賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)不會(huì)一放就亂

武增

武 增

2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《修改決定》），這是立法法自2000年頒布施行以來(lái)的首次修改。這次立法法修改的一個(gè)引人關(guān)注的重要內(nèi)容是賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，就這一內(nèi)容的修改背景和有關(guān)問(wèn)題，值得深入理解領(lǐng)會(huì)。

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的由來(lái)

根據(jù)憲法和有關(guān)法律，我國(guó)的行政區(qū)域中有三種“市”，一是直轄市，二是較大的市（也稱“設(shè)區(qū)的市”，文件有時(shí)稱為地級(jí)市），三是不設(shè)區(qū)的市（文件有時(shí)稱為縣級(jí)市）。目前全國(guó)設(shè)區(qū)的市共有284個(gè)，其中49個(gè)城市在立法法修改前已經(jīng)享有地方立法權(quán)。

較大的市地方性法規(guī)是我國(guó)地方立法的組成部分。我國(guó)憲法對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)作了規(guī)定，較大的市地方立法權(quán)，則是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。具體始于1982年12月五屆全國(guó)人大五次會(huì)議（在同次全國(guó)人民代表大會(huì)上通過(guò)了82憲法）修改地方組織法。在這次會(huì)議上，“不少地方提出，除直轄市外，一些較大的市，政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法規(guī)。為了適應(yīng)這些城市的實(shí)際需要，又考慮到憲法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市才有權(quán)制定地方性法規(guī)，草案補(bǔ)充規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”?1986年12月修改地方組織法時(shí)，將“擬訂地方性法規(guī)草案”修改為“制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行”。在2000年通過(guò)的立法法中，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入“較大的市”的范疇，賦予其地方立法權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步簡(jiǎn)化批準(zhǔn)程序，規(guī)定省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)較大的市的地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行審查，如同上位法不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。為了保持法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，立法法還規(guī)定：“省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定?！?/p>

立法法修改前，我國(guó)49個(gè)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市，包括27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，自1984年12月至1993年4月，國(guó)務(wù)院先后4次共批準(zhǔn)了19個(gè)享有立法權(quán)的較大的市，分別是：1984年批準(zhǔn)了唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無(wú)錫、淮南、重慶（后于1997年3月改為直轄市）、洛陽(yáng);1988年批準(zhǔn)了寧波;1992年批準(zhǔn)淄博、邯鄲、本溪;1993年批準(zhǔn)了蘇州、徐州。自1994年起，國(guó)務(wù)院未再進(jìn)行此類(lèi)審批工作。在此后的全國(guó)兩會(huì)上，一些全國(guó)人大代表和政協(xié)委員提出恢復(fù)有地方立法權(quán)的較大的市的審批工作，同時(shí)也有意見(jiàn)認(rèn)為，賦予地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或者其常委會(huì)行使，不宜由國(guó)務(wù)院對(duì)哪些地市享有地方立法權(quán)進(jìn)行審批。

此次立法法修改，考慮到我國(guó)國(guó)家大，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，即使在同一省份，一些地方之間的自然條件、歷史文化和發(fā)展水平差異也比較大。為適應(yīng)地方的實(shí)際需要，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的要求和各方面的意見(jiàn)，決定賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。因?yàn)榇饲傲⒎ǚㄖ械摹拜^大的市”具有特定涵義，只包括部分設(shè)區(qū)的市（即上述49個(gè)市），賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，直接使用“設(shè)區(qū)的市”的表述更加明了，也易于理解，因此將“較大的市”的相關(guān)表述修改為“設(shè)區(qū)的市”。由此，較大的市地方性法規(guī)已成為了一個(gè)歷史概念，而代之以“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)”。

設(shè)區(qū)的市地方立法的權(quán)限范圍

黨的十八屆四中全會(huì)在提出賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，要求明確地方立法權(quán)限和范圍。根據(jù)各方面意見(jiàn)，修改后的立法法規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。

對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限范圍，在立法法修改過(guò)程中，有幾種不同意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，地方立法主體一次性增加了二百多個(gè)城市，加之不少地方立法力量較弱，有必要對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限進(jìn)行限制，以維護(hù)法制統(tǒng)一。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，從以往看，49個(gè)較大的市制定的地方性法規(guī)遵循地方組織法和立法法規(guī)定的“不抵觸”原則，總體情況是好的，加之對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)規(guī)定了由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的機(jī)制，在擴(kuò)大地方立法主體的范圍后，可以保證法制統(tǒng)一，不致出現(xiàn)地方立法的混亂。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限限定在“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面”，范圍太窄，應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)區(qū)的市的實(shí)際需求，將立法權(quán)限的范圍擴(kuò)大到公共服務(wù)、社會(huì)管理、民生保障以及教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等。還有的提出，設(shè)區(qū)的市不僅管理城市，還管理廣大農(nóng)村，建議修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理”。第四種意見(jiàn)建議對(duì)已經(jīng)享有地方立法權(quán)的49個(gè)較大的市的立法權(quán)限不作限制，實(shí)行“老城老辦法、新城新辦法”。

修改決定的形成，是在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的立法體制進(jìn)行了通盤(pán)考慮和反復(fù)論證。

第一，賦予所有的設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，不會(huì)出現(xiàn)一放就亂的情況。我國(guó)是單一制的國(guó)家，但各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，與這一國(guó)情相適應(yīng)，在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使我們的法律既能通行全國(guó)，又能適應(yīng)各地方千差萬(wàn)別不同情況的需要，立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制。在我國(guó)的立法體制中，一項(xiàng)十分重要的制度是確立了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。根據(jù)立法法第八條，對(duì)涉及國(guó)家主權(quán)、基本政治制度和經(jīng)濟(jì)制度或者公民的基本權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)具有專屬立法權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)事項(xiàng)具體包括：國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng);各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;犯罪和刑罰;對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收;民事基本制度;基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;訴訟和仲裁制度;必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。也就是說(shuō)，立法法關(guān)于專屬立法權(quán)的規(guī)定是一條紅線，上述事項(xiàng)只能由國(guó)家通過(guò)制定法律來(lái)統(tǒng)一立法，國(guó)務(wù)院和包括設(shè)區(qū)的市在內(nèi)的地方，均不得逾越這條紅線，就上述事項(xiàng)制定法規(guī)。endprint

此外，立法法對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，規(guī)定了批準(zhǔn)程序和備案審查程序，能夠有效保證法制統(tǒng)一。修改后的立法法規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

第二，立法法關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定，范圍是比較寬的，總體上看也是能夠適應(yīng)地方實(shí)際需要的。對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的范圍，全國(guó)人大法律委員會(huì)“關(guān)于立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報(bào)告”中對(duì)這一問(wèn)題作了進(jìn)一步說(shuō)明，“‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等;從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等;從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋?！蓖瑫r(shí)，考慮到原有49個(gè)較大的市的情況，《修改決定》規(guī)定，“原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”。總體上看，上述規(guī)定能夠適應(yīng)地方實(shí)際需要。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法工作

這次立法法修改，除賦予235個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)外，還賦予30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市以設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。我國(guó)民族區(qū)域自治法規(guī)定：“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)”，為此，在自治州人民代表大會(huì)可以依法制定自治條例、單行條例的基礎(chǔ)上，相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會(huì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。此外，廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市屬地級(jí)市，但不設(shè)區(qū)。按照賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神，《修改決定》也賦予上述四個(gè)城市以設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

考慮到設(shè)區(qū)的市（包括自治州和四個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市）數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)，《修改決定》規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。此外，《修改決定》還規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民政府可以相應(yīng)制定地方政府規(guī)章。

（作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室主任）endprint