我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入問題探討

孫鶴　秦紹娟

摘要：農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入問題是財(cái)政學(xué)研究的重要話題之一。本文對(duì)我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，針對(duì)目前存在的財(cái)政投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和制度不規(guī)范等問題，提出了切實(shí)可行的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育 總量不足 結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)村義務(wù)教育屬于特殊的公共品，具有雙重外部性，這就決定了其須由政府來提供。自改革開放以來，我國農(nóng)村義務(wù)教育投入成績斐然。但依然存在著財(cái)政投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、制度不規(guī)范等一系列問題。從根本上尋找解決這些問題的措施，對(duì)增加農(nóng)村義務(wù)教育投入數(shù)量、提高農(nóng)村義務(wù)教育投入水平、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育長足發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題具有十分重要的意義。

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的總體現(xiàn)狀

（一）我國財(cái)政教育支出總量的現(xiàn)狀

近年來，根據(jù)國家發(fā)展目標(biāo)和規(guī)定，各級(jí)部門把教育經(jīng)費(fèi)支出作為財(cái)政支出的重點(diǎn)項(xiàng)目之一，不斷提高其投入力度。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出由2007年的8280.21億元增加到2014年的22906億元，其占GDP的比例也從3.48%升至4.1%。中央財(cái)政部門于2014年安排878.97億元完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；農(nóng)村義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)額也提高到每人平均40元。此外，為了提高教師綜合素質(zhì)和學(xué)校信息技術(shù)水平，財(cái)政部門對(duì)于不同地區(qū)實(shí)行差異性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育與城鎮(zhèn)義務(wù)教育投入比重現(xiàn)狀

我國在義務(wù)教育投入方面存在著重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象。以普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為例，2004 年，城鎮(zhèn)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為952.44 元，農(nóng)村為823.22元，農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)為城鎮(zhèn)的86.43%。隨著政策對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育支持力度的加大，重城市輕農(nóng)村的義務(wù)教育投入問題部分得到了改善，如2013年城鎮(zhèn)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為6901.77元，農(nóng)村為6854.96元，農(nóng)村占城鎮(zhèn)的99.32%。

（三）我國農(nóng)村義務(wù)教育投入各項(xiàng)政策執(zhí)行現(xiàn)狀

我國政府加大投入力度，堅(jiān)持致力于農(nóng)村義務(wù)教育的協(xié)調(diào)穩(wěn)步。如繼續(xù)實(shí)行學(xué)雜費(fèi)和教科書書費(fèi)全免的支持政策；對(duì)于基礎(chǔ)條件差的學(xué)校和生活設(shè)備差的寄宿學(xué)校進(jìn)行改造，針對(duì)困難學(xué)生實(shí)施營養(yǎng)改善項(xiàng)目，對(duì)縣鎮(zhèn)學(xué)校存在的“大班額”等主要問題進(jìn)行妥善解決；對(duì)于中小學(xué)的教師人員繼續(xù)實(shí)行國家級(jí)教師培訓(xùn)計(jì)劃，為提高中西部地區(qū)處于農(nóng)村義務(wù)教育階段的骨干教師的專業(yè)知識(shí)水平，中央財(cái)政部門安排7.5億元資金；2014年中央財(cái)政機(jī)構(gòu)下?lián)芗s1600億資金用于提高義務(wù)教育的均等化水平。

二、我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入中存在的現(xiàn)實(shí)問題

（一）農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入總量不足

由于縣級(jí)財(cái)政存在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難和省級(jí)政府難以全面統(tǒng)籌投入經(jīng)費(fèi)，致使我國現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制無法滿足農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國的農(nóng)村義務(wù)教育投入量不斷地增加，但農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入占GDP的比重卻有所下降，由2009年的1.25%降到2013年的1.01%，而發(fā)達(dá)國家的這一比重多集中在2%—2.5%。我們可以推斷出：我國農(nóng)村義務(wù)教育存在財(cái)政投入總量不足的問題。

（二）我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理

由于我國各地區(qū)的自然資源稟賦、文化習(xí)俗等具有差異性，以及教育內(nèi)部利益集團(tuán)的相互競爭等原因，導(dǎo)致目前我國農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是教育內(nèi)部投入結(jié)構(gòu)失衡；二是城鄉(xiāng)投入不平衡；三是區(qū)域間投入不合理。

據(jù)教育統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入從2006年的1977.49億元增至2013年的5745.34億元，非農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入從2006年的1303.28億元增到2013年的3612.01億元，整體呈增長趨勢。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入增長率由2007年的34.51%降至2013年的8.07%，低于2013年的非農(nóng)村投入的增長率10.05%，這就說明更多的教育經(jīng)費(fèi)流向了非農(nóng)村義務(wù)教育?？傮w而言，我國教育系統(tǒng)資金投入存在內(nèi)部不均衡的狀況。

2013年的城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)支出為21212.4元，高于農(nóng)村的20992.6元，且2011、2012年的城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)支出都高于農(nóng)村支出。同時(shí)，2011至2013年不論是城鎮(zhèn)事業(yè)費(fèi)還是城鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)都高于農(nóng)村支出?？梢酝茢?，我國農(nóng)村義務(wù)教育投入量低于城鎮(zhèn)投入量，即義務(wù)教育投入存在城鄉(xiāng)不平衡的現(xiàn)象。

北京、上海、江蘇、浙江、廣州五省屬于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，2013年的教育經(jīng)費(fèi)投入平均約為1054.434億元，農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入平均約為18651.34元；安徽、河北、河南、湖北、湖南五省經(jīng)濟(jì)條件一般，教育經(jīng)費(fèi)投入平均約為799.186億元和農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)平均約為8026.7元；而西藏、甘肅、青海、貴州、云南五省屬于我國經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)平均約為366.81億元和農(nóng)村生均義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)平均約為8820.632元，低于其他省份。由此可見，我國東、中、西部農(nóng)村義務(wù)教育在生均經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入上存在較大的差距。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入制度不規(guī)范

一是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，分稅制改革以來，財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)逐漸下移。省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌財(cái)政資金，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)投入，而農(nóng)村稅費(fèi)改革致使縣級(jí)財(cái)政十分困難，難以承擔(dān)重任。二是轉(zhuǎn)移支付制度不完善，農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付數(shù)量較少且難以及時(shí)到位，由于縣級(jí)財(cái)政實(shí)力存在差異，一般性轉(zhuǎn)移支付在一定程度上未起到教育均衡的作用。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的臨時(shí)性、突擊性，容易導(dǎo)致“地方向中央要錢”的現(xiàn)象。三是監(jiān)管制度不健全，我國農(nóng)村義務(wù)教育投入缺乏法律依據(jù)，未確定相應(yīng)的政府撥款依據(jù)，易使撥款過程中存在違規(guī)違法現(xiàn)象。投入環(huán)節(jié)復(fù)雜混亂，存在暗箱操作，難以有效監(jiān)督。四是法律制度不完善，相關(guān)責(zé)任規(guī)定不到位，法律執(zhí)行力度不夠，工作人員法律意識(shí)淡薄。

三、我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入問題的對(duì)策與建議

（一）加大財(cái)政投入數(shù)量

一是在“三農(nóng)”政策的指導(dǎo)下，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定和完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)章制度，加大對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)科技興農(nóng)、財(cái)政惠農(nóng)的執(zhí)行力度，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和維權(quán)、用權(quán)的能力。二是加大各級(jí)政府投入力度，中央政府要增加對(duì)教育財(cái)政支出的數(shù)量，提高其占整個(gè)國家財(cái)政支出的比重，地方各級(jí)政府要全力保障農(nóng)村義務(wù)教育投入數(shù)量，不斷調(diào)整各地中高等教育和農(nóng)村義務(wù)教育的比重。三是開拓多渠道投入體制，鼓勵(lì)社會(huì)、民間力量辦學(xué)和倡導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)，發(fā)行教育彩票和教育公債等形式來進(jìn)行籌資。

（二）合理調(diào)節(jié)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)

第一，均衡教育內(nèi)部投入結(jié)構(gòu)，要轉(zhuǎn)變重高等教育輕義務(wù)教育的觀念，制定科學(xué)的分配標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行教育內(nèi)部財(cái)政投入分配時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，獲取可靠數(shù)據(jù)資料和客觀認(rèn)識(shí)，扭轉(zhuǎn)教育內(nèi)部投入結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)象。第二，平衡城鄉(xiāng)間財(cái)政投入，重視城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費(fèi)分配比例，可根據(jù)生均教育花費(fèi)進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育投入，加大財(cái)政資金的投入力度和農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生的補(bǔ)貼力度。第三，調(diào)節(jié)區(qū)域間投入，根據(jù)中、西、東部的經(jīng)濟(jì)和教育差異實(shí)行不同的投入措施。如對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的省份，中央政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度或形成以中央政府為主導(dǎo)的投入體制。

（三）完善和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的制度體系

一是實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，教育部門依據(jù)其經(jīng)費(fèi)的供需充分發(fā)揮編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算的作用，提出合理建議并將其納入國家預(yù)算體系，做好資金在各部門之間的分配、監(jiān)督、管理工作，從而保障教育資金科學(xué)合理的運(yùn)用。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度和評(píng)價(jià)體系，明確轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，增加均等化的一般轉(zhuǎn)移支付，實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和測算體系。三是完善監(jiān)管機(jī)制，建立和完善投入問責(zé)機(jī)制和公開明示體制，并將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度中；成立專門的監(jiān)管小組加大其在使用過程中的監(jiān)管。四是健全法律制度，制定并出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，確保其投入的規(guī)模數(shù)量、責(zé)任問責(zé)以及對(duì)其法律約束和法律監(jiān)管，有利于推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的法律化進(jìn)程。

四、結(jié)論

通過詳細(xì)分析，結(jié)論如下：農(nóng)村義務(wù)教育是一種具有很強(qiáng)外溢性的公共產(chǎn)品，政府是其主體承擔(dān)者；我國現(xiàn)實(shí)行的財(cái)政投入體制需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)；政府需要提高教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入總量，保障教育的服務(wù)均等化和每位公民接受教育的權(quán)利。■

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（孫鶴，1990年生，黑龍江鶴崗人，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生。研究方向：財(cái)政學(xué)。秦紹娟，1991年生，云南昭通人，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生。研究方向：財(cái)政學(xué)）