基于產(chǎn)權(quán)與治理的集體企業(yè)監(jiān)管形式創(chuàng)新

董宏宇 郝靈艷

摘要：集體企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)符合其產(chǎn)權(quán)、治理結(jié)構(gòu)的特性，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革發(fā)展的要求，從行政干預(yù)式的管理向產(chǎn)權(quán)管理過渡。在集體企業(yè)終極所有權(quán)未能明確的現(xiàn)行法律和制度環(huán)境下，優(yōu)化和創(chuàng)新監(jiān)管形式仍有一定的空間。將集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)打造為“法人化”的、具有法律主體地位的產(chǎn)權(quán)代表，依法行使對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理和保值增值，是目前彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律定位缺失、打通集體企業(yè)間資本紐帶的有效途徑，并可為集體企業(yè)未來的全面改革奠定良好的法制化基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：集體企業(yè);監(jiān)管;產(chǎn)權(quán);治理結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)廠辦大集體企業(yè)發(fā)端于20世紀(jì)70年代末、80年代初，大多為安置返城知青和待業(yè)青年而設(shè)，是當(dāng)時(shí)的特殊歷史背景下承擔(dān)特殊使命的特殊經(jīng)濟(jì)組織。這種特殊的經(jīng)濟(jì)組織先天不足、后天失調(diào)，雖歷經(jīng)三十余年的演變，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)依然模糊、治理結(jié)構(gòu)依然缺失。從最早的勞動(dòng)服務(wù)公司到集體所有制企業(yè)，再到后來的集體所有制企業(yè)的改制、改組，集體企業(yè)的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化，不再特指集體所有制企業(yè)，還包括集體所有制企業(yè)出資成立的公司制企業(yè)和股份合作制企業(yè)等。

集體企業(yè)的產(chǎn)生、發(fā)展過程，主辦單位（或主管單位）的監(jiān)管伴其左右。雖歷經(jīng)起步、發(fā)展壯大、改革重組等階段和產(chǎn)權(quán)界定、主輔分離等外部監(jiān)管環(huán)境的變化，但行政隸屬的干預(yù)式監(jiān)管特色并未發(fā)生根本性的改變。2011年以來各地集體企業(yè)經(jīng)過改制改組，產(chǎn)權(quán)屬性得到了凈化、監(jiān)管體系得以健全、發(fā)展能力得到提升，進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在當(dāng)前我國(guó)全面深化改革的背景下，集體企業(yè)的監(jiān)管形式仍有優(yōu)化、創(chuàng)新的空間，從而更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特性：終極所有權(quán)仍然難以明確

20世紀(jì)七八十年代最早產(chǎn)生的集體企業(yè)是由國(guó)有企業(yè)批準(zhǔn)或資助興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未有完整的企業(yè)法人登記管理辦法，集體企業(yè)從法律定位上講僅僅是依附于主辦國(guó)有企業(yè)存在的附屬經(jīng)濟(jì)單位，并不具備獨(dú)立的市場(chǎng)主體資格。1991年國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》（以下簡(jiǎn)稱《集體所有制企業(yè)條例》）后，集體企業(yè)開始以集體所有制的組織形式在工商行政機(jī)關(guān)登記注冊(cè)，具備了企業(yè)法人資格。90年代后期，集體企業(yè)進(jìn)行了股份制改革、公司制改制等，形成產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式更為復(fù)雜的企業(yè)組織形式，包括集體所有制法人共同出資、集體所有制法人和自然人共同出資的公司制企業(yè)以及集體所有制（股份合作）企業(yè)等。

集體企業(yè)組織形式以法律的權(quán)威確認(rèn)了以何種商事登記方式存在，獲得依法經(jīng)營(yíng)的資格。但僅從集體企業(yè)的組織形式上是很難看清楚法律意義上的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，必須根據(jù)不同組織形式下的終極所有權(quán)或?qū)嶋H控制權(quán)的確認(rèn)，才能對(duì)集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)窺其一斑。

（一）集體所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為“共同共有”

根據(jù)《集體所有制企業(yè)條例》，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)是指財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有、實(shí)行共同勞動(dòng)、在分配方式上以按勞分配為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。也就是說集體所有制是一個(gè)由部分成員所構(gòu)成的團(tuán)體對(duì)社會(huì)的一部分特定的生產(chǎn)資料擁有不可分割的所有權(quán)。集體所有制企業(yè)的職工既是勞動(dòng)者，也是企業(yè)資產(chǎn)的所有者，其產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為共同共有?！肮餐睘槌橄笠饬x上集體企業(yè)成員所組成的一個(gè)“集體”;“共有”是集體企業(yè)內(nèi)的成員人人都有份、共同擁有，但具體每個(gè)人各自占多大的份額是不清楚的。集體所有制企業(yè)的終極所有權(quán)是模糊的、不確定的。

（二）集體所有制（股份合作）企業(yè)的產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰

集體所有制（股份合作）企業(yè)由集體所有制企業(yè)改制而來，是一種特殊類型的企業(yè)。我國(guó)沒有出臺(tái)《股份合作制企業(yè)法》，各地區(qū)出臺(tái)的暫行辦法對(duì)集體所有制（股份合作）企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)有很大的差異。一般而言，集體所有制（股份合作）企業(yè)是以合作制為基礎(chǔ)，實(shí)行以勞動(dòng)合作與資本合作相結(jié)合，按勞分配與按股分紅相結(jié)合，職工共同勞動(dòng)，共同占有生產(chǎn)資料，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，股權(quán)平等，民主管理的企業(yè)法人組織。

集體所有制（股份合作）企業(yè)是資合、人合相結(jié)合的企業(yè)組織形式，一定程度上界定了產(chǎn)權(quán)的歸屬。但由于各地區(qū)所規(guī)定的暫行辦法不盡相同，有些地方政府的文件將股份分為基本股、積累股和期限股，在表決權(quán)、獲得股息權(quán)及是否擁有繼承權(quán)做出了不同的規(guī)定。也有的地方政府文件規(guī)定集體所有制（股份合作）企業(yè)的股權(quán)分為職工個(gè)人股、集體共有股、社會(huì)個(gè)人股、社會(huì)法人股等，適度向本企業(yè)以外的具有法人資格的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他經(jīng)濟(jì)組織、自然人轉(zhuǎn)讓股份。

（三）公司制的集體企業(yè)具備了現(xiàn)代企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特征

1993年我國(guó)公布實(shí)施《公司法》后，集體企業(yè)的改制主導(dǎo)方向是公司制改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的治理結(jié)構(gòu)改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。相對(duì)于股份合作制企業(yè)而言，這兩種企業(yè)組織形式的優(yōu)勢(shì)是非常明顯的。首先，理論上比較完備，從兩種企業(yè)誕生以來，關(guān)于這兩種企業(yè)在法學(xué)上的研究，可謂洋洋大觀。其次，立法上比較完善，特別是經(jīng)過對(duì)《公司法》的多次修改，基本上使公司在運(yùn)作中遇到的問題處理作到了有法可依。就公司制的集體企業(yè)而言，股東是明確的，股權(quán)相應(yīng)也是明晰的。但追根溯源，這些股東中的集體所有制企業(yè)本身的終極所有權(quán)是不清晰的。

（四）集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定仍然還有很長(zhǎng)的路要走

1996年，原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》，第一次對(duì)集體企業(yè)進(jìn)行了有組織的產(chǎn)權(quán)界定。此后政府對(duì)集體企業(yè)的職能管理部門并不明確，對(duì)集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定更無相應(yīng)的政策規(guī)定，造成十余年的真空期。由于缺乏必要的法律和政策支持，集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定仍然有很長(zhǎng)的路要走。

二、集體企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)特性：法律基礎(chǔ)不同，差異較大

依據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》所設(shè)立的集體企業(yè)為公司制企業(yè)，根據(jù)《企業(yè)法人登記條例》所設(shè)立的集體企業(yè)為非公司制企業(yè)。由于兩類企業(yè)所依托的法律基礎(chǔ)不同，決定了其治理結(jié)構(gòu)各具特色。集體所有制（股份合作）企業(yè)盡管同為非公司制企業(yè)，但因其股權(quán)設(shè)置的獨(dú)特性，形成了混合型的治理結(jié)構(gòu)。

集體所有制企業(yè)的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)是集體企業(yè)的職工（代表）大會(huì)，相當(dāng)于公司制企業(yè)的股東會(huì)。集體企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，相當(dāng)于公司制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層，但公司制的經(jīng)營(yíng)層是一個(gè)群體。廠長(zhǎng)（經(jīng)理）對(duì)企業(yè)職工（代表）大會(huì)負(fù)責(zé)，是集體企業(yè)的法定代表人。

改制為公司制的集體企業(yè)，按照《公司法》中關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的制度安排確定決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制衡機(jī)制。股東會(huì)或者股東大會(huì)，由公司股東組成，所體現(xiàn)的是所有者對(duì)公司的最終所有權(quán);董事會(huì)由公司股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)公司的發(fā)展目標(biāo)和重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)決策，維護(hù)出資人的權(quán)益;監(jiān)事會(huì)是公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)公司的財(cái)務(wù)和董事、經(jīng)營(yíng)者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用;經(jīng)營(yíng)層由董事會(huì)聘任，是經(jīng)營(yíng)者、執(zhí)行者。

集體所有制（股份合作）企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)兼具集體所有制和公司制企業(yè)的部分特征，實(shí)行股東大會(huì)和職工（代表）大會(huì)合一的制度，股東和職工（代表）大會(huì)是企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。根據(jù)企業(yè)的規(guī)模，企業(yè)自主確定是否設(shè)立董事會(huì)及設(shè)立監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。集體所有制（股份合作）經(jīng)營(yíng)層仍然按照集體所有制企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制。

三、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)代表統(tǒng)合的監(jiān)管形式

（一）監(jiān)管方式的演變

集體企業(yè)的主辦單位對(duì)集體企業(yè)的監(jiān)管方式先后經(jīng)歷了行政化管理和半行政、半產(chǎn)權(quán)管理的兩個(gè)階段。在公司法出臺(tái)之前，集體企業(yè)雖然具備一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但在業(yè)務(wù)、人員等方面與主辦單位具有千絲萬縷的聯(lián)系，為達(dá)到對(duì)集體企業(yè)的控制，不可避免地使用行政化手段。在產(chǎn)權(quán)管理和現(xiàn)代企業(yè)制度逐步完善的過程中，主辦單位認(rèn)識(shí)到集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)之間有著天然的鴻溝，為做到依法經(jīng)營(yíng)，從而采取一定的“隔離措施”，表面上尊重集體企業(yè)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上仍實(shí)施一定程度的行政化管控。這種形式上獨(dú)立的市場(chǎng)主體與實(shí)際的依附關(guān)系表現(xiàn)為半行政、半產(chǎn)權(quán)管理。

（二）做實(shí)出資人與監(jiān)管體系的法制化

集體企業(yè)的主辦單位不是法律意義上的股東（出資人）。即使在集體企業(yè)的創(chuàng)立、發(fā)展過程中曾有部分資金的注入或物質(zhì)的支持，但因沒有嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定，主辦單位難以股東身份行使出資人權(quán)利。在目前產(chǎn)權(quán)界定的配套法律、政策缺失的情況下，必須承認(rèn)集體企業(yè)所有權(quán)的完整性和獨(dú)立性。

2011年以來部分行業(yè)推行的加強(qiáng)集體企業(yè)管理的措施有了很大的進(jìn)步，包括建立集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)和集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)作為集體資產(chǎn)的出資人代表，與同一主辦單位所監(jiān)管范圍內(nèi)的集體企業(yè)建立產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系，起到了明晰產(chǎn)權(quán)、理順投資級(jí)次的作用。但如果建立縱向的省、地市、縣集體企業(yè)資本紐帶關(guān)系則有很大的法律障礙。集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)揮了主辦單位領(lǐng)導(dǎo)層的高效決策作用和一定意義上的集中。但由于沒有明確集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在集體企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的具體位置、與單個(gè)的集體企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，因此僅僅是內(nèi)部的一種議事機(jī)構(gòu)，不具備法律意義上的決策機(jī)制，更不具備獨(dú)立的法人主體地位。因此，在推進(jìn)集體企業(yè)的改革過程中，應(yīng)充分考慮到這些問題的復(fù)雜性，更加客觀、審慎的完善對(duì)集體企業(yè)的監(jiān)管，做實(shí)出資人主體和建立法律化的監(jiān)管體系。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)代表統(tǒng)合的監(jiān)管形式

十八屆三中全會(huì)提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，并強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。可見集體資本仍將以一種獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)形式存在。集體企業(yè)的出資人在目前無法追溯到自然人的情況下，要盡量通過改革、改制，歸集為“集體法人”所有。這個(gè)“集體法人”是集體企業(yè)的聯(lián)合體，也是集體企業(yè)職工的聯(lián)合體，可以將目前的集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)注冊(cè)為社團(tuán)法人或基金，擔(dān)負(fù)“集體法人”的角色。有利于以資本關(guān)系為紐帶，做實(shí)出資人管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集體企業(yè)出資人與決策者的統(tǒng)一，保障集體企業(yè)監(jiān)管的法律有效性。

按照十八屆三中全會(huì)提出的使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是否意味著集體企業(yè)可以不去監(jiān)管？在集體企業(yè)沒有落實(shí)終極所有者、仍帶有“集體基因”的情況下，對(duì)集體企業(yè)的監(jiān)管職能就不能放棄。依法合規(guī)的監(jiān)管是在保護(hù)中發(fā)展，以便為未來合適的時(shí)機(jī)推進(jìn)全面改革創(chuàng)造良好的法制化條件。

（作者單位：董宏宇，中交一航局房地產(chǎn)開發(fā)有限公司;郝靈艷，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委科研所）