散居少數(shù)民族權(quán)益保障研究現(xiàn)狀

周翔宇

摘 要：國家及地方對于散居少數(shù)民族權(quán)益的保障出臺了一系列的政策與法規(guī)，通過對基層民族街道辦事處的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族工作多數(shù)處于“一刀切”的狀態(tài)，除了法律政策不全面缺乏可操作性外，基層政府的工作方法以及現(xiàn)實情況也影響了法律政策的落實。

關(guān)鍵詞：散居少數(shù)民族;城市民族辦事處;權(quán)益保障

中圖分類號：D633 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0032-02

雖然中央以及地方立法對散居少數(shù)民族權(quán)益保護做了較為充分的規(guī)定，但筆者在河南省周口市川匯區(qū)陳州街回民辦事處調(diào)研期間卻發(fā)現(xiàn)，仍需進一步加強民族政策的落實工作。

一、陳州辦事處概況

周口市川匯區(qū)陳州街回族辦事處，地處沙河南岸、城區(qū)中部，西起中州路，東至八一路，南至漯阜鐵路，北鄰濱河路?？偯娣e2.34平方千米，下轄10個社區(qū)居委會，3.5萬人。其中少數(shù)民族人口4 728，占總?cè)丝诘?3.5%，是城區(qū)少數(shù)民族群眾主要聚居地之一。其轄區(qū)內(nèi)的悅來社區(qū)、陳州社區(qū)、寧莊社區(qū)為回族社區(qū)，均處于市區(qū)黃金地段。2000年周口地區(qū)撤地劃市之前（撤銷周口地區(qū)，建制周口市，原周口市下轄川匯區(qū)），陳州回族辦事處轄區(qū)以上述三個社區(qū)為主，名副其實的回族辦事處。撤地劃市之后，由于行政區(qū)劃的調(diào)整，陳州辦事處管轄擴大，回族人口在社區(qū)總?cè)丝谥兴急壤眲〗档?。在此之前，地方領(lǐng)導曾設(shè)想將陳州辦事處申報為民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），但由于撤地劃市行政區(qū)劃的調(diào)整以及辦事處內(nèi)回族人口達不到總?cè)丝?0%的硬性標準而放棄。由于不是民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），因此無法申請河南省的眾多民族專項發(fā)展資金，許多優(yōu)惠政策也無法享受。近年來由于經(jīng)濟的發(fā)展以及區(qū)劃的調(diào)整，地方領(lǐng)導有意弱化陳州辦事處的民族特色，工作的開展趨于同質(zhì)化，城市民族工作條例逐步流于形式。

二、民族工作的開展

根據(jù)《陳州辦事處關(guān)于編報2012年財政預算的報告》（川陳字〔2011〕96號）反映情況，陳州辦事處承擔了計劃生育、社會治安綜合管理、信訪維穩(wěn)、城市管理及環(huán)衛(wèi)、承辦重大節(jié)日文藝演出等多項職責，而民族宗教工作則成為預算最少的方面，2012年度預算經(jīng)費為2萬元，僅占辦事處全年開支的1.03%。其經(jīng)費主要用于每年開齋節(jié)期間辦事處贈予清真寺的賀禮以及與民促會和伊斯蘭協(xié)會交往過程中所產(chǎn)生的費用。

《陳州辦事處2011年工作計劃》中僅用寥寥數(shù)語概況了本年度的民族工作，該計劃中提到：“繼續(xù)做好民族宗教工作，注重發(fā)展民族特色經(jīng)濟。經(jīng)常性深入轄區(qū)少數(shù)民族聚居地宣傳黨的民族政策，化解民族矛盾，為少數(shù)民族群眾辦實事，幫助少數(shù)民族群眾發(fā)展經(jīng)濟?！薄蛾愔蒉k事處2011年度工作總結(jié)》關(guān)于民族宗教指出，“一是及時發(fā)現(xiàn)化解矛盾，正確處理影響民族團結(jié)的問題，一旦發(fā)現(xiàn)牽涉到有回族群眾參與的矛盾糾紛，辦事處做到第一時間介入、耐心細致工作、及時化解糾紛，把矛盾消解在萌芽狀態(tài)，避免把一般的民事糾紛發(fā)展為民族問題。二是做好民族宗教政策法規(guī)的宣傳工作，積極引導宗教與社會發(fā)展相適應，加強對宗教活動場所的監(jiān)管工作，杜絕違法宗教活動的介入。”概覽該工作總結(jié)，并沒有實質(zhì)上的工作內(nèi)容。以寧莊社區(qū)居委會為例，其工作內(nèi)容包括主要為黨建工作、綜合治理、計生宣傳、發(fā)放計生藥具以及人口普查。而所謂的民族工作僅為由社區(qū)干部調(diào)節(jié)民族居民之間的糾紛。

根據(jù)了解，民族工作的真正重點在于維護轄區(qū)內(nèi)居民的穩(wěn)定。由于該轄區(qū)內(nèi)居民世居此地，血緣關(guān)系濃厚，具有很強的抱團心理，一旦個體利益受損容易引發(fā)規(guī)模性的群體事件。

三、民族干部的配備

陳州辦事處在干部的選拔有著自己一套不成文的程序，這也與之前干部管理有著很大聯(lián)系。在公務(wù)員制度在基層實施之前，有一部分機關(guān)干部屬于大中專畢業(yè)后分配回原籍工作，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)廣泛存在著“以工代干”“自收自支”工作人員，這些人員多為本轄區(qū)內(nèi)居民，通過各種關(guān)系進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作。隨著公務(wù)員制度的貫徹實施，這些特殊身份存在的機關(guān)工作人員逐步解決了公務(wù)員或事業(yè)編制的身份。因此陳州辦事處機關(guān)工作人員有相當一部分為本轄區(qū)內(nèi)的回族居民。由于缺乏干部流動交換機制，許多工作人員在辦事處工作至退休，因此辦事處的主要領(lǐng)導皆由本辦事處內(nèi)部產(chǎn)生，由于陳州辦事處為回民聚居地，因此形成了一個不成文的規(guī)則就是辦事處黨組書記和辦事處主任必須有一名為回族干部。該辦事處回族干部的提拔路徑明確：干事→部門工作負責人→辦事處副職主任（或黨組成員）→正職主任→辦事處黨組書記→民宗局局長。

自從周口地區(qū)撤地劃市之后，陳州辦事處的行政區(qū)劃重新調(diào)整管轄范圍不限于回族聚居區(qū)，更多的是川匯區(qū)的城市中心地段，少數(shù)民族聚居所占比例急劇下降，民族工作逐步退為次要地位。新任領(lǐng)導有意對回族聚居區(qū)內(nèi)實行舊城改造，利用其區(qū)位優(yōu)勢打造新的商業(yè)中心，也有意弱化了民族辦事處的特點。種種原因交錯下，長期以來辦事處內(nèi)部產(chǎn)生本辦事處領(lǐng)導干部的規(guī)則被打破，辦事處正職皆由區(qū)委任命。就普通工作人員來看，公務(wù)員制度施行后，辦事處人員招聘納入統(tǒng)一的公務(wù)員選任制度中，與本轄區(qū)居民沒有太多聯(lián)系，由于本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的招聘并沒有對民族有特別要求，近些年來并沒有民族干部入職，所以隨著舊體制下入職的民族干部的退休，回族干部愈發(fā)稀少。截至目前，辦事處36名編制工作人員僅有一名回族干部，為本辦事處李副主任。由于在當下公務(wù)員選任的制度下，切斷了辦事處工作人員與本轄區(qū)內(nèi)民族淵源，即使本轄區(qū)內(nèi)畢業(yè)學生在參加公務(wù)員考試的時候也不會考慮報考本轄區(qū)職位，本轄區(qū)雖然處于城市核心地區(qū)，但屬于舊城區(qū)，公共設(shè)施、生活環(huán)境較差，對人才缺乏吸引力。李副主任認為，在民族干部培養(yǎng)上本地政府沒有出臺明文政策，很多都是依靠遵守多年的規(guī)則，易受領(lǐng)導個人意愿的左右。再加上公務(wù)員選拔的程序化，缺少對少數(shù)民族優(yōu)惠以及公務(wù)員考試競爭激烈等多方面原因，李副主任無奈地表示，自己一直尋找不到合適的接班人，民族工作仍是自己一人負責。

四、民族經(jīng)濟發(fā)展

回族人民在周口定居數(shù)百年來，由于歷史的原因，生活狀況很惡劣。新中國成立前，經(jīng)濟上長期處于貧困狀態(tài)，過著衣不蔽體、食不果腹的悲慘生活。農(nóng)村回民多為貧農(nóng)、雇農(nóng)、佃農(nóng)，間有小商小販或屠宰牛羊者，還能勉強維持生計。城鎮(zhèn)回民90%以上的為小商小販，以賣湯、賣饃、賣燒雞以及其他小吃或宰屠牛羊為業(yè)，少部分以挖土打坯、抬轎、賣水度日，多處于半饑餓狀態(tài)。新中國成立以后，周口市的回族經(jīng)濟才有了根本好轉(zhuǎn)。陳州轄區(qū)的回族群眾除繼續(xù)經(jīng)營傳統(tǒng)小吃外，還逐步成立了街道企業(yè)。街道企業(yè)始于1950年，起初是城市一些閑散勞動力及家庭婦女在街道辦起了各種類型的生產(chǎn)小組，一些有技術(shù)、有簡陋設(shè)備的個體手工業(yè)者先后加入了街道生產(chǎn)社（組）。改革開放后，輝煌一時的街道經(jīng)濟并沒有跟上市場變革的角度，迅速衰敗。在街道企業(yè)解散后，其職工成為個體戶，繼續(xù)經(jīng)營這些行業(yè)，如界牌街上現(xiàn)存的4家皮革門店皆為原皮革廠老職工自謀職業(yè)所成。

據(jù)調(diào)研情況，轄區(qū)內(nèi)并沒有大的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，多為小商小販、個體戶，回族群眾多從事于民族傳統(tǒng)行業(yè)，如傳統(tǒng)風味小吃、屠宰、制革等。辦事處曾經(jīng)修建回族飲食街，但終因區(qū)位問題而逐步被商販棄用。

五、居民經(jīng)濟生活

由于陳州辦事處轄區(qū)內(nèi)的三個回族社區(qū)是回族聚居區(qū)，具有悠久的歷史，但同時作為老城區(qū)，其社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生活環(huán)境較差，轄區(qū)內(nèi)居民有一定經(jīng)濟條件的居民都會選擇搬出該片區(qū)域。另外，由于轄區(qū)內(nèi)思想守舊，人文環(huán)境較差，很多居民為了下一代的成長也紛紛搬離該區(qū)域。因此，區(qū)域內(nèi)居民多為城市中收入中下群體。

在改革開放早期，由于當?shù)鼐用窬吐氂诟浇姸嗟慕值榔髽I(yè)，居民生活水平相對不錯。但隨著街道企業(yè)的破產(chǎn)，居民紛紛自謀生路，大多數(shù)從事傳統(tǒng)行業(yè)，如飲食、屠宰、皮革。根據(jù)走訪，轄區(qū)內(nèi)居民，除退休職工、年紀較大居民，絕大多數(shù)青壯年有就業(yè)門路，據(jù)粗略估計40%居民為自己做生意，余下則為附近服務(wù)業(yè)吸收。以小攤販為例，較大的業(yè)主每日收入在1 500～2 000元，早點商販每日收入在200元左右。而外出打工的則多在轄區(qū)附近的商戶工作，月收入1 500元左右。

根據(jù)辦事處勞動保障所了解情況，上年失業(yè)登記不到100人，多為通過失業(yè)登記獲取貸款，真正需要就業(yè)的僅有2名。雖然發(fā)布了100多條就業(yè)信息，其中不乏富士康等大型用工企業(yè)，但是本轄區(qū)內(nèi)居民普遍不愿離家務(wù)工。

六、教育扶助

根據(jù)走訪得知，回族群眾對于子女教育是十分支持的，但由于轄區(qū)內(nèi)回族居民多為小商販，平時忙于生計，少有時間與子女交流接觸更無暇顧及子女教育，其子女成長多處于放養(yǎng)狀況。因此，回族群眾子女受教育情況不太理想，很多青少年在接受完義務(wù)教育后便不愿繼續(xù)上學，選擇外出打工或幫助父母經(jīng)營生計，除非家境優(yōu)越，一般家長都會默認子女的選擇而非強迫子女繼續(xù)上學。

陳州辦事處轄區(qū)內(nèi)僅有回民小學一所，回族學生占80%以上。2011—2012學年，全校六個年級六個班級共計學生384人，根據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在校學生滑落至300余人。而市區(qū)內(nèi)的六一路小學共40個班級在校學生四千一百多人。學校規(guī)模小，生源愈來愈少，教育質(zhì)量也得不到保障。據(jù)了解，學校師資力量多年未得到補充，轄區(qū)內(nèi)居民但凡有一定經(jīng)濟條件的，其子女不會選擇本校就讀。學校并不為當?shù)厝罕娬J可，學校教師工作態(tài)度漸為松弛，教育質(zhì)量也逐年下降。

為扶助該學校，當?shù)夭块T有一套不成文的照顧方式，即對回民小學畢業(yè)生中學入學選擇不嚴格按照地域劃分。按照地域劃分原則，回民小學畢業(yè)生可選擇的初中僅為第三初級中學，而第三初級中學在市區(qū)中學排名中較為靠后，因此，為照顧回民小學，教育部門要求臨近中學分別接收一部分回民小學畢業(yè)生。

七、結(jié)語

根據(jù)調(diào)研情況總結(jié)起來存在以下幾個問題：第一，在立法方面，有關(guān)民族經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)發(fā)展方面涉及的比較少。即使有也多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性。第二，法律落實方面，政府部分往往忽略少數(shù)民族的特殊性，常常采取“一刀切”的工作方式。導致一些通用的規(guī)章制度在特殊的民俗文化背景下很難發(fā)揮作用。第三，法律意識的提高有利于推進社會法治建設(shè)，少數(shù)民族群眾的法律意識受到民俗觀念的影響，法律知識匱乏，法律觀念淡薄。這些對權(quán)利的行使，義務(wù)的承擔都產(chǎn)生了消極的影響。

參考文獻：

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