新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地管理問題研究綜述

王娟娟　陳廣亮

摘要：農(nóng)村宅基地作為影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素，對其進(jìn)行有效管理具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。目前理論界未形成完整的理論體系，研究成果的針對性和實踐性不足，學(xué)術(shù)界必須以更多維的視角，有針對性的對該問題進(jìn)行更深入地研究。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)村宅基地管理;研究綜述

農(nóng)村宅基地問題是阻礙新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素，對農(nóng)村宅基地的管理和使用進(jìn)行優(yōu)化，直接關(guān)系新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和速度。本文試對該問題的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)的回顧和梳理，以為后續(xù)的理論研究和管理實踐提供參考。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理的背景

（一）農(nóng)村宅基地的使用現(xiàn)狀

人多地少、高度緊張的人地矛盾是制約我國解決“三農(nóng)”問題的基本矛盾之一。黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》的統(tǒng)計顯示：我國土地利用和管理還面臨人均耕地和優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源不足等突出問題，而同時，建設(shè)用地粗放浪費現(xiàn)象卻較為突出，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃。1997～2005年，鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率較低。鄉(xiāng)村人口的減少加劇了農(nóng)村宅基地的低效率利用，進(jìn)一步導(dǎo)致人地矛盾，所以探討農(nóng)村宅基地的利用和管理問題，將對解決這一矛盾有重要意義。

（二）國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村宅基地管理的要求

新中國成立之后，我國政府在1950年《土地改革法》、1981年《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》、1982年《關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通知》、2004年《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律法規(guī)中多次明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的歸屬和審批制度。法規(guī)規(guī)定：農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)民，各戶擁有長期使用權(quán)，并受法律保護(hù)。宅基地一律不準(zhǔn)出租、買賣、抵押或轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)的行使必須嚴(yán)格遵守邊界要求，不得隨便擴大墻院、宅基地來侵占集體耕地。農(nóng)村宅基地由村集體依法設(shè)立，由農(nóng)民提出申請，經(jīng)村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣市審批。必須在“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地的原則下，充分利用山坡、荒地和閑置宅基地，盡量不占用耕地”;“村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地”實施“一戶一宅”制，面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。國家有權(quán)依法收回空閑宅基地，“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用”，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)?！弊钚滦抻喌耐恋毓芾矸ㄒ?guī)定則再次強調(diào)村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，并重申了一戶一宅制度。

2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進(jìn)一步明確提出了“深化農(nóng)村土地制度改革”、“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策”的要求。從各項政策可以看出國家對農(nóng)村宅基地管理的重視。

二、研究的主要成果及觀點概述

國內(nèi)對農(nóng)村宅基地的研究始于20世紀(jì)90年代初，而對該問題的大討論則始于2007年新型城鎮(zhèn)化的提出，并結(jié)出豐碩的研究成果，截至目前僅國家社科基金項目已達(dá)7項，即王崇敏《農(nóng)村宅基地使用制度的現(xiàn)代化構(gòu)建——基于全國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀調(diào)查的研究》，高平《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下加強農(nóng)村宅基地管理問題研究》，吳遠(yuǎn)《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革研究》，宋旭明《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題及其法律對策研究》和《基于多主體利益均衡的農(nóng)村宅基地退出和補償機制研究》，杜偉《農(nóng)村宅基地退出和補償機制研究》，喻文莉《農(nóng)村宅基地置換的法律問題研究》。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)學(xué)者們主要圍繞農(nóng)村宅基地使用和管理現(xiàn)狀、原因、影響因子、對策等問題展開研究。

（一）關(guān)于新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地的使用和管理現(xiàn)狀

宋偉等通過對農(nóng)村宅基地的總量、戶均宅基地面積和宅基地容積率的定量分析提出我國戶均宅基地面積普遍存在大幅超標(biāo)現(xiàn)象。侯清香認(rèn)為“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地管理存在產(chǎn)權(quán)特征不完整，宅基地獲得、使用、退出不合理，內(nèi)部監(jiān)管缺失等問題”。何清和調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村普遍存在舊房閑置、多處占地現(xiàn)象，造成了土地資源的大量浪費。楊立賓認(rèn)為宅基地審批中存在“程序不規(guī)范、使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂”。陳士銀等從利用管理的角度提出土地的利用“缺乏生態(tài)、環(huán)境和社會效益的綜合評價，宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失，集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重”。郭冠男認(rèn)為“農(nóng)村宅基地制度所有權(quán)主體虛位、用益物權(quán)權(quán)能不完整、宅基地規(guī)劃和配置制度不合理等嚴(yán)重不足”等問題。

（二）關(guān)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村宅基地管理混亂的原因

學(xué)者們分別從制度、監(jiān)管和實踐角度，對新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地管理混亂的原因進(jìn)行了分析和探討。宋偉等認(rèn)為戶均農(nóng)村宅基地普遍且超標(biāo)的主要原因是宅基地的閑置、一戶多宅和戶宅基地實際使用面積過大。鐘在明提出“宅基地管理落后、制度缺失嚴(yán)重”是形成宅基地浪費的根源。李勇認(rèn)為由于“農(nóng)村建設(shè)缺乏合理規(guī)劃，宅基地布局散亂，加上制度的缺失，閑置宅基地回收渠道和使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、缺乏有效監(jiān)督等共同導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地矛盾日益突出”。胡昊認(rèn)為導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理混亂的因素既有不同時期土地管理法律、法規(guī)的沖突，也有土地管理部門工作的疏忽，更有使用者的法律意識薄弱等多方面因素。王登正認(rèn)為監(jiān)管乏力、使用權(quán)人法律觀念淡薄以及宅基地?zé)o償使用是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理問題繁多的主要原因。顏志龍則認(rèn)為導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理問題的最主要原因是法制觀念淡薄，缺乏依法用地的概念。

（三）關(guān)于影響農(nóng)村宅基地使用效率的因素

宋偉等通過典型調(diào)查認(rèn)為兩棲占地、低占用耕地建房成本是村莊宅基地使用效率低下乃至空心化的內(nèi)在機理。楊亞楠等通過對河南和甘肅省的實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)村莊與城市的距離、人均耕地面積、農(nóng)民的主觀認(rèn)識和風(fēng)俗習(xí)慣一定程度地影響宅基地的利用效率。王介勇等基于對山東省村莊抽樣調(diào)查結(jié)果的回歸分析發(fā)現(xiàn)，戶均宅基地宗數(shù)、人均耕地與農(nóng)村宅基地的利用效率顯著正相關(guān)。李睿璞，盧新海采用計量分析研究提出影響農(nóng)村宅基地擴張的主要驅(qū)動因子有第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、城市化水平以及城市商品房價格。李學(xué)彩通過統(tǒng)計分析認(rèn)為人口流動因素、政府及集體財政因素、社會保障因素、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展程度、區(qū)位因素是影響農(nóng)村宅基地利用效率的主要因素。

（四）關(guān)于優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地管理的對策

1. 制度角度

宋偉等認(rèn)為應(yīng)該“加強執(zhí)行一戶一宅政策、嚴(yán)格審批和流轉(zhuǎn)，實行宅基地的有償使用政策”等以優(yōu)化對宅基地的管理。李敏飛認(rèn)為“進(jìn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，推行宅基地入市，加強流轉(zhuǎn)”是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源配置的根本途徑。刁其懷提出“加強宅基地規(guī)劃管理、 加強宅基地用途管制、建立農(nóng)村宅基地退出機制”等制度改革方向和措施。張侃提出“建立全國統(tǒng)一、規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地市場、科學(xué)合理的進(jìn)行宅基地建設(shè)規(guī)劃”的制度改革建議。王崇敏對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度進(jìn)行了現(xiàn)代化構(gòu)建，提出通過“合理規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的實質(zhì)條件、權(quán)利的內(nèi)容和權(quán)利權(quán)限，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的程序條件”等制度措施，同時對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、宅基地使用權(quán)保障與救濟(jì)制度進(jìn)行改革，以完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。湯漢林建議通過“宅基地市場化交易機制、實現(xiàn)農(nóng)民房屋財產(chǎn)化，使用權(quán)的強制登記制度”等進(jìn)行改革。

2. 實踐角度

張若翔提出宅基地?fù)Q房形式推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的設(shè)想。劉銳對農(nóng)村宅基地的退出機制進(jìn)行了研究，認(rèn)為可以通過建立完善的宅基地使用和出讓制度、健全農(nóng)村宅基地“置換+整理+復(fù)墾”機制，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等途徑實現(xiàn)宅基地的退出。金曉月認(rèn)為應(yīng)該“優(yōu)化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，建立宅基地一級市場和收購儲備制度、適度放開宅基地二級市場，規(guī)范宅基地隱形流轉(zhuǎn)”。賈麗、閆小培認(rèn)為必須“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋市場，集體壟斷宅基地一級市場，建立宅基地的有償使用制度和使用權(quán)登記制度”。楊蕾基于案例和規(guī)范分析法的角度，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回的類型化進(jìn)行了研究，認(rèn)為可以采用公益性收回、處罰性收回、身份性收回等三種類型收回農(nóng)村宅基地使用權(quán)，以完善農(nóng)村宅基地的收回制度。

三、研究的不足及努力方向

國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究深化了對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地的利用和管理現(xiàn)狀、原因、影響因素及對策的認(rèn)知，為政府科學(xué)決策提供了重要參考。

在肯定國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究成果的同時，也應(yīng)注意到其仍存在不足。首先，新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地優(yōu)化管理的研究總體上處于起步階段，理論體系尚不完善;在研究視野上，缺乏農(nóng)村宅基地管理與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的結(jié)合，目前側(cè)重于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地管理的學(xué)術(shù)成果僅有約42篇（截止2014年9月25日）。其次，研究成果在層次性和系統(tǒng)性上尚有較大提升空間，研究多側(cè)重宏觀理論闡述和中觀政策的獨立分析，缺乏宏觀理論和對策的科學(xué)結(jié)合，微觀案例研究重視不足，研究角度缺乏針對性，對策建議缺乏實踐性。再次，研究方法單一，絕大多數(shù)是定性分析，缺乏系統(tǒng)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，更在定性定量的綜合分析上極為缺乏;同時在共識性和歷史性研究上，既缺乏將成功經(jīng)驗與失敗案例的深度、廣泛橫向比對，又缺乏歷史比對。最后，國內(nèi)該領(lǐng)域的科研力量布局相對分散，尚未形成學(xué)術(shù)梯隊和專職科研中心，科研力量整合不足。

基于以上不足筆者認(rèn)為，今后的研究應(yīng)該重視以下方面：第一，研究視角要加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村宅基地管理的深度有機結(jié)合。第二，提升研究的層次性和系統(tǒng)性。不僅要有宏觀理論和中觀政策研究，更要注重不同地區(qū)宅基地管理的微觀分析。第三，研究方法要多樣化。既要注重定性和定量分析的結(jié)合，又要注重各個地區(qū)實踐經(jīng)驗的橫向借鑒。第四，努力打造以科研人員為主體、涵蓋多領(lǐng)域從業(yè)者的學(xué)術(shù)研究力量，重視學(xué)術(shù)隊伍和科研平臺建設(shè)，形成團(tuán)隊合力，構(gòu)建研究該問題的前沿陣地。此外新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地管理問題與農(nóng)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科都具有廣泛交叉，跨學(xué)科研究可以實現(xiàn)多角度的深入研究。

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地等土地管理的問題必將進(jìn)一步成為國家要重點關(guān)注和學(xué)術(shù)界討論的熱門話題，所以該問題的研究具有深刻的理論意義和社會意義。

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*基金項目：河南省社科聯(lián)基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下河南省農(nóng)村宅基地管理問題研究”（項目編號：SKL-2014-3219）。

（作者單位：王娟娟，河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院;陳廣亮，廣西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）