預(yù)算法實施條例大修

夏汀

7月末，中國9所高校和研究機(jī)構(gòu)的長期從事《預(yù)算法》研究的13位學(xué)者上書國務(wù)院法制辦，對《預(yù)算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》（下稱《實施條例》）提出修改意見。

7月23日，《實施條例》在國務(wù)院法制辦網(wǎng)站上征求意見結(jié)束。一年前，新《預(yù)算法》時隔20年完成首次大修，修改突出了預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算必須接受社會監(jiān)督，拓展預(yù)算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向。

此次《實施條例》則進(jìn)一步明確并細(xì)化了新《預(yù)算法》對預(yù)算完整性、預(yù)算編制、預(yù)算公開、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等方面的規(guī)定，賦予財政部門更大的權(quán)力去約束各部門的預(yù)算管理，在某些方面推動預(yù)算行為法治化，在轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)余額管理等方面也做了一些明確的規(guī)定。

然而，由于《實施條例》在許多地方突破了新《預(yù)算法》這一上位法的強(qiáng)制性規(guī)定，新《預(yù)算法》明確的一些事項《實施條例》中存在“部門利益法律化”傾向，遭到學(xué)者疑慮。

在國庫的問題上，財政部門和央行的職責(zé)究竟如何分配，各方觀點有明顯分歧。今年恰逢央行經(jīng)營國庫30年，而在央行等部門爭取下，新《預(yù)算法》也規(guī)定“央行經(jīng)理國庫”。但《實施條例》中明確表示，央行經(jīng)理中央國庫，“需接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對中央財政負(fù)責(zé)；地方國庫業(yè)務(wù)辦理也需接受本級財政部門指導(dǎo)和監(jiān)督，對地方財政負(fù)責(zé)?！?/p>

國庫管理如何分工

中國國庫庫底資金常年保持3萬億左右的規(guī)模。

有學(xué)者提出：“新《預(yù)算法》明確了央行經(jīng)理國庫的地位，而在《實施條例》中通過虛置條款等方式，多處有違新預(yù)算法的強(qiáng)制性規(guī)定?！?/p>

事實上，在新《預(yù)算法》修訂時，央行是“經(jīng)理”還是“代理”國庫，始終是一個重大分歧點，最終明確為“央行經(jīng)理國庫”。

央行國庫局局長劉貴生曾表示，央行經(jīng)理國庫可以拒絕辦理一些違規(guī)的國庫業(yè)務(wù)，與財政部之間形成分工合作和制約的關(guān)系。當(dāng)然，央行經(jīng)理國庫也包含經(jīng)營管理的涵義，經(jīng)營管理主要體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理方面。

財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希曾撰文表示，條例中保留“央行經(jīng)理國庫”的規(guī)定，是在特定歷史條件下的規(guī)定，隨著時間推移，央行經(jīng)理國庫的功能不斷弱化。央行之所以堅持“經(jīng)理”，主要希望掌握國庫現(xiàn)金管理的主導(dǎo)權(quán)。

新《預(yù)算法》規(guī)定“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，但緊接著也表明“各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財政部門”。

由誰主導(dǎo)的問題，勢必會延續(xù)到實施條例的爭論當(dāng)中。《實施條例》要求“國庫對財政負(fù)責(zé)”，“中國人民銀行經(jīng)理中央國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對中央財政負(fù)責(zé)”，財政部門“指導(dǎo)監(jiān)督并定期檢查中國人民銀行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)、中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)和有關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)的職責(zé)履行情況”。

有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，《實施條例》有弱化央行在國庫管理中的“經(jīng)理”角色之嫌，沒有明確依照現(xiàn)行法律法規(guī)充分賦予央行經(jīng)理國庫的具體職能。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，央行作為國庫的出納機(jī)關(guān)，行使對國庫的經(jīng)理權(quán)，跟財政部應(yīng)當(dāng)是平級地位，央行應(yīng)主要對人大負(fù)責(zé)，而不是接受財政部的監(jiān)督?！斑@種說法實際上是加強(qiáng)了政府部門對國庫管理的權(quán)限，使得財政部門的職能有所擴(kuò)張?！?/p>

財政部門職權(quán)擴(kuò)張

當(dāng)前《實施條例》由財政部起草。有意思的是，《實施條例》中，不僅僅在國庫管理方面，財政部門的職權(quán)都有較大擴(kuò)張。

例如在專項轉(zhuǎn)移支付管理方面，《實施條例》指出，“中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付由中央有關(guān)主管部門、地方政府向財政部提出申請，由財政部按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定審核后報國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立”。

中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付的管理是分割的，交由不同的政府部門分別行使，容易帶來專項資金的透明度、效率、公平性等問題，這次回歸由財政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，是合理的。“財政部門是負(fù)責(zé)財政收支的部門，由財政部對此進(jìn)行把關(guān)，是財政部正當(dāng)?shù)穆氊?zé)范圍?！?/p>

此外，《實施條例》規(guī)定涉及預(yù)算安排事項的，應(yīng)征得財政部門同意，“國務(wù)院各部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，凡涉及減免應(yīng)繳預(yù)算收入，設(shè)立和改變收入項目和標(biāo)準(zhǔn)，罰沒財物處理，經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍，國有資產(chǎn)處置、收益分配以及會計核算的，應(yīng)當(dāng)符合國家統(tǒng)一的規(guī)定，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定；涉及預(yù)算安排事項的，應(yīng)當(dāng)征得財政部同意”。對于地方政府而言，“涉及預(yù)算安排事項的，應(yīng)當(dāng)征求本級政府財政部門的意見”。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇表示，涉及政府部門的收入支出、資產(chǎn)負(fù)債管理等，都是財政的職能，財政部門和專業(yè)職能部門分工應(yīng)明確。原來各個部門能隨意制定與預(yù)算相關(guān)的政策，是對財政功能的肢解，現(xiàn)在是財政部門職能的回歸。

各部門出臺跟預(yù)算相關(guān)的政策，一大表現(xiàn)在于重點領(lǐng)域開支與GDP或財政收支掛鉤。如教育法、科技法、農(nóng)業(yè)法等部門法規(guī)中，為保障上述領(lǐng)域的開支，往往對財政支出有硬性指標(biāo)要求，容易造成財政支出被割裂、難以實現(xiàn)統(tǒng)籌，也容易造成財政資金使用的低效率。新《預(yù)算法》明確指出，以后不得有此類掛鉤行為。

有學(xué)者提出，在財政專戶被明令清理整頓的背景下，《實施條例》仍然試圖放寬新《預(yù)算法》對財政專戶開設(shè)的嚴(yán)格限制，降低財政專戶的開設(shè)門檻，改為“財政部負(fù)責(zé)核準(zhǔn)財政專戶”，而不見了“報國務(wù)院批準(zhǔn)”的明確規(guī)定，實際上為各級財政部門保留和新設(shè)“財政專戶”開了口子。

一位財稅系統(tǒng)人士坦言，此次預(yù)算法實施條例的公開征求意見主要由財政部起草，但也是經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的，代表國家意志，大部分內(nèi)容還是遵循《預(yù)算法》的主體原則，對于財政部門職能擴(kuò)大的說法，征求意見稿雖有涉及，但部門法規(guī)的局限性也正在此。

對于財政部門權(quán)限的加大，有地方財政官員向媒體表示：“財政部門只是政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，審批權(quán)能提反對意見，但反對意見有些時候起不到多大作用，這跟政府部門的決策機(jī)制有關(guān)。財政是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政管理的表象，矛盾問題體現(xiàn)在財政上，但根子不在財政部門，有些改革只靠財政部門也推不動?！?/p>

人大的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)

財政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到至關(guān)重要的作用，不過在實際工作中，財政部門權(quán)力的擴(kuò)張似乎并不能解決所有難題。市場普遍預(yù)期，財政部門職責(zé)提升固然是好事，但要真正發(fā)揮作用，在現(xiàn)實中仍會經(jīng)受考驗，只有通過立法形式，以法來約束，才能最終提高改革成效。

如何實現(xiàn)對財政部門的監(jiān)督，《實施條例》并沒有太多規(guī)定。劉劍文指出，《實施條例》是國務(wù)院制定的，主要用來規(guī)范政府行為，不能規(guī)定人大怎么做。新《預(yù)算法》明確指出，人大對預(yù)算有監(jiān)督職責(zé)，《實施條例》需要承接相關(guān)規(guī)定，如明確各級政府應(yīng)接受本級人大常委會監(jiān)督，政府怎么配合人大來做監(jiān)督的工作等。

有學(xué)者建議明確預(yù)算公開和預(yù)算監(jiān)督的方式與內(nèi)容，如何花納稅人的錢，一分一厘都應(yīng)該讓納稅人及人大代表知曉。修改《實施條例》的第一條，說明立法宗旨、立法精神，落實新《預(yù)算法》的立法精神。

學(xué)者提出全面修訂《預(yù)算法實施條例》。重新組建實施條例草案起草組，由國務(wù)院法制辦牽頭，財政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、審計署、國家發(fā)展改革委等行政部門和作為政府預(yù)算實施的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)參與起草過程，聽取并合理吸收相關(guān)部門、各單位的意見，并征求全國人大財經(jīng)委和預(yù)算工作委、地方人大以及資深專家的意見。