我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究

龍艷芳

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村人口遷移到城市，導(dǎo)致大量的宅基地閑置，但法律嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地?zé)o法正常流通，農(nóng)村融資困難使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展。分析探討我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不足，完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。有效合理利用我國(guó)農(nóng)村的宅基地，優(yōu)化農(nóng)村宅基地資源配置，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；完善

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）08 — 0040 — 02

宅基地是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要資料，與農(nóng)民的生活息息相關(guān)，宅基地使用權(quán)受到法律的保護(hù)。從《土地管理法》出臺(tái)之后宅基地專指本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，農(nóng)民取得用以建造住房的土地。宅基地使用權(quán)即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員經(jīng)依法申請(qǐng)而獲得在法定權(quán)限內(nèi)用來(lái)建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。2014年中共國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確了要完善農(nóng)村宅基地管理制度，保障農(nóng)民權(quán)益、優(yōu)化宅基地資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

（一） 現(xiàn)行宅基地法律流轉(zhuǎn)制度

宅基地使用權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)主要有以下幾種類別：（1）通過(guò)繼承取得。農(nóng)民擁有的是宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)是屬于集體所有，因此宅基地的使用權(quán)是不能繼承的，但是農(nóng)民對(duì)在宅基地上建造的房屋享有所有權(quán)。如果農(nóng)民繼承了房屋，根據(jù)“房隨地走”原則，就連帶繼承了宅基地的使用權(quán)。（2）宅基地使用權(quán)的出租。同樣，現(xiàn)今法律也明確規(guī)定了宅基地不能單獨(dú)出租，宅基地使用權(quán)人只能通過(guò)出租宅基地上的房屋的方式連帶將宅基地使用權(quán)在一定期限內(nèi)租賃給承租人，從而獲取租金。（3）在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、交換和贈(zèng)與。法律規(guī)定允許房屋的轉(zhuǎn)讓租賃，但禁止對(duì)城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。對(duì)宅基地使用權(quán)能否單獨(dú)轉(zhuǎn)讓未做明確規(guī)定。允許在不謀取利益的前提下集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓。集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間也可以對(duì)自己現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)依其約定交換，目的是自身便利或提高宅基地效益。贈(zèng)與宅基地使用權(quán)的情況也并不少見(jiàn)，主要是存在親屬關(guān)系的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的贈(zèng)與。只要及時(shí)登記不違反“一戶一宅”原則，宅基地使用權(quán)贈(zèng)與也是合法的。（4）征收。這種方式主要都是在政府的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。國(guó)家通過(guò)合法程序?qū)⑥r(nóng)民宅基地征收使其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。（5）置換。農(nóng)民自愿將其宅基地按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)有土地、耕地、宅基地互換。（6）作價(jià)入股。這是深圳市田廈村在城中村改造過(guò)程中，摸索出的一種創(chuàng)新模式。村民以自己的宅基地使用權(quán)入股集體經(jīng)濟(jì)組織組建的開(kāi)發(fā)公司，以村民所占面積分配紅利，并獲得相應(yīng)商業(yè)面積，實(shí)現(xiàn)了城市化建設(shè)與農(nóng)民利益保障的雙贏。（7）抵押。我國(guó)現(xiàn)行法律為保障農(nóng)民的基本生存生活，禁止單獨(dú)抵押農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

（二） 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村人口遷移到城市，導(dǎo)致大量的宅基地閑置，但法律嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地?zé)o法正常的流通，農(nóng)村融資困難使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展。由于我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)的不合理規(guī)定，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一系列不合理的現(xiàn)象。（1）“空心村”現(xiàn)象，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量的農(nóng)村人口進(jìn)城買(mǎi)房或進(jìn)城務(wù)工、學(xué)習(xí)、參軍，更甚至轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶口，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的閑置，然而我國(guó)在宅基地的流轉(zhuǎn)上實(shí)行嚴(yán)格的限制，這也就導(dǎo)致了宅基地流轉(zhuǎn)的困難，農(nóng)民只要其仍為經(jīng)濟(jì)組織成員就對(duì)宅基地使用權(quán)享有永久的權(quán)利，集體也不能隨意收回。農(nóng)民進(jìn)城，村里的宅基地就空置下來(lái)，久而久之“空心村”現(xiàn)象就自然出現(xiàn)了。（2）“一戶多宅”。農(nóng)民可以通過(guò)繼承父母的房屋所有權(quán)，進(jìn)而享有對(duì)宅基地的永久使用權(quán)，而且對(duì)于成人分家子女，也可以重新申請(qǐng)宅基地，這樣“一戶多宅”現(xiàn)象不可避免。（3）“小產(chǎn)權(quán)房”。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市房?jī)r(jià)飆升，很多房地產(chǎn)商將目光瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地，因此私下很多交易屢禁不止?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象出現(xiàn)。然而其缺乏法律的保護(hù)與市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管，給交易安全帶來(lái)隱患。（4）各種隱形交易層出不窮，由于流轉(zhuǎn)未受到法律的保護(hù)，對(duì)當(dāng)事人的交易安全造成極大的危險(xiǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員購(gòu)買(mǎi)私下購(gòu)買(mǎi)宅基地，再加上農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)，大量的合同糾紛出現(xiàn)，社會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管困難。

二、 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征

宅基地是與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)，其主要具有以下幾點(diǎn)特征：（1）原始取得主體的特定性。宅基地使用權(quán)是只有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才可取得，是農(nóng)民居于農(nóng)民身份取得的。集體經(jīng)濟(jì)組織外的任何人無(wú)論以何種原因都不能原始取得宅基地使用權(quán)。（2）原始取得無(wú)償，使用權(quán)期限也沒(méi)有限定。農(nóng)民依其身份取得宅基地使用權(quán)，不需要支付任何費(fèi)用。而且農(nóng)民一旦申請(qǐng)得到宅基地之后便對(duì)宅基地享有永久的使用權(quán)，建筑物滅失后也可以申請(qǐng)重建。（3）使用目的和數(shù)量限定。農(nóng)村宅基地一般是一戶一宅，而且面積限定，其用途只能是用來(lái)建造房屋及附屬設(shè)施，嚴(yán)禁進(jìn)行與其本質(zhì)用途不符的商業(yè)活動(dòng)用途等。（4）宅基地限制轉(zhuǎn)讓。宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)禁出賣、轉(zhuǎn)讓和抵押。這是因?yàn)檎厥寝r(nóng)民基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員這個(gè)身份了取得宅基地使用權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織外的人無(wú)取得這項(xiàng)權(quán)利的資格，實(shí)際上宅基地的所有權(quán)還是歸集體所有。

三、 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

依現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的，是國(guó)家為保障農(nóng)民基本生活而賦予人民的一項(xiàng)權(quán)利。正是因?yàn)槠潢P(guān)系到國(guó)計(jì)民生，國(guó)家嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，這種制度的弊端慢慢顯露出來(lái)，宅基地使用權(quán)制度改革勢(shì)在必行。

（一） 完善宅基地使用權(quán)取得相關(guān)立法制度

第一，我國(guó)宅基地是農(nóng)民基于農(nóng)民身份而合法取得的一項(xiàng)權(quán)利，然而在農(nóng)民身份認(rèn)定上，我國(guó)目前卻存在著立法缺失。無(wú)認(rèn)定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，而且規(guī)定同一時(shí)期內(nèi)不得同時(shí)享有兩個(gè)或以上集體的成員權(quán)。這也就導(dǎo)致了一些由婚姻、在外學(xué)習(xí)或超生而導(dǎo)致成員資格認(rèn)定疑難。我國(guó)因完善在使用權(quán)取得時(shí)成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障所有人的合法權(quán)益。第二，應(yīng)該在滿足一定條件并且在集體同意的條件下，允許宅基地向集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)。當(dāng)然原始取得者必須是集體組織成員。使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓宅基地之后一定期限內(nèi)（應(yīng)規(guī)定較長(zhǎng)）不得再次取得宅基地使用權(quán)，這是為了防止出現(xiàn)“一戶多宅”或者村民為營(yíng)利亂占耕地的現(xiàn)象。第三，在取得時(shí)限制宅基地使用權(quán)的年限，同時(shí)設(shè)立轉(zhuǎn)讓回收年限。農(nóng)民基于身份取得宅基地永久使用權(quán)，體現(xiàn)提社會(huì)保障性。若宅基地使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)，那么也就應(yīng)如城市宅基地一樣設(shè)立使用權(quán)年限。在宅基地使用權(quán)到期后，原權(quán)利人可以申請(qǐng)延續(xù)，置于批準(zhǔn)與否由全體經(jīng)濟(jì)組織成員決定。否則應(yīng)由村集體組織收回該宅基地使用權(quán)。

（二）完善宅基地使用權(quán)登記制度

宅基地要良好的流轉(zhuǎn)，我們首先要做的就是明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)。而登記制度的完善又是產(chǎn)權(quán)明晰的必要條件，因此完善我國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)登記制度勢(shì)在必行。由于我國(guó)農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)及長(zhǎng)期的歷史社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，使得我國(guó)農(nóng)民在宅基地的問(wèn)題上根本不注重登記這一環(huán)節(jié)。然而正是因?yàn)檎氐怯浿贫鹊牟唤∪丶m紛產(chǎn)生之后往往難以解決。建議我國(guó)采取登記生效主義，由土地管理部門(mén)帶頭加強(qiáng)宅基地的登記工作，并發(fā)放宅基地使用權(quán)證書(shū)。明確一戶一宅，限定宅基的合理面積。這樣既明晰了產(chǎn)權(quán)歸屬又能避免“一戶多宅”造成土地資源浪費(fèi)，保障交易的安全。

（三） 加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

首先要加強(qiáng)對(duì)宅基地申請(qǐng)取得、登記工作的監(jiān)督管理?，F(xiàn)今“一戶多宅”、亂占耕地、宅基地浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地沒(méi)有得到合理的利用。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)宅基地的申請(qǐng)、登記應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理，對(duì)農(nóng)戶的用地指標(biāo)、住宅面積加以限定。因地制宜、合理規(guī)劃，對(duì)于亂占耕地的行為要收取一定的費(fèi)用或加以處罰，以此來(lái)防治這種行為頻繁發(fā)生。土地是農(nóng)民賴以生存的基本生活資料，而現(xiàn)今很多農(nóng)民開(kāi)墾耕地用以建筑房屋，農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)效益得不到基本的保障。土地管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)的宣傳，提高農(nóng)民自我警覺(jué)意識(shí)。對(duì)于占用耕地、違規(guī)建房現(xiàn)象要要加大查處的力度。嚴(yán)格按照相關(guān)法律切實(shí)監(jiān)督。

其次加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理。我國(guó)現(xiàn)在僅允許宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但是很多人為了牟利，一些隱形的地下交易早已司空見(jiàn)慣，但是由于其沒(méi)有得到現(xiàn)有法律的保護(hù)，一旦發(fā)生糾紛很難得到解決，當(dāng)事人雙方的利益得不到有效的保護(hù)，當(dāng)我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)制度改革之后，宅基地的流轉(zhuǎn)合法化，各種現(xiàn)如今原本隱形的交易也勢(shì)必浮出水面。面對(duì)有可能如泉水般涌來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，土地監(jiān)管務(wù)必部門(mén)加大監(jiān)管力度，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。然而土地管理管理部門(mén)的工作也將日益繁重，國(guó)家也需要重新合理規(guī)劃宅基地的監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)多方監(jiān)管。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地眾多組成部分中一個(gè)至關(guān)重要的部分，與農(nóng)民生存、生活息息相關(guān)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否得到充分行使，直接影響到農(nóng)民的生存以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而村宅基地使用權(quán)制度本身存在著一些立法缺陷，如農(nóng)民集體成員權(quán)資格認(rèn)定沒(méi)有相關(guān)法律明確規(guī)定、農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理監(jiān)管制度不健全等，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，宅基地作為一種殊的市場(chǎng)資源，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)成為大勢(shì)所趨，完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制刻不容緩。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔5〕房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2007.

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〔7〕 宋才發(fā). 農(nóng)民宅基地所有權(quán)及使用權(quán)的法律探討〔J〕. 中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（04）：100-101.

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕