環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治

摘要：社會(huì)治理創(chuàng)新是黨在治國(guó)理政理念升華后對(duì)社會(huì)建設(shè)提出的基本要求，是確保社會(huì)和諧有序發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)治理創(chuàng)新的主要任務(wù)是改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義、增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。毫無(wú)疑問(wèn)，環(huán)境治理問(wèn)題是社會(huì)治理的重中之重，然而縱觀目前我國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，政府失靈與市場(chǎng)失靈折射出環(huán)境問(wèn)題僅僅依靠政府和市場(chǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要將社會(huì)這一主體納入我國(guó)環(huán)境治理的體系之中，充分發(fā)揮社會(huì)力量，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方合作的治理局面。本文通過(guò)分析目前我國(guó)社會(huì)力量參與的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并結(jié)合環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性和迫切性，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)自治提出幾點(diǎn)參考性的建議，以期促進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理的科學(xué)化、合理化、全民化。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；社會(huì)自治；公眾參與；環(huán)保NGO

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平得到了前所未有的提高，但與此同時(shí)，一系列環(huán)境生態(tài)問(wèn)題已影響甚至威脅到了公眾的生活和健康。為此，政府也做出了一些努力，1978年鄧小平同志首次提出制定環(huán)境保護(hù)法，1984年將環(huán)保提到“基本國(guó)策”的地位，1994年確立“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，2003年提出以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，之后又提出了生態(tài)文明建設(shè)和中國(guó)夢(mèng)，在2015年的兩會(huì)政府報(bào)告中提出“生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民生活，關(guān)乎民族未來(lái)。霧霾天氣范圍擴(kuò)大，環(huán)境污染矛盾突出，是大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈。必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，下決心用硬措施完成硬任務(wù)”，這一切都體現(xiàn)了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視與關(guān)注，反映出我國(guó)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)愈發(fā)嚴(yán)重?？墒黔h(huán)境作為一種公共物品，在治理過(guò)程中卻遭到了政府失靈和市場(chǎng)失靈的雙重困境，解決環(huán)境問(wèn)題僅靠政府和市場(chǎng)的力量還不夠，還需社會(huì)力量的加入。[1]近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)力量蓬勃發(fā)展，，成為環(huán)保不容小覷的一部分，民眾個(gè)體意識(shí)增強(qiáng)，希望參與到環(huán)境治理當(dāng)中，這無(wú)疑給環(huán)境治理新局面的形成帶來(lái)了希望。

一、概念界定

（一）環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治

何為環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治，其指的是以社會(huì)力量為主體，通過(guò)不同于政府和市場(chǎng)的治理方式，獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)對(duì)影響自己切身利益的環(huán)境問(wèn)題的自主治理，這種自主治理具有廣泛的包容性和開(kāi)放性，可以把一切受區(qū)域環(huán)境影響的社會(huì)成員都納入到環(huán)境問(wèn)題的治理體系中來(lái)，是社會(huì)成員保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的自我治理。[1]

（二）公眾參與

公眾參與環(huán)境治理是指公民以及公共的或私人組織表達(dá)他們對(duì)公共政策或具體建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的意見(jiàn)，并與決策者進(jìn)行討論的有組織機(jī)會(huì)，它包括對(duì)政府的決定不服而上訴。[2]鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境管理，追求更加具有可持續(xù)性和參與性的發(fā)展是當(dāng)今環(huán)境保護(hù)的不可阻擋的趨勢(shì)?！董h(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣，第五章第五十三條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，黨的十八大提出“美麗中國(guó)”的概念，“生態(tài)文明建設(shè)”也寫(xiě)入黨章，但柴靜的《穹頂之下》給國(guó)人敲響了警鐘，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題竟是這般嚴(yán)峻，“美麗中國(guó)”其實(shí)也還是有很多瑕疵的。

（三）環(huán)保NGO

環(huán)保NGO，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境為特定目的而組織起來(lái)的社會(huì)團(tuán)體，他們作為政府、企業(yè)之外的新角色，廣泛參與環(huán)保領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)。近年來(lái)，環(huán)保民間組織發(fā)展迅速，在提升公眾環(huán)境意識(shí)、促進(jìn)公眾環(huán)保參與、改善公眾環(huán)保行為、開(kāi)展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策的制定與實(shí)施、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、促進(jìn)環(huán)保國(guó)際交流與合作等方面發(fā)揮了重要作用。[3]

二、公眾參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

隨著環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)越來(lái)越多的公眾參與和投入到環(huán)境事業(yè)的浪潮中來(lái)，可是仍然存在參與度不夠等問(wèn)題。

（一）公眾環(huán)保的認(rèn)知度和關(guān)注度越來(lái)越高，但參與意識(shí)較弱、參與能力較差

隨著我國(guó)公民科學(xué)文化素質(zhì)的提高，更多的人認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性，意識(shí)到自己作為環(huán)境中的一份子，環(huán)境質(zhì)量的好壞與自己的身心健康密不可分，因而越來(lái)越關(guān)注周邊的環(huán)境問(wèn)題。然而，大多數(shù)的民眾還只是局限在認(rèn)知層面，未付諸行動(dòng)，一是公民作為個(gè)體，不知道有何渠道可參與，參與能力較弱，二是政府未出臺(tái)相關(guān)政策保護(hù)鼓勵(lì)公民投入環(huán)保事業(yè)，僅在一些法律的條文中簡(jiǎn)單涉及而已。

（二）環(huán)保NGO發(fā)展迅速，參與熱情高，但力量單薄

環(huán)保NGO作為一個(gè)新興的群體，由一些致力于環(huán)保事業(yè)的人士相聚在一起，通過(guò)開(kāi)展公益活動(dòng)呼吁更多的人關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，也積極爭(zhēng)取政府的支持，以獲得更大的發(fā)展空間?？墒俏覈?guó)環(huán)保民間組織的發(fā)展卻面臨著很多困難，一方面社會(huì)環(huán)境并未完全認(rèn)可它們，還有很多民眾并不了解環(huán)保民間社會(huì)組織，不知道這類組織究竟是代表哪一方的利益。再者，環(huán)保民間組織如何能夠生存下去，也是一個(gè)問(wèn)題，它們的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)，工作人員的募集問(wèn)題怎么解決，怎樣才能夠吸引更多的人、吸引更多的機(jī)構(gòu)加入進(jìn)來(lái)。最為重要的是，政府的態(tài)度如何，雖然政府已明確提出鼓勵(lì)民間社會(huì)組織的發(fā)展，加大了對(duì)民間社會(huì)組織的支持力度，卻還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府相應(yīng)的資金投入、配套措施、法律法規(guī)還是比較落后，不利于社會(huì)組織的發(fā)展與壯大。

（三）政府進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與度，但還需加大力度

2014年最新的《環(huán)境保護(hù)法》明確提出公共參與和社會(huì)組織參與環(huán)境治理的，并規(guī)定了公民享有環(huán)境權(quán)。這對(duì)鼓勵(lì)全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)提出了法律依據(jù)和政策保障，可是卻沒(méi)有建立一個(gè)明確的公眾參與制度，沒(méi)有關(guān)于環(huán)境權(quán)益、參與環(huán)境保護(hù)渠道及環(huán)境信息公開(kāi)化的有關(guān)法律規(guī)定和配套的實(shí)施機(jī)制，公眾參與的實(shí)際效果并不理想，公眾參與制度難以落實(shí)。所以對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，不能僅僅停留在口頭上，要拿出實(shí)際行動(dòng)，真正地將公民參與落實(shí)。

三、實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的路徑和對(duì)策

環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)。我們共同生活于同一片土地之上，我們的生命彼此息息相關(guān)，環(huán)境問(wèn)題事關(guān)我們所有人的生存權(quán)益，政府固然有著不可推卻的責(zé)任，可是作為公民的我們也應(yīng)當(dāng)積極參與到環(huán)保事業(yè)當(dāng)中，事無(wú)巨細(xì)，我們做力所能及的事情即可，只要能為環(huán)保貢獻(xiàn)自己的一份力。然而，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治以及公眾參與仍處于缺失的狀態(tài)，當(dāng)前內(nèi)容的膚淺、效果的平淡，使公眾參與成為形式上的熱鬧和實(shí)質(zhì)上的口號(hào)。為此，必須采取積極舉措改變現(xiàn)狀。

（一）加快環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，完善環(huán)境自治法律體系

首先，要更新環(huán)境資源立法觀念，將環(huán)境資源物權(quán)具體化、明晰化。要恢復(fù)環(huán)境資源作為私權(quán)客體的本質(zhì)，明確環(huán)境資源所有權(quán)的界限，清晰劃分環(huán)境資源國(guó)家、集體和私人所有權(quán)的邊界。對(duì)國(guó)家所有權(quán)而言，可嘗試所有權(quán)與管理權(quán)的分離，將部分環(huán)境管理權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)；對(duì)于集體環(huán)境所有權(quán)，在承認(rèn)集體是所有權(quán)主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新所有權(quán)行使方式，將集體所有權(quán)落實(shí)到集體內(nèi)部成員，使集體成員能擁有真正意義上的環(huán)境權(quán)利。其次，完善環(huán)境自治立法，保護(hù)各類社會(huì)主體依法實(shí)行環(huán)境自治。當(dāng)務(wù)之急要確立公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，由國(guó)家保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為建立健全公民環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)體系奠定基礎(chǔ)。完善公民環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)體系，關(guān)鍵是要清晰界定各個(gè)社會(huì)主體的環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)，落實(shí)環(huán)境自治責(zé)任，讓每一個(gè)公民、每一個(gè)社區(qū)、每一個(gè)企業(yè)、每一個(gè)環(huán)保社會(huì)組織做到環(huán)境保護(hù)“守土有責(zé)”。

（二）加大對(duì)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的政策扶持，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與環(huán)境自治

政府首先要從宏觀與整體上對(duì)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治進(jìn)行規(guī)劃與引導(dǎo)，將環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治放到社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的高度和深度上，給予充分重視。其次，要加大對(duì)公民、社區(qū)、環(huán)保NGO以及參與環(huán)境保護(hù)與治理的企業(yè)的政策扶持力度，要從財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、法律保障各方面對(duì)其支持，鼓勵(lì)他們積極參與環(huán)境治理。同時(shí)政府還可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式，也可以通過(guò)公益創(chuàng)投的形式，吸引更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，吸引更多的有志之士。

（三）政府要讓渡部分環(huán)境治理的權(quán)力，激發(fā)社會(huì)環(huán)境自治的活力[6]

政府不是萬(wàn)能的，政府也不可能成為全能型政府，現(xiàn)如今提倡建立“公民社會(huì)”，強(qiáng)調(diào)公民積極參與，強(qiáng)調(diào)公民主體意識(shí)的培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)“小政府，大社會(huì)”的建立。政府作為一個(gè)宏觀統(tǒng)籌的角色，不可能做到事事親臨，不可能全面了解關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的細(xì)節(jié)，只有那些真正與處在社會(huì)的人，才有更多的機(jī)會(huì)，才有更敏銳的洞察力，深入分析環(huán)境問(wèn)題。所以，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要做的不是將所有的權(quán)力都緊握在自己的手里，而應(yīng)該放權(quán)，通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)或者環(huán)境服務(wù)付費(fèi)等方式，委托授權(quán)給社會(huì)力量行使環(huán)境治理權(quán)力，并承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任。[6]但并不意味著政府責(zé)任的全部轉(zhuǎn)移，僅意味著政府從服務(wù)的直接提供者變成了間接提供者，變成了政策制定者、監(jiān)督者、規(guī)劃者，其主體角色并未改變。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，如何更科學(xué)更有效地進(jìn)行治理成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，環(huán)境問(wèn)題由“他治”向“自治”轉(zhuǎn)變成為不可阻擋的趨勢(shì)。[8]對(duì)于政府，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自身能力的有限性以及社會(huì)力量的重要性，采取措施充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用參與環(huán)境治理；對(duì)于社會(huì)力量諸如公民、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，有義務(wù)也有權(quán)利從事環(huán)保事業(yè)，應(yīng)該以共同的目標(biāo)為紐帶，通力合作。

【參考文獻(xiàn)】

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[6]黃愛(ài)寶.論走向后工業(yè)社會(huì)的環(huán)境合作治理[J].社會(huì)科學(xué)，2009

[7]張瑞.論我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的缺失[J].理論視野，2010（09）

作者簡(jiǎn)介：楊磊，男，漢族，籍貫：安徽，江南大學(xué)法學(xué)院，本科，研究方向：社會(huì)福利社會(huì)學(xué)。