新公共服務(wù)理論研究視角綜述

李雪麗

[摘要]新公共服務(wù)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，它是當(dāng)代公共行政改革的新模式。在對新公共服務(wù)理論研究的過程中，它被當(dāng)作是一種理論工具，以全新的視角透視現(xiàn)實(shí)。在這些研究視角中，以與新公共管理理論的比較研究、探究服務(wù)型政府的構(gòu)建、公共部門人力資源管理研究、政府績效管理研究、公民參與研究、行政倫理價(jià)值研究以及該理論的貧困研究等，本文將綜述以上視角的研究現(xiàn)狀。

[關(guān)鍵詞]新公共服務(wù)理論；服務(wù)型政府；績效管理；公民參與；行政倫理

新公共服務(wù)理論是在比較公共行政學(xué)管理主義研究途徑特別是對新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)提出來的，[1]是一種更加關(guān)注民主價(jià)值與公共利益，更加適合現(xiàn)代公共社會(huì)和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。具體來說，是建立在民主公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)的模型，組織人本主義和組織對話理論基礎(chǔ)之上的，其主要內(nèi)容涉及政府職能、公共利益、戰(zhàn)略性思考與民主性行動(dòng)、服務(wù)對象是公民、行政責(zé)任復(fù)雜、人的價(jià)值、公民權(quán)與公民服務(wù)等內(nèi)容，注重社區(qū)的重要性，構(gòu)建公民-社區(qū)-政府三者互動(dòng)溝通、協(xié)商發(fā)展的有效公共管理模式。新公共服務(wù)理論是一種前言理論，也是學(xué)者們探究與研究的新熱點(diǎn)，他更是一種工具，指導(dǎo)人們用更新的視角透視現(xiàn)代公共管理的發(fā)展趨勢。

1、視角一：與新公共管理理論的比較研究

1.1 對新公共管理理論的批判

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的變遷，人們對于新公共管理理論的批判聲音越來越大。有些學(xué)者對于“新公共管理”的模式和具體內(nèi)容提出了十分尖銳的批評。例如，美國學(xué)者格林和哈伯爾在《論治理和重塑政府》一文中對“企業(yè)化政府”模式提出了五點(diǎn)批評；另一位美國學(xué)者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業(yè)化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則。有些批評強(qiáng)調(diào)新公共管理對公共價(jià)值觀的削弱，認(rèn)為“新公共管理”追求“三E”（效率、效益、經(jīng)濟(jì)）標(biāo)準(zhǔn)，其基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的理論基礎(chǔ)和對績效的重視都與公共價(jià)值觀相沖突。還有人對新公共管理的普適性進(jìn)行了批判。[2]

新公共服務(wù)所批判的，是新公共管理通過推行“一套大部分從私人部門引入的價(jià)值觀來尋求管理變革”，這種把商業(yè)的價(jià)值迅速轉(zhuǎn)移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來了一些棘手的問題[3]。批判的內(nèi)容主要是對新公共管理應(yīng)用市場模型的分析、對強(qiáng)調(diào)顧客關(guān)系的批判以及對提倡企業(yè)家式政府和精神的批判[4]。

1.2 對新公共管理理論的傳承與超越

新公共服務(wù)理論并不是對新公共管理理論的替代，經(jīng)過對比可以發(fā)現(xiàn)，二者的關(guān)系應(yīng)界定為傳承與超越。這兩種理論范式都很重視理性，只不過，新公共管理理論關(guān)注的是工具理性，而新公共服務(wù)理論關(guān)注的是價(jià)值理性；這兩種范式都關(guān)注參與，承認(rèn)公共組織的開放性和參與的重要性，并將參與的重點(diǎn)放在外部參與上；這兩種范式都強(qiáng)調(diào)放松管制和彈性化，認(rèn)為應(yīng)該對政府松綁，解除內(nèi)部繁文縟節(jié)和限制，以提高政府行動(dòng)的水平，使政府的活動(dòng)更具有創(chuàng)造力、回應(yīng)性[5]。

新公共服務(wù)的創(chuàng)新在于，服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客，是管理價(jià)值的變遷；追求公共利益，是管理目標(biāo)的變化；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神，是公民精神的“復(fù)活”；在決策制定與執(zhí)行中注重民主價(jià)值；突破傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的責(zé)任觀，強(qiáng)調(diào)責(zé)任的復(fù)雜性；擊碎新公共管理的“控制”狂想，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的角色；注重以人為本，而不是以生產(chǎn)率為本。

2.視角二：探究服務(wù)型政府的構(gòu)建

2.1 我國構(gòu)建服務(wù)型政府的問題、理論訴求及路徑選擇

我國在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面進(jìn)行了一系列探索，取得了明顯的成績。但按照新公共服務(wù)的要求，還存在一些亟須解決的問題，突出體現(xiàn)在服務(wù)行政意識(shí)低與民主行政意識(shí)不強(qiáng)兩個(gè)方面：服務(wù)行政意識(shí)較低表現(xiàn)為政府定位不準(zhǔn)、服務(wù)效率較低和公務(wù)人員服務(wù)意識(shí)薄弱；民主行政意識(shí)不強(qiáng)表現(xiàn)為行政過程公民參與機(jī)會(huì)少和公民利益表達(dá)不均衡。[6]“人本、服務(wù)”是當(dāng)前我國建設(shè)服務(wù)型政府的兩大理念訴求。[7]構(gòu)建我國服務(wù)型政府的路徑選擇，是要更新行政理念、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化管理體制、改進(jìn)服務(wù)方式。[8]

2.2 新公共服務(wù)理論對我國構(gòu)建服務(wù)型政府的啟示

在新公共服務(wù)理論的主要觀點(diǎn)中，有很多內(nèi)容是可以給予我國構(gòu)建服務(wù)型政府以啟示的。有學(xué)者認(rèn)為這些啟示包括，公民本位的核心治理價(jià)值、公共官僚的職責(zé)轉(zhuǎn)型、協(xié)商式的治理機(jī)制。 [9]有學(xué)者認(rèn)為，這些啟示為確立民主行政和服務(wù)行政的理念、強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、正確定位政府與公民的關(guān)系、進(jìn)一步提高公務(wù)員的整體素質(zhì)以及大力培育和發(fā)展公民社會(huì)組織。[10]也有學(xué)者認(rèn)為，借鑒價(jià)值在于關(guān)于政府的價(jià)值理念、關(guān)于責(zé)任意識(shí)、關(guān)于政府的作用以及關(guān)于社會(huì)治理結(jié)構(gòu)等方面。[11]

3.視角三：公共部門人力資源管理研究

3.1 公共部門人力資源管理的價(jià)值取向的啟示

新公共服務(wù)理論中人力資源管理的價(jià)值取向涉及以公共利益為目標(biāo)、注重民主參與、強(qiáng)調(diào)責(zé)任多維以及重視人。對于我國公共部門人力資源管理的啟示在于，融公共利益與個(gè)人價(jià)值相統(tǒng)一，以人為本取代成本理念，以民主、參與取代集權(quán)、專制，以多樣責(zé)任觀替代狹隘責(zé)任觀。[12]還有學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略理性[13]同等重要。

3.2 我國公務(wù)員管理相關(guān)啟示

對于我國公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新，新公共服務(wù)理論的人性假設(shè)基礎(chǔ)成為公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，新公共服務(wù)理論的核心理念成為公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新的重要指導(dǎo)思想，因此，新公共服務(wù)理論要求公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制從觀念上、模式上以及制度上進(jìn)行創(chuàng)新。[14]

對于提升公務(wù)員的服務(wù)能力，新公共服務(wù)理論的主要觀點(diǎn)也給予了一定的啟示。如公務(wù)員招選應(yīng)貫徹“服務(wù)理念為本”，建立健全的甄別人才機(jī)制；對公務(wù)員的管理應(yīng)更具人性化；建立與公務(wù)員公共服務(wù)相配套的制度[15]等。

對于公務(wù)員角色的重塑，有學(xué)者認(rèn)為公務(wù)員角色重塑的選擇路徑有三個(gè)：培育和提升公務(wù)員公共行政精神；提高公務(wù)員的整體素質(zhì)；建立與公民合作模式。[16]

4.視角四：行政倫理價(jià)值研究

新公共服務(wù)理論的七個(gè)主要內(nèi)容映射出了七種行政價(jià)值理念，這七種價(jià)值理念對我國對行政倫理價(jià)值的建設(shè)有很大啟示。有學(xué)者總結(jié)為：以滿足公共利益為最核心的價(jià)值追求，推動(dòng)公民社會(huì)的形成，轉(zhuǎn)變政府職能和規(guī)范公共管理者的責(zé)任。[17]有學(xué)者總結(jié)為：對行政主體的要求，樹立公共利益至上的信仰、確立公共行政的多重責(zé)任、強(qiáng)化公共權(quán)力的公共性；對行政相對人的要求，加強(qiáng)行政相對人配合和參與行政活動(dòng)的意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和政府責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)公民對政策制定和執(zhí)行的干預(yù)和參與，同時(shí)還要應(yīng)當(dāng)履行社會(huì)義務(wù)；行政制度倫理的建設(shè)，以制度道德化實(shí)現(xiàn)一切人的道德化，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政倫理立法；行政倫理環(huán)境的建設(shè)，構(gòu)造行政價(jià)值觀充分有效發(fā)揮作用的寬松、民主環(huán)境使行政主體、行政相對人和行政制度三者的互動(dòng)得以順利進(jìn)行，增加社會(huì)對行政主體的社會(huì)期待，通過各種宣示途徑營造良好之社會(huì)風(fēng)氣。[18]

5.視角五：理論的貧困研究

每一種理論都不是完美的，新公共服務(wù)理論也有它的貧困之處。有學(xué)者認(rèn)為該理論研究選題所引發(fā)的研究目標(biāo)存在低層次性，“研究更多地停留在行動(dòng)研究層次，難以實(shí)現(xiàn)理論內(nèi)容的創(chuàng)新，更多地只是用‘新公共服務(wù)這個(gè)‘新瓶裝某一群學(xué)者的‘舊酒而已”，不僅從理論選題到理論內(nèi)容缺乏一定的創(chuàng)新型，其理論論證的不充分性、不嚴(yán)密性以及在美學(xué)意義上的簡潔性方面也有不足，并在一定程度上對企業(yè)家政府理論存在諸多偏見或誤解。[19]還有學(xué)者認(rèn)為這些貧困表現(xiàn)在理論貧困和現(xiàn)實(shí)貧困兩方面。理論貧困表現(xiàn)在，新公共服務(wù)理論只是一種價(jià)值轉(zhuǎn)向，沒有實(shí)現(xiàn)政治價(jià)值與效率價(jià)值的統(tǒng)一；自然人與組織人的角色沖突挑戰(zhàn)新公共服務(wù)理論的人性假設(shè)；有意忽略政府政務(wù)官和公務(wù)員的區(qū)別，導(dǎo)致一種責(zé)任的悖論?，F(xiàn)實(shí)貧困表現(xiàn)在，程序性的最小政府只是一種想象，政府不可能退出實(shí)體性事務(wù)；公民社會(huì)內(nèi)部的博弈缺乏有效的規(guī)約，會(huì)出現(xiàn)“叢林狀態(tài)”，陷入自私的泥沼；缺乏一個(gè)可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，新公共服務(wù)理論的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義十分有限。[20]

新公共服務(wù)理論受到很多學(xué)者的推崇，對當(dāng)代各國的行政改革也產(chǎn)生了很多影響，對于新公共服務(wù)理論的研究視角主要就是上文中總結(jié)的七個(gè)視角，由于本人的學(xué)識(shí)以及資料查閱有限，可能還有遺漏的研究視角，有待于后續(xù)的繼續(xù)研究。綜上所述，新公共服務(wù)理論雖然是“站在巨人肩膀上的巨人”，但它還是避免不了自身所固有的缺陷與不足，因此，我們在看待任何理論時(shí)，都必須全面、深刻并且要理論與實(shí)際相結(jié)合，才能正確的運(yùn)用該理論為現(xiàn)實(shí)行為做指導(dǎo)。

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