動力來源不足。公安邊防民警熱愛本職工作，努力做好群眾工作，與駐地鄉(xiāng)村行政機構(gòu)和村民協(xié)同進行社會治理，取得了良好的效果。然而，基層民警的動力主要來源于上級的命令和指示，一旦上級政策有變動，這種協(xié)同治理的成效就會打折扣。第二，民警任務(wù)繁重，民警要履行部隊職責，作戰(zhàn)訓練、部隊建設(shè)、政治工作等等都不能放松，同時又要承擔地方事務(wù)，有時甚至疲于應(yīng)付。第三，鄉(xiāng)村政府機構(gòu)和群眾對社會協(xié)同治理的動力不足。就目前情況來看，鄉(xiāng)村行政機構(gòu)和村民都是被動參與社會協(xié)同治理。由于村民大部分都是老人、婦女和兒童，青壯年大部分都已外出務(wù)工，留村的一些人更多的需要民警的關(guān)照，對于參與鄉(xiāng)村治理的要求很低。

（三）社會協(xié)同治理缺乏長效機制

社會協(xié)同治理的成效因民警個人的不同而相差很大。公安邊防民警的現(xiàn)役性特點對治理工作有一定影響。因干部調(diào)動、轉(zhuǎn)業(yè)、升職或者退伍，他們的工作會出現(xiàn)短暫性和流動性，致使協(xié)同治理的成效在一些地方難以持之以恒，協(xié)同治理的長效機制還沒有完全建立起來。

（四）邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理的成效欠佳

像其他地區(qū)的民警一樣，一些民族問題復(fù)雜地區(qū)的民警也做了大量的群眾工作，他們走村串戶，為群眾辦實事，了解民情民意，幫扶群眾，為群眾解決困難，與宗教人士溝通，與鄉(xiāng)村行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商解決一些問題，但是仍然難以消除三股勢力的地下活動和恐怖行動。雖然通過群眾工作得到了一些重要情報信息，打擊了三股勢力，但是，仍然難以完全消除。

（五）一些地方政府的消極被動政策行為削弱了協(xié)同治理效果

第一，民警村官的親民成效被地方政府機關(guān)的不當政策行為抵消。一些地方出現(xiàn)損害群眾利益，導(dǎo)致干群關(guān)系、黨群關(guān)系、政府和群眾的關(guān)系緊張，甚至出現(xiàn)群體性事件后，要求民警村官和派出所出面平息群眾情緒，消除危機局面。這樣地方政府過度消費公安邊防民警與群眾建立起來的信任和親情，在一定程度上抵消了協(xié)同治理的成效。第二，公安邊防民警代替了部分鄉(xiāng)村干部的工作，職責范圍內(nèi)的事要管理，職責范圍外的事也得要管，職責不明確，那些該管哪些不該管分不清。一些群眾對民警非常信任，有事找民警成了他們的心理預(yù)期，一些地方政府機構(gòu)遇事也向民警推。公安邊防民警對群眾熱情周到的服務(wù)與一些鄉(xiāng)村行政機構(gòu)對群眾的冷漠形成鮮明的對比，一些地方甚至出現(xiàn)了群眾信公安邊防民警而不信鄉(xiāng)村干部的狀態(tài)。

三、完善邊疆地區(qū)農(nóng)村社會協(xié)同治理模式的政策建議

（一）加強制度建設(shè)，建立社會協(xié)同治理的長效機制

第一，進一步完善民警村官制度。加強對民警的培訓，除軍事業(yè)務(wù)外，必須培訓一些民俗民風、民族宗教知識以及行政管理知識，尤其要培養(yǎng)一批懂民族語言的干部；提高基層民警待遇，解決他們的一些實際困難，讓他們安心民族地區(qū)的工作。第二，建立公安邊防派出所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)聯(lián)合辦公制度。要確立聯(lián)合辦公的時間和地點，面對面地解決群眾的困難。如河北省滄州市公安邊防支隊成立“民生工作辦公室”。 邊防派出所、司法所、民政所、土地所、計生所、衛(wèi)生院和電管站七個所（院、站）長聯(lián)合村兩委會實行常態(tài)化聯(lián)合辦公，規(guī)劃落實村內(nèi)各項民生工作和社會事業(yè)，切實服務(wù)群眾，為群眾謀利益，收到了很好的效果。邊防派出所必須加強與地方政府機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，否則靠有限的警力去完成無限的工作任務(wù)是難以取得良好的成績的。第三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度，進一步擴大邊防派出所的職權(quán)，公安邊防派出所可以直接對口一些縣級機關(guān)開展工作，實行派出所登記制度。

（二）創(chuàng)新社會協(xié)同治理的方式，提高邊疆地區(qū)尤其是一些民族問題集中的農(nóng)村社會治理成效

第一，在協(xié)同治理過程中應(yīng)運用多種方式引導(dǎo)和規(guī)范群眾的各種活動。對民族問題復(fù)雜的地區(qū)群眾有必要進行分類管理，團結(jié)大多數(shù)，對重點人員、易感人群要做好工作，利用大多數(shù)人去幫助和防范一些頑固分子，發(fā)動本地本民族群眾利用親情、鄉(xiāng)情、友情去預(yù)防和感化。第二，隨時與全國其他地方政府及相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，加強對民族地區(qū)流動人口的管理工作。利用公安互聯(lián)網(wǎng)隨時掌握流動人口的信息，及時掌握他們的一些情況，形成部門或者區(qū)域協(xié)同治理。第三，尋找民族地區(qū)影響社會治理的序參數(shù)。協(xié)同治理的一個很重要的目標就是要尋找出影響社會治理的序參數(shù)。影響民族地區(qū)協(xié)同治理效果的序參數(shù)是三股勢力，要特別關(guān)注和解決群眾的教育、就業(yè)和貧窮等問題。

（三）充分發(fā)揮群眾和社會組織的積極性和主動性，促進社會協(xié)同治理的進一步發(fā)展

第一，可以充分發(fā)揮村民代表大會的作用，讓村民代表行使其監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮自己在協(xié)同治理中的主體作用。 第二，發(fā)動群眾對民警的警務(wù)工作進行評價，如一些公安邊防派出所實行開門評警，請群眾主動對民警的工作進行評價，就充分發(fā)揮了群眾在協(xié)同治理中的積極性主動性。第三，切合群眾的需求和困難。社會協(xié)同治理必須與群眾的實際需求和利益聯(lián)系起來才能夠引發(fā)他們的積極性。第四，發(fā)揮媒體和社會組織的力量，彌補協(xié)同治理的缺陷。邊疆地區(qū)農(nóng)村的協(xié)同治理僅限于民警、地方政府機構(gòu)和村民，因而是有限度的協(xié)同治理，與協(xié)同治理理論的要求還有一定的距離。如果增加媒體的監(jiān)督力量和社會組織的參與，會更有利于協(xié)同治理的發(fā)展。

（四）深入開展群眾路線教育，增強為人民服務(wù)的宗旨意識

公安邊防部隊民警通過“三訪四見”介入村民的生活，給他們提供幫助，使村民之間、村民與鄉(xiāng)村政府機構(gòu)之間建立一個聯(lián)系的紐帶和交往的平臺，提倡民警熱情周到的服務(wù)，贏得人民群眾的信任和支持，形成良好的軍民關(guān)系、黨群關(guān)系、干群關(guān)系，進而形成全社會協(xié)同治理的良好局面。

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Abstract： The social collaborative governance which depends on public security frontier stations， rural local government institutions and villagers has improved the village committee organization， social governance and the social security network. However， some problems still exist in the social governance practice. To achieve the long-term stability and prosperity in the countryside of frontier areas， we should improve it by building institutions， taking innovative measures， and motivating villagers and social organizations.

Keywords： frontier areas， countryside， public security frontier stations， village policemen and officials， social collaborative governance

（收稿日期： 2015-08-13 責任編輯： 靳 葉）