對(duì)如何為公眾做個(gè)好交易的系統(tǒng)回答——《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》述評(píng)

吳 鋒 ，宋 麗 ，戴祥珍

（1.湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105；2.銅仁學(xué)院，貴州 銅仁 554300）

由美國(guó)佛蒙特大學(xué)政治學(xué)系教授菲利普·庫(kù)珀寫的《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》一書，是一部主題和方法都很獨(dú)到的治理理論專著，通過(guò)在治理過(guò)程中引入契約概念，回答了當(dāng)今政府治理中的許多新問(wèn)題。

一、《合同制治理》的主要研究問(wèn)題與邏輯方法

作者在本書中主要分析了政府的合同外包問(wèn)題，將重心放在形成的合同管理上，而不是私營(yíng)化的論爭(zhēng)，關(guān)注合同的形成、實(shí)施、終止或轉(zhuǎn)換上，對(duì)政府簽訂服務(wù)合同的價(jià)值和效率進(jìn)行了深層研究。作者從公共合同的投標(biāo)、形成、執(zhí)行和終止以及變更過(guò)程分析了公共管理合同的深層次問(wèn)題，關(guān)注影響這些過(guò)程的主要因素，作者重在評(píng)估公共管理者決定使用合同承包人來(lái)提供服務(wù)或物品時(shí)將會(huì)發(fā)生什么。并提出兩大觀點(diǎn)：“第一，公共管理合同變得復(fù)雜和具有挑戰(zhàn)性的原因，在于公共管理者是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作的。垂直模式的權(quán)威、資源和影響力來(lái)自治理核心的憲政過(guò)程。平行模式是在兩個(gè)或更多的假設(shè)平等的參與者的談判中運(yùn)作的，平行關(guān)系建立在合同概念之上。第二，作者因而提出，從權(quán)威治理轉(zhuǎn)向合同化治理不只是一個(gè)技術(shù)過(guò)程。任何想獲得良好治理的人必須超越在私有化上的論爭(zhēng)，直面合同制治理的具體問(wèn)題?！盵1]在方法上，作者使用了跨政府和跨部門的方法；同時(shí)，作者不僅僅強(qiáng)調(diào)購(gòu)買，還在合同得以確立和運(yùn)作的背景中考慮合同包括的所有方面，特別是服務(wù)協(xié)議；關(guān)注跨權(quán)限協(xié)議的意義；最后，本書貫穿公法的觀點(diǎn)，必須顧及合同是法令法規(guī)確立的法律工具并受憲法的限制。

二、《合同制治理》的具體內(nèi)容分析

作者在開始提出，為公眾做個(gè)好交易，僅僅提倡和投標(biāo)是不夠的。好的交易不僅僅只是獲得最低報(bào)價(jià)，好的交易取決于合同從頭到尾整個(gè)過(guò)程的管理，涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率、有效性、回應(yīng)性、責(zé)任性和平等因素進(jìn)行的復(fù)雜的平衡，因此，使用這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)好的交易進(jìn)行評(píng)估必須預(yù)料整個(gè)合同關(guān)系。公共合同管理者必須把合同過(guò)程作為一種主要的公共政策執(zhí)行工具，同時(shí)必須明白，合同只是達(dá)到目的的一種手段，而非目的本身。目的是取得公共利益，這是憲政共和國(guó)的民主過(guò)程決定的。接著作者分析了從權(quán)力到合同：協(xié)議治理與政策權(quán)威治理，對(duì)兩種治理模式進(jìn)行了比較和分析。作者從美國(guó)的歷史發(fā)展對(duì)美國(guó)從權(quán)力到合同的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了梳理，重點(diǎn)分析了從權(quán)力到合同演進(jìn)中的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，分析了通過(guò)權(quán)力的治理正在走向合同式治理的必然，指出，治理正在越來(lái)越多地通過(guò)協(xié)議，而不是通過(guò)直接的法律和政治行動(dòng)進(jìn)行?！氨唤ㄗh精簡(jiǎn)、放松管制、權(quán)力下放、分權(quán)、去制度化、重塑、規(guī)模適當(dāng)和再造，建議從命令控制的運(yùn)作轉(zhuǎn)向談判驅(qū)動(dòng)的、以激勵(lì)為基礎(chǔ)的過(guò)程和績(jī)效評(píng)估的運(yùn)作。”[1]不管怎樣，趨勢(shì)總是日益從使用權(quán)威機(jī)制走向協(xié)商治理，其發(fā)展趨勢(shì)的共同點(diǎn)是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)來(lái)行使政府權(quán)力的行動(dòng)轉(zhuǎn)向了通過(guò)合同來(lái)治理。這是安排社會(huì)公共事務(wù)的基礎(chǔ)發(fā)生的唯一重要的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，從權(quán)力轉(zhuǎn)向合同并不意味著政府部門的終結(jié)，意味著既能執(zhí)行各種傳統(tǒng)的治理職能、同時(shí)又能強(qiáng)調(diào)各種合同協(xié)議的復(fù)雜組織作為運(yùn)作模式，因此，必須從傳統(tǒng)的建立在權(quán)力等級(jí)之上的縱向模式同橫向合同關(guān)系模式兩種模式的交叉角度來(lái)看待公共合同管理。作者認(rèn)為，“縱向和橫向模式之間的沖突提供了公共合同管理中的基本沖突。正是在這個(gè)連接點(diǎn)上，合同管理者必須平衡經(jīng)濟(jì)、效率、有效性、平等、回應(yīng)性和責(zé)任?！盵1]作者提出橫向模式建立的三個(gè)主要方面，構(gòu)成“整合——運(yùn)作——分離模式”，以及縱向的以權(quán)力為基礎(chǔ)的模式對(duì)合同管理者的意義。

總之，作者看到了從權(quán)力到合同轉(zhuǎn)變的重要意義和必然性，并且以敏銳的視角看到合同運(yùn)作時(shí)縱向權(quán)力的作用，同時(shí)重點(diǎn)分析了合同管理的橫向運(yùn)作模式，正視合同管理中的兩種基本沖突。從權(quán)力到合同的治理，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)正式和非正式合同中的談判式運(yùn)作，這是一種與以權(quán)力為基礎(chǔ)的治理大不相同的方式，隨著時(shí)代的發(fā)展，縱向的、以權(quán)力為基礎(chǔ)的模式必須同橫向的、企業(yè)取向的、以談判為動(dòng)力的合同模式一起發(fā)揮作用，合同管理在兩種治理模式交叉點(diǎn)上運(yùn)作。接著，作者重點(diǎn)分析了公共合同在兩種治理模式交叉點(diǎn)上的整合、運(yùn)作、分離與改革。公共合同的整合階段，涉及合同關(guān)系的建立以及受關(guān)系主導(dǎo)的規(guī)則的制定。整合階段之后，進(jìn)入合同關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作階段，是合同管理的重要階段，要求創(chuàng)造性的運(yùn)用諸如使用績(jī)效合同、認(rèn)真處理訂單變化、在項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)中維持有效的工作關(guān)系，以及適應(yīng)變化的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政治之類的策略。合同運(yùn)作的管理從更大意義上來(lái)說(shuō)是治理，要求進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)管理：通過(guò)合同服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來(lái)治理。最后階段是分手或改變：結(jié)束或重建合同關(guān)系，公共管理者為了為公眾做個(gè)好交易，公共部門將終止或者改變合同而不只是讓合同放任自流。作者指出，在這一階段，必須有一些適當(dāng)?shù)墓芾泶碳ぃ员ＷC為公眾做個(gè)好交易所需要的創(chuàng)造力和獻(xiàn)身精神可以達(dá)到與合同訂立和執(zhí)行階段相同的水平[1]。同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)公共合同的責(zé)任問(wèn)題，合同在本質(zhì)上是一種法律手段，責(zé)任的法律機(jī)制是非常重要的?？傊?，合同參與者在用新的方法實(shí)踐著公共合同管理，因而，提升合同管理能力是合同制治理在未來(lái)必須迎接的挑戰(zhàn)。需要同時(shí)從垂直和水平兩個(gè)層面進(jìn)行變革，垂直層面是一種建立在權(quán)威之上的從上至下驅(qū)動(dòng)和指導(dǎo)合同執(zhí)行的模式，水平模式是一種地方政府進(jìn)入市場(chǎng)由談判驅(qū)動(dòng)的模式。并且作者認(rèn)為這兩種模式都是合同制治理的應(yīng)有之義，解決彼此的沖突，對(duì)于合同管理具有重要意義。作者認(rèn)為垂直模型的視角是強(qiáng)化公共合同管理的基礎(chǔ)，并提出在合同過(guò)程的平行模式上也可以采取各種措施，改進(jìn)程序和進(jìn)行改革。好的合同制治理需要我們對(duì)事業(yè)的責(zé)任心，為公眾做一個(gè)符合經(jīng)濟(jì)性、有效性、效率、回應(yīng)性、責(zé)任感和公平性標(biāo)準(zhǔn)的好交易。

三、《合同制治理》簡(jiǎn)評(píng)與啟示

《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》系統(tǒng)全面的論述了合同管理的全過(guò)程，從政府合同外包的視角探討公共服務(wù)和產(chǎn)品的問(wèn)題。尤其分析了從權(quán)力到合同轉(zhuǎn)變的必然性和合同形成到管理過(guò)程縱向和橫向兩種關(guān)系的沖突問(wèn)題，探討了合同管理能力建設(shè)。隨著公共事務(wù)的增多，政府的一元化治理面臨困境，必須同企業(yè)和非營(yíng)利組織發(fā)展合作和伙伴關(guān)系，在公私合作關(guān)系中，通常需要協(xié)議來(lái)確定，于是合同的訂立、實(shí)施、終止和轉(zhuǎn)換就成為需要研究的重要問(wèn)題，菲利普·庫(kù)珀為我們解決了公私伙伴關(guān)系訂立合同和管理合同的許多問(wèn)題。合同制治理是新公共管理運(yùn)動(dòng)引發(fā)的政府治理方式的重要變革之一，為城市治理帶來(lái)了機(jī)遇，可以為城市政府提高管理效率，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益和潛在社會(huì)收益。

如何真正為公眾做個(gè)好交易，這是合同制治理的難題。菲利普·庫(kù)珀構(gòu)建了兩種模式相協(xié)同的機(jī)制和模式，即“整合——運(yùn)動(dòng)——分離模式”，為合同的形成、合作方式選擇、合同設(shè)計(jì)與談判、合同執(zhí)行與監(jiān)管的細(xì)節(jié)都做了很好的分析，最后提出合同能力建設(shè)的垂直模型視角和平行模式改革。這為我國(guó)進(jìn)行合同制治理，公共事務(wù)的合同外包同樣提出了很多好的可資借鑒的建議，我國(guó)正處在城市化和市場(chǎng)化階段，公共事務(wù)越來(lái)越多，單靠政府無(wú)力解決，我國(guó)應(yīng)積極引入合同制治理公共事務(wù)。同時(shí)，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，設(shè)立獨(dú)立的合同執(zhí)行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善相應(yīng)法律制度和合同責(zé)任制度，加強(qiáng)政府合同制治理能力建設(shè)，為我國(guó)政府治理體系建設(shè)服務(wù)[2]。比如菲利普·庫(kù)珀在其著作中談到政府管理合同的能力方面時(shí)，提出了很多具體的策略，如對(duì)公共管理者的教育問(wèn)題，需要招聘、培訓(xùn)和留住公共部門中一些高質(zhì)量的公共管理者，等等[1]，這些建議對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)政府合同管理人才的教育和培養(yǎng)具有重要啟示。菲利普·庫(kù)珀在著作中重點(diǎn)對(duì)公共部門與其他組織簽訂合同之后的管理做了深入研究，并對(duì)合同管理能力建設(shè)作了論述[3]，這是公共服務(wù)合同外包研究的新進(jìn)展和新成就，豐富了政府治理理論。政府通過(guò)合同形成與社會(huì)組織、企業(yè)等購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)系，通過(guò)合同外包，能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、降低服務(wù)成本和提高服務(wù)效率等等，但實(shí)踐證明，合同制治理失敗的案例也不少，要努力使政府成為一個(gè)精明買家，為公眾做個(gè)好交易，就得加強(qiáng)政府合同管理能力建設(shè)。

[1][美]菲利普·庫(kù)珀.合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：1-175.

[2]張麗娜.合同制治理：城市治理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].行政論壇，2010，(6)：84.

[3]楊安華.西方國(guó)家公共服務(wù)合同外包研究的進(jìn)展與趨勢(shì)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(6)：58.