城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下遲滯農(nóng)民市民化進(jìn)程的制度困境及變革思路

彭坪湖

【摘要】農(nóng)民市民化是我國工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然要求。加速農(nóng)民市民化進(jìn)程對于促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下卻存在著許許多多阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程的各種因素，使得我國的農(nóng)民市民化的進(jìn)程仍然十分緩慢。本文主要從戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等具體制度性因素方面分析遲滯農(nóng)民市民化進(jìn)程的主要原因，并在此基礎(chǔ)上提出了解決阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程的相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)民工；市民化；制度創(chuàng)新

所謂農(nóng)民市民化，指的是在我國城市化過程中，通過于工業(yè)化的發(fā)展，讓廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離開農(nóng)村向城市遷移，使農(nóng)民在工作、思想觀念、生活消費(fèi)等方面由農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)化的過程。農(nóng)民在向城市市民轉(zhuǎn)化的過程中，存在有不少的制度方面的問題，主要有戶籍、土地制度、社會(huì)保障等幾大因素，這幾大因素在城市化的進(jìn)程中嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民市民化進(jìn)程的發(fā)展。

一、農(nóng)民市民化對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性

“三農(nóng)”問題的根本在于農(nóng)民問題，我們所構(gòu)建的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，最終目的就是打破城鄉(xiāng)發(fā)展的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)之間的地區(qū)差距，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收。從本質(zhì)來講，在當(dāng)今工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)同步發(fā)展的新要求下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)化就是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展的關(guān)鍵問。

1、農(nóng)民市民化是有效解決“三農(nóng)”問題的根本出路

國際經(jīng)驗(yàn)表明，“現(xiàn)代化過程是一個(gè)工業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的過程。黨的十八大報(bào)告提出要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，但目前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持，農(nóng)民增收仍然困難最需要加快”[1]的局面沒有發(fā)生根本性改變，城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾越來越突出、尖銳。城鄉(xiāng)居民收入存在距大的差異。因此，解決好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題是全黨極為重要的工作。而“三農(nóng)”問題的最終問題還是農(nóng)民問題，是大量剩余勞動(dòng)力有農(nóng)村向城市有序轉(zhuǎn)移的問題。但現(xiàn)實(shí)情況是目前城鄉(xiāng)之間收入差距太大、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量較多，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程。因此，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕，農(nóng)民數(shù)量就必須得減少，而農(nóng)民市民化則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、有效解決“三農(nóng)”問題的根本出路。

2、農(nóng)民市民化是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心

研究表明，工業(yè)化、城市化一般和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的關(guān)聯(lián)性，所有貧窮國家和地區(qū)在向現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化是其必然選擇。其本質(zhì)是大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。新型城鎮(zhèn)化的目的就是實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，就是通過轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從根本上解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距的有力舉措。

通過前面分析可知，農(nóng)民市民化對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的重大意義，要求我們必須大力推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。然而農(nóng)民市民化進(jìn)程中存在著很多制約因素，遲滯農(nóng)民市民化進(jìn)程，其中最主要的一個(gè)因素就是制度的制約。

二、農(nóng)民市民化進(jìn)程中的制度困境

由上述定義可知，指的是在我國城市化過程中，通過于工業(yè)化的發(fā)展，讓廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離開農(nóng)村向城市遷移，使農(nóng)民在工作、思想觀念、生活消費(fèi)等方面由農(nóng)村人向城市市民轉(zhuǎn)化的過程。但這一由農(nóng)村市民向城市市民轉(zhuǎn)變的過程中卻存在著諸多掣肘，而這些掣肘在制度方面突出表現(xiàn)在戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等方面。

1、較高的戶籍門檻嚴(yán)重制約著人口的自由遷徙

有形的戶籍制度無形的把城市和農(nóng)村人口劃為彼此分離的兩大社會(huì)群體，把農(nóng)民牢牢禁錮在土地上，嚴(yán)重制約著農(nóng)村人口的流動(dòng)。很多已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工而不從事農(nóng)業(yè)的城市農(nóng)民，卻依然被排斥在“城市人”之外?！坝袛?shù)據(jù)表明，目前中國城鎮(zhèn)的常住總?cè)丝谝堰_(dá)到了 5.2 億多，其中，擁有城鎮(zhèn)戶口的市民人數(shù)卻只有 2.5 億多。也就是說，居住在城市中的人口中，有一半不被城市管理部門當(dāng)作市民[2]”。他們享受不到城市市民的權(quán)利，雖然與城市市民生活在同一空間、同一工作單位。卻與城市居民存在著巨大的差別。

近年來在廣大呼吁縮小、取消人為差別的情況下，戶籍制度有所松動(dòng)，但是農(nóng)民市民化進(jìn)城卻依然受到很多的限制。比如在一些大中城市中，明確要求外來人口 必須在本地購買商品房，取得房產(chǎn)證、或者是具有大學(xué)以上學(xué)歷的人才，才能允許其將戶口遷入，甚至一些小城鎮(zhèn)也設(shè)置了各種各樣的限制，從而無形之中極大的阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

2、農(nóng)村土地制度改革不徹底，阻滯了農(nóng)民市民化的步伐

不可否認(rèn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但取得極大成效的同時(shí)，也凸顯出其很大的局限性，嚴(yán)重制約了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是雖然農(nóng)民種地，但比較種地的比較利益較低，在戶籍制度比較嚴(yán)格的情況下，農(nóng)民為了生存不得不在農(nóng)忙時(shí)種地，而在農(nóng)閑時(shí)去打工，而比較打工不是非常穩(wěn)定的職業(yè)，因此就使的農(nóng)民很難放棄土地而真正成為非農(nóng)業(yè)人員。二是由于農(nóng)村社會(huì)保障不健全、不完善、覆蓋面較低，因而土地就成為了農(nóng)民最基本的生活保障。因此，“一般農(nóng)民并不愿意放棄土地承包權(quán)，這必然嚴(yán)重地阻礙土地流轉(zhuǎn)[3]”，導(dǎo)致土地的生產(chǎn)效率較低，嚴(yán)重制約了農(nóng)民的增收。三是由于土地所有權(quán)有名無實(shí)，導(dǎo)致土地管理混亂，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有保障，經(jīng)常會(huì)受到各種名目的侵犯。四是由于農(nóng)民對承包地雖然擁有使用權(quán)和收益權(quán)，卻沒有繼承權(quán)、抵押權(quán)和入股權(quán)，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地或土地被征用時(shí)的收益，使得農(nóng)民不愿放棄土地。

3、保障體系殘缺， 進(jìn)城農(nóng)民存在后顧之憂

社會(huì)保障是依據(jù)一定的法律和規(guī)定，為保證社會(huì)成員的基本生活權(quán)利而提供的救助和補(bǔ)貼，主要包括社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)。然而一直以來，中國的社會(huì)保障主要是對非城市人口實(shí)行保障，而廣大農(nóng)村人口社保范圍卻極其狹窄甚至為零覆蓋。多數(shù)農(nóng)民在離開農(nóng)村后，在既無充分的社會(huì)保障又無成熟完備的市場體系和市場機(jī)制的保護(hù)性調(diào)節(jié)下，由市場機(jī)制所帶來的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷、健康等方面的風(fēng)險(xiǎn)加大，極大需要完善的社保制度來幫助他們解除后顧之憂，而目前大部分城市雖然已經(jīng)要求企業(yè)為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)，部分城市也在按照國家法律法規(guī)和政策要求，制定政策將農(nóng)民工納入四項(xiàng)基本保險(xiǎn)的范疇。但是這些政策執(zhí)行力度非常低，執(zhí)行范圍也非常小，絕大部分城市的農(nóng)民工仍然難以真正享受到失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本生活保障。因此，對于離開農(nóng)村的人口而言，即使農(nóng)業(yè)收入對其無足輕重，但由于就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障的后顧之憂未能消除，他們不會(huì)輕易放棄所承包的土地，土地成為他們最后的保障，這將不利于農(nóng)民市民化的順利推進(jìn)。

由上述分析可知，在農(nóng)民市民化進(jìn)程中，戶籍門檻仍然過高、農(nóng)村土地制度改革不徹底保障體系殘缺等是重要阻礙因素。

三、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程的變革思路與對策

鑒于以上的困境，我們在今后的社會(huì)發(fā)展過程中，應(yīng)把如何逐漸消除這些制度困境，與時(shí)俱進(jìn)不斷推出適應(yīng)農(nóng)民市民化發(fā)展規(guī)律要求的制度，來作為推動(dòng)我國城市化發(fā)展進(jìn)程的推動(dòng)力。

1、打破城鄉(xiāng)分隔的戶籍藩籬、拆除城鄉(xiāng)人為壁壘，建立自由遷徙、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

提高城市化水平，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程，目前最關(guān)鍵的問題就是提高人員的流動(dòng)性，可在城鄉(xiāng)之間建立統(tǒng)一的市場，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)和其他生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。要改變現(xiàn)有的限制農(nóng)村人口向城市遷移的戶籍制度，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的界限，建立以居住地的標(biāo)準(zhǔn)來劃分城市人口和農(nóng)村人口，以所從事的職業(yè)確定農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。要剔除粘連在戶籍關(guān)系上的一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益差別，逐步弱化乃至最后消除與戶籍相聯(lián)系導(dǎo)致城鄉(xiāng)隔絕的各種政策和規(guī)定，使農(nóng)民獲得同城市居民一樣的社會(huì)身份，對城市勞動(dòng)力與農(nóng)村勞動(dòng)力一視同仁、量才錄用，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供制度性保障。在具體操作上，本人認(rèn)為戶籍制度的改革可分兩步進(jìn)行：第一步是實(shí)行有條件的開放式城市戶籍管理。一方面要允許農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力進(jìn)城謀生，降低他們進(jìn)入城市的門檻，減少進(jìn)城收費(fèi)，簡化進(jìn)城程序和手續(xù)，降低其在城市勞動(dòng)和生活的成本；另一方面戶口遷移等政策的制定和實(shí)施要立足于鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民離開土地這個(gè)基點(diǎn)，給農(nóng)戶改變身份和保障其居住、遷移的自由，例如可以用取得城市戶籍為條件，吸納農(nóng)民攜資到城市落戶。第二步是“按照先放開中小城市，后放開大城市的路徑，將戶籍制度改為居民登記制度，最終完全取消二元戶籍制，對城市勞動(dòng)力和人口實(shí)行無條件開放式管理，消除城鄉(xiāng)進(jìn)出的所有不平等的制度門檻，允許擁有中國國籍的全體城鄉(xiāng)居民自由遷移定居[4]?！?/p>

2、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解除農(nóng)民市民化進(jìn)程中的的制度瓶頸

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)該向社區(qū)資源和結(jié)構(gòu)特征相適應(yīng)的方向來發(fā)展，重新設(shè)計(jì)和完善目前農(nóng)村土地制度，靈活使用農(nóng)村土地政策，擴(kuò)大土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自由度，徹底將農(nóng)從土地解放出來，一方面在保持轉(zhuǎn)移農(nóng)民原有土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系穩(wěn)定的前提下，賦予基層更多的靈活性，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)發(fā)展用地的矛盾，確保城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)用地不受影響，為城鎮(zhèn)擴(kuò)容創(chuàng)造條件，為農(nóng)村勞動(dòng)力“異地轉(zhuǎn)移”創(chuàng)造空間；另一方面促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性 調(diào)整創(chuàng)造條件，為農(nóng)村勞動(dòng)力市民化解除后顧之優(yōu)。

3、逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂

建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，不僅是加速農(nóng)民市民化的重要制度條件，同時(shí)也是保證國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。為了保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者具有平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和機(jī)會(huì)，應(yīng)逐步改革不利于農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力流動(dòng)的社會(huì)保障制度，建立城鄉(xiāng)共適的社會(huì)保障制度，免除農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的后顧之憂，促使他們愿意放棄土地略目標(biāo)?？紤]到未來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包括城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，將農(nóng)村居民和城市居民都納入到統(tǒng)一的社會(huì)保障體系之中。當(dāng)然，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)從我國現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，分步推進(jìn)，逐漸擴(kuò)大，而不能操之過急。本人認(rèn)為，社會(huì)保障制度的改革可以考慮分兩步走：第一步是將農(nóng)民的部分社會(huì)保障項(xiàng)目，如養(yǎng)老和最低生活保障等逐漸并入到城市社會(huì)保障體系之中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的初步統(tǒng)一；第二步是全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的統(tǒng)一。

農(nóng)民市民化是我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的措施之一，是有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的重要途徑?！暗覈r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移時(shí)間已經(jīng)持續(xù)了將近二十年，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程卻仍然偏慢”。

在這種情況下，我們一方面要充分意識到：農(nóng)民市民化是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，分層次有序推進(jìn)是有必要的。從時(shí)間角度看，要按照農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，投資或室居的時(shí)間長短先后來逐漸將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，從空間角度要走“鄉(xiāng)鎮(zhèn) 一 縣 城 一 城市”的模式；從轉(zhuǎn)化力度來看，應(yīng)該從“西 部 地 區(qū) 一 中 部 地 區(qū) 一 東 部 沿海 地 區(qū)”梯級加大農(nóng)民市民化規(guī)模的力度；我們要看到制度性障礙的改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，受長期制度性因素約束的農(nóng)民向市民化目標(biāo)的蛻變轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的，我們應(yīng)該把它做為一個(gè)長期變革的過程。

另一方面我們也要堅(jiān)信，只要我們正確打破城鄉(xiāng)分隔的戶籍藩籬、拆除城鄉(xiāng)人為壁壘，建立自由遷徙、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度；創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解除農(nóng)民市民化進(jìn)程中的的制度瓶頸；逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂；著力解決阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程的農(nóng)民子女入城教育問題，很好地解決了遲滯農(nóng)民市民化進(jìn)程的各種制度性因素，城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。

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