PPP模式的融資風(fēng)險及應(yīng)對策略探析

蘇銀霞

[摘要]社會的不斷發(fā)展進步，使得PPP融資模式成為了融資的重要方式之一，PPP項目涉及面廣、投入大且周期長，項目建設(shè)施工期間，常常會受到各種因素的影響。因此，一定要給予PPP模式風(fēng)險管理足夠的重視。筆者分析了PPP融資中存在的風(fēng)險，并針對風(fēng)險制訂了解決方案。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；融資；風(fēng)險

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552024

1PPP融資模式概述

在20世紀90年代，西方發(fā)達國家產(chǎn)生了一種新型的融資模式，它是政府公共機構(gòu)和私人企業(yè)相互合作的一種模式，也就是PPP融資模式，PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成項目公司（SPV）并簽訂特許合同，由項目公司負責(zé)籌資、建設(shè)及運營、管理和服務(wù)等。

采用PPP融資模式是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。PPP融資模式就是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮各方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，即建立政府和社會資本“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)督、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。在這種模式下，政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)或組織形成一種多贏的合作模式，使總收益最大化，實現(xiàn)社會效益最大化，這更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

PPP融資模式已經(jīng)在各國得到了廣泛應(yīng)用。在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP融資模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。但我國推廣運用PPP模式起步時間較晚，相關(guān)的探索與研究還處于起步階段，仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，推廣運用PPP模式的諸多問題亟待進一步深入研究。

2PPP融資模式風(fēng)險類別

PPP是為項目服務(wù)的，項目所具有的風(fēng)險，在PPP中也會遇到，如技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、不可抗力的風(fēng)險、政治風(fēng)險等。同時，由于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)用的風(fēng)險來自于多方面，在項目立項、融資、建設(shè)、運營等階段都有很多不可測、不可控因素出現(xiàn)，從而導(dǎo)致項目不確定性的增加：

21選擇社會資本投資主體的風(fēng)險

在PPP項目中，由于社會資本投資主體是特許權(quán)的獲得者，也是未來的運營商，其在項目中起著至關(guān)重要的作用。社會資本投資主體必須具有良好的資信和業(yè)績，較強的融資能力，先進的技術(shù)和管理水平，否則，項目可能面臨失敗的風(fēng)險。因此，要采取一套行之有效的方法來加以選擇。

22項目監(jiān)管方面的風(fēng)險

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的公共性、地域性和對社會經(jīng)濟有重要影響，使得政府部門必然會為公眾利益而對項目的運營情況加以監(jiān)管。而政府部門對項目監(jiān)管的人員安排、措施制定和執(zhí)行力度是否得當?shù)葘椖康恼Ｉa(chǎn)運營產(chǎn)生很大影響。

23項目移交階段的風(fēng)險

由于建設(shè)項目的最終所有權(quán)不歸屬社會資本投資者，因此其有可能在項目運營后期對項目進行掠奪式的經(jīng)營，使得公共部門在收回該項目后的運營效益大大降低。另外，公共部門通過PPP合同可能還要承擔(dān)一定的政治風(fēng)險和金融風(fēng)險等。

3PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)原則

各種風(fēng)險在公私合作雙方之間的適當配置是實現(xiàn)PPP效率的關(guān)鍵途徑，其前提在于風(fēng)險的可度量與可管理。PPP項目應(yīng)當根據(jù)項目的具體情況，通過風(fēng)險配置提供適當?shù)募钜蕴岣咄顿Y和管理效率，同時確保公眾的利益不受侵害。

一般來說，特定的風(fēng)險應(yīng)當分配給最能夠影響風(fēng)險結(jié)果的那方以使得該風(fēng)險對項目的危害最小化；合作各方都無法控制及管理的風(fēng)險應(yīng)當分配給風(fēng)險承擔(dān)能力最強的那方；合作各方都能夠控制及管理的風(fēng)險則應(yīng)當分配給能夠以最低成本有效管理該風(fēng)險的那方。例如項目的外部風(fēng)險應(yīng)當由政府承擔(dān)：一方面政府行為更能影響項目的外部風(fēng)險，其中包括不適當?shù)恼深A(yù)或違約、征用等；另一方面政府對不可控風(fēng)險的承受能力也更強。此外，PPP的形式不同，其風(fēng)險配置形式也有所不同：特許經(jīng)營形式的PPP一般通過合約規(guī)定風(fēng)險的具體配置，而合資企業(yè)形式的PPP則根據(jù)股份比例統(tǒng)一對各種風(fēng)險進行分擔(dān)。

4風(fēng)險分擔(dān)框架

41初始風(fēng)險分配

初始風(fēng)險分配是在項目的可行性研究階段，由公共部門結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況首先對擬實施的項目進行風(fēng)險識別，確定該項目中存在的各種風(fēng)險。公共部門根據(jù)風(fēng)險分析的結(jié)果初步判斷哪些風(fēng)險是在公共部門和私營部門控制力之內(nèi)的，哪些是在雙方風(fēng)險控制力之外的。對于雙方風(fēng)險控制力之外的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，在下一階段談判時詳細確定。公共部門最有控制力的風(fēng)險是公共部門需要自留的，剩余的風(fēng)險則需要轉(zhuǎn)移給私營部門，至此，初始風(fēng)險分配結(jié)束。

42談判分配

私營部門對初始風(fēng)險分配的結(jié)果進行評估，判斷其對公共部門轉(zhuǎn)移給它的風(fēng)險是否有控制力。如果私營部門評估確定對轉(zhuǎn)移給它的風(fēng)險最有控制力，則進行相應(yīng)的風(fēng)險管理；反之，則返回風(fēng)險分析階段進行談判。對于剩余的風(fēng)險雙方進行談判，以項目的總體收益最大化為出發(fā)點，考慮各方對待風(fēng)險的態(tài)度和擁有的資源，然后進行分配。此時絕大部分風(fēng)險是雙方控制力之外的風(fēng)險，所以結(jié)果主要是共同承擔(dān)。

43風(fēng)險的跟蹤和再分配

公共部門和私營部門簽訂合同后，項目的風(fēng)險分配就進入了風(fēng)險的跟蹤和再分配階段，這一階段的主要任務(wù)是跟蹤已經(jīng)得到分配的風(fēng)險是否發(fā)生意料之外的變化或者出現(xiàn)未曾識別的風(fēng)險，然后進行風(fēng)險的再分配。

44盡早建立并完善PPP投融資管理的法規(guī)、政策

在制定實施政策方面，國家應(yīng)給予明確規(guī)定，這樣，既保證了政府的利益，又增加了投資方資金投入的信心。

45建立專門的PPP投融資管理機構(gòu)

PPP項目大多數(shù)在政府與私人企業(yè)或財團之間進行，作為投資者，總希望與投資項目所在地專門負責(zé)PPP項目的機構(gòu)來洽談，因為專業(yè)機構(gòu)對項目的管理較為系統(tǒng)化、規(guī)范化，便于雙方進行談判。對于政府而言，有專門的PPP管理機構(gòu)，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以PPP模式融資的項目在我國推進。

46改善項目所在地的投資環(huán)境

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金需求量大，回收期較長，多半需要外資的大力支持。因此必須有一個良好的投資經(jīng)營環(huán)境，包括政治和經(jīng)濟兩個方面。這兩方面中，保持我國政治相對穩(wěn)定是吸引外資的先決條件；經(jīng)濟上我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目要給予外商投資一定的優(yōu)惠政策，使他們有一定的收益，否則無法以PPP融資方式來吸引外國投資者。

5結(jié)論

綜合本文論述，許多地方的政府經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目都開始探索使用PPP融資模式，不過由于建設(shè)項目規(guī)模大，且項目機構(gòu)復(fù)雜，使得PPP項目在執(zhí)行中會面臨各種各樣的風(fēng)險。政府和每個投資人都需要深入識別分析PPP項目中存在的各種風(fēng)險，并且要找出風(fēng)險的根源，科學(xué)確定風(fēng)險的分擔(dān)結(jié)構(gòu)，制訂高效的風(fēng)險預(yù)防以及風(fēng)險解決方案，最大限度地降低PPP融資項目的風(fēng)險，保證PPP項目的高效完工。

參考文獻：

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