農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛成因模型構(gòu)建
——基于跨案例研究

■ 何繼新/陳永偉

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300384）

農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛成因模型構(gòu)建
——基于跨案例研究

■ 何繼新/陳永偉

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300384）

為探究影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地確權(quán)中的土地糾紛問題，按照跨案例研究方法，構(gòu)建農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛成因概念模型，其中土地確權(quán)糾紛成因主要包括土地升值、歷史權(quán)屬不清、農(nóng)民自身和政府四方面。研究結(jié)果表明：政府和土地升值成因是造成土地糾紛的主要因素，歷史權(quán)屬不清成因是客觀因素，而農(nóng)民自身成因是主觀因素。應(yīng)通過合理引導(dǎo)農(nóng)民對土地升值的預(yù)期，厘清協(xié)調(diào)農(nóng)村土地歷史權(quán)屬，加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)工作宣傳，規(guī)范提升農(nóng)村土地確權(quán)行政管控效能等方面來有效解決農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛問題。

土地確權(quán)；跨案例研究；土地糾紛；成因模型

現(xiàn)階段，正在開展的農(nóng)村土地確權(quán)工作使得農(nóng)村土地利益關(guān)系變的更加復(fù)雜多變，大量農(nóng)村土地糾紛問題凸顯。目前，在農(nóng)村土地確權(quán)過程中發(fā)生的土地糾紛成因復(fù)雜，國內(nèi)相關(guān)研究成果主要集中于兩方面，一方面是基于生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)等背景探討土地糾紛成因，主要包括：一是從農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型角度，認(rèn)為農(nóng)村土地糾紛的產(chǎn)生原因主要是舊矛盾未解決、新矛盾不斷產(chǎn)生的惡性循環(huán)，在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期土地法律法規(guī)不斷調(diào)整、修改以及當(dāng)今土地相關(guān)制度與傳統(tǒng)習(xí)俗的背離三個(gè)方面（孔喜梅，2008；閆飛霞，2008）。二是從土地權(quán)屬角度，圍繞歷史、執(zhí)法、立法、經(jīng)濟(jì)四方面分析土地糾紛成因，并認(rèn)為問題實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地權(quán)屬的糾紛，是對土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的爭議，尤其是因土地所有權(quán)變化和使用權(quán)受到侵害而發(fā)生的矛盾和糾紛（王甲午等，2005）。三是從監(jiān)管角度，指出基層政府對村委會監(jiān)管指導(dǎo)不到位，基層集體經(jīng)濟(jì)組織自律不嚴(yán)、職能弱化是損害農(nóng)民利益、導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的主要原因（劉冰，2007）。另一方面，基于農(nóng)村土地確權(quán)背景考量土地糾紛的成因研究剛剛起步，主要從農(nóng)村各種組織對土地的所有權(quán)權(quán)益和農(nóng)民個(gè)人權(quán)益等角度，提出當(dāng)前土地確權(quán)中土地糾紛問題在于村集體土地權(quán)屬、界址不清、登記和實(shí)測面積不符合以及土地產(chǎn)權(quán)混亂等成因（宗金娥，2012；瞿長福，2013）。本文采用跨案例研究方法，綜合土地確權(quán)中參與主體利益、土地屬性特征、歷史傳統(tǒng)和外部政策因素等，探尋在農(nóng)村土地確權(quán)過程中土地糾紛成因要素構(gòu)成及其成因機(jī)理。

1 案例選取與數(shù)據(jù)收集

1.1 案例選取

本研究焦點(diǎn)為農(nóng)村土地確權(quán)糾紛的主要成因要素構(gòu)成。參照陳曄、馬慧燕等學(xué)者對跨案例研究的選取方法[12]，結(jié)合為解決農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛解決提供參考依據(jù)以及保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的研究目的，選取農(nóng)民個(gè)體、村農(nóng)民集體、鎮(zhèn)集體等3個(gè)不同主體參與的土地糾紛案例。同時(shí)，為了保證選取案例的客觀性以及可信度，參照國內(nèi)學(xué)者程軍峰、史菊紅、王繼通等在案例研究中采用的有效性、可行性、趣味性、時(shí)效性等選取原則，緊緊圍繞研究焦點(diǎn)選取天津市西青區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)中發(fā)生的三個(gè)土地糾紛案例，包括宅基地糾紛和村界線糾紛，并對三個(gè)案例通過深度訪談?wù){(diào)研獲取真實(shí)有效資料和數(shù)據(jù)，三個(gè)案例基本情況見表1。

1.2 數(shù)據(jù)收集

研究采用文件查閱、檔案記錄、深度訪談、直接觀察以及現(xiàn)場觀察等四種數(shù)據(jù)收集方法。通過調(diào)研團(tuán)隊(duì)（土地資源管理專業(yè)教授和副教授2人、土地確權(quán)基層實(shí)踐管理工作負(fù)責(zé)人1人），以用不同知識背景和觀察角度收集數(shù)據(jù)，每次現(xiàn)場觀察和訪談都由兩人以上參加，最后結(jié)合兩者的觀點(diǎn)得出數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)收集通過實(shí)地訪談?wù){(diào)研對象（1位科長、2位科員、4位一線工作者），通過5次深度訪談?wù){(diào)研，2次小組訪談，訪談內(nèi)容從土地升值、土地權(quán)屬不清、農(nóng)民自身以及政府行為等四個(gè)方面進(jìn)行詢問，得到案例資料。此外，每次調(diào)查結(jié)束后對敘述內(nèi)容和出現(xiàn)的問題進(jìn)行整理，確定出新的訪談提綱并產(chǎn)生新的側(cè)重點(diǎn)，如此循環(huán)進(jìn)行了3輪，使收集到的案例數(shù)據(jù)更加接近研究焦點(diǎn)。同時(shí)，為了保證數(shù)據(jù)的客觀性以及真實(shí)性，又對所有遴選案例中的當(dāng)事人進(jìn)行了訪談（2個(gè)村支書，8個(gè)村民），并開展實(shí)地調(diào)查，保證對問題的認(rèn)識和概括更加客觀、全面。

2 實(shí)證分析

2.1 單元化及其抽樣和編碼

首先，單元化收集到的案例數(shù)據(jù)。在單元化的過程中，即將訪談、實(shí)際調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)整理成文字后并標(biāo)注案例信息。對于同一案例訪談3個(gè)以上（當(dāng)事人雙方，材料提供者）的當(dāng)事人或者了解對應(yīng)案例的知情者，用以收集不同當(dāng)事人對同一案例不同的描述，形成數(shù)據(jù)的三角驗(yàn)證，從而確保資料的有效性、可信度。其次，對單元化數(shù)據(jù)進(jìn)行抽樣。即從本研究的全部單元化數(shù)據(jù)中隨機(jī)抽取一部分作為樣品單位，對同一案例的不同材料進(jìn)行有效性甄別，確保數(shù)據(jù)的有效性和可信性。如在訪談A案例過程中當(dāng)事人敘述的案例不屬于確權(quán)中的土地糾紛，而是屬于土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛；或者在對B案例提供者訪談時(shí)，對該案例的諸如面積、解決方案以及糾紛的前后狀況、細(xì)節(jié)不了解而造成的數(shù)據(jù)失效等，因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)都比較模糊且?guī)в兄饔^性，需要進(jìn)行剔除。最后，按照“案例代碼—資料編號”對單元化數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼，分別得到A、B、C案例供給11份資料。

2.2 類目構(gòu)建

類目構(gòu)建是對研究核心問題的假設(shè)或維度，是在相關(guān)文獻(xiàn)的查閱、研究分析的基礎(chǔ)上結(jié)合研究目的及方向提出的成因模型過程。據(jù)此，研究首先梳理了土地確權(quán)及其糾紛方面的文獻(xiàn)，分析土地糾紛和土地確權(quán)中產(chǎn)生糾紛的成因、特點(diǎn)等，對文獻(xiàn)中提到的與構(gòu)建本研究類目相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)。然后結(jié)合研究焦點(diǎn)和上述類目構(gòu)建數(shù)據(jù)，對土地確權(quán)中糾紛成因的構(gòu)成要素進(jìn)行描述、總結(jié)，提出本研究類目的概念（具體見表2）。其中，土地確權(quán)中糾紛成因主要包括土地升值、歷史權(quán)屬不清、農(nóng)民自身、政府四方面。

表1 案例基本情況

2.3 編碼

編碼是按照編碼要求將收集到的單元化數(shù)據(jù)逐一分配到構(gòu)建的類目系統(tǒng)中的過程。按照所建構(gòu)的類目設(shè)計(jì)編碼表，由三位土地資源管理專業(yè)研究生擔(dān)任編碼員，且其中兩位是案例數(shù)據(jù)的收集者，經(jīng)過培訓(xùn)后對單元化數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼工作。同一份單元化數(shù)據(jù)均由三位編碼員分別進(jìn)行編碼工作，用來確定編碼員之間的相互認(rèn)同度，并邀請二位土地資源管理領(lǐng)域高校專家教授對編碼設(shè)計(jì)、變量定義與抽樣方法等研究過程進(jìn)行評價(jià)，改進(jìn)研究過程實(shí)施有效性，以提高對單元化數(shù)據(jù)分析的可信度。單元化數(shù)據(jù)資料分析結(jié)果見表3。

2.4 內(nèi)容分析

通過單元化數(shù)據(jù)的內(nèi)容分析，對提出的四個(gè)確權(quán)中土地糾紛成因進(jìn)行了出現(xiàn)頻次的統(tǒng)計(jì)，從單元化數(shù)據(jù)中共整理出38個(gè)信息標(biāo)簽。按照各個(gè)糾紛成因出現(xiàn)的頻次與信息標(biāo)簽的總數(shù)做比較，得到每一個(gè)糾紛成因的百分比即土地升值、歷史權(quán)屬不清、農(nóng)民自身和政府等四個(gè)成因的百分比分別為31.6%、14.5%、30.2%、23.7%。可見，“土地升值”和“農(nóng)民自身”比例超過了30%，可認(rèn)為其為主要成因，“政府”比例雖然為23.7%，但因其在確權(quán)中的獨(dú)特地位，所以也為一個(gè)主要原因；而歷史權(quán)屬不清的成因最低，這說明其為微弱成因，是客觀成因。具體來看：

(1)土地升值成因。圍繞土地保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值兩方面來看，出現(xiàn)頻次與信息標(biāo)簽的總數(shù)比為31.6%，且土地保障功能與土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值出現(xiàn)頻次比是3：8，這說明在確權(quán)中農(nóng)民或者村集體更加注重于土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

(2)歷史權(quán)屬不清成因。歷史權(quán)屬不清成因出現(xiàn)6次，出現(xiàn)頻次與信息標(biāo)簽的總數(shù)比為14.5%，土地糾紛爭議發(fā)生在農(nóng)民個(gè)人之間、農(nóng)民個(gè)人與村集體、村集體與鎮(zhèn)集體之間，主要表現(xiàn)為無確權(quán)的，在后續(xù)土地使用過程中造成界限不清的，使用不規(guī)范的土地。

表2 土地糾紛成因要素類目表

表3 單元化數(shù)據(jù)編碼表

(3)農(nóng)民自身成因。該成因主要是農(nóng)民法律意識薄弱以及農(nóng)民的主觀認(rèn)知經(jīng)驗(yàn)判斷，形成對土地的相關(guān)權(quán)利認(rèn)知。農(nóng)民自身成因出現(xiàn)11次，出現(xiàn)頻次與信息標(biāo)簽的總數(shù)比為30.2%，其中客觀原因出現(xiàn)2次，而主觀原因出現(xiàn)9次，這進(jìn)一步表明農(nóng)民在土地確權(quán)中處于主體地位，其緣由在于農(nóng)民在土地確權(quán)中的雙重角色——土地獲益者或缺失者，往往基于利益考量強(qiáng)化主觀判斷和自我固化思維。因此，農(nóng)民自身持有觀點(diǎn)以及其對相關(guān)法律政策的理解都影響到確權(quán)工作的進(jìn)行。

(4)政府成因。主要包括技術(shù)成因、政府相關(guān)政策的不連貫、政府工作人員等三方面原因。政府成因出現(xiàn)9次，出現(xiàn)頻次與信息標(biāo)簽的總數(shù)比為23.7%，其中5次技術(shù)成因，2次政策不連貫成因，2次工作人員的原因，這表明在確權(quán)過程中政府扮演著參與者和管理者角色。其中，技術(shù)原因主要體現(xiàn)為過去詳查時(shí)的數(shù)據(jù)以及地籍測繪資料的完整性、有效性。政策不連貫主要體現(xiàn)在區(qū)界限和政策實(shí)施方面，且工作人員主要貫穿于上述兩個(gè)成因中，體現(xiàn)在執(zhí)行確權(quán)程序規(guī)范性和工作作風(fēng)等。

2.5 成因模型構(gòu)建

通過單元化數(shù)據(jù)內(nèi)容分析主要由土地升值、歷史權(quán)屬不清、農(nóng)民自身、政府四方面構(gòu)成。具體見圖1。

首先，土地升值是土地確權(quán)糾紛主要成因，包括土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值和保障價(jià)值凸顯兩方面。①土地的經(jīng)濟(jì)收益成因，即農(nóng)民對土土地權(quán)利人不清地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的預(yù)期。②土地保障功能的凸顯成因，村區(qū)界限不清即農(nóng)民對土地的就業(yè)、社會以及生存等方面的保障預(yù)期，尤其是隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及農(nóng)民法律意識的提高，在確權(quán)過程中會加大土地糾紛發(fā)生的幾率[13]。

其次，土地權(quán)屬不清是土地確權(quán)造成糾紛的客觀原因。①權(quán)屬不清的村、區(qū)、鄉(xiāng)等土地界線。在土地確權(quán)中村、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的邊界接壤處，是土地糾紛的長發(fā)地帶。隨著確權(quán)工作的進(jìn)行，這些問題成為了糾紛發(fā)生的生存土壤，使得農(nóng)民在爭取自己合法土地權(quán)益的過程中發(fā)生了大量的糾紛，引發(fā)了村民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體之間的沖突。②土地權(quán)利人不清。由于土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生多次變化，從國營農(nóng)場和農(nóng)村合作社的合并到“四固定”時(shí)期鄉(xiāng)村與農(nóng)場，以及目前村集體內(nèi)部的私自交易，使得原本模糊的土地權(quán)利人更加復(fù)雜，造成歷史權(quán)屬不清的土地將成為土地糾紛的頻發(fā)的客觀隱患。

再次，農(nóng)民自身是造成土地確權(quán)糾紛的主觀原因。①自身法律意識薄弱。由于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律缺失，以及相關(guān)的政策、規(guī)定宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)情況多變，流轉(zhuǎn)范圍狹窄，多表現(xiàn)為口頭協(xié)議，而且內(nèi)容不規(guī)范、條款不完善、權(quán)利和義務(wù)不明確，而在簽訂相關(guān)協(xié)議時(shí)，一般不會告知自身所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織，相關(guān)主管單位也無法及時(shí)記錄備案，這導(dǎo)致合同、協(xié)議的執(zhí)行無法得到有效、及時(shí)的監(jiān)督和實(shí)施，極易導(dǎo)致土地糾紛發(fā)生。②農(nóng)民自身固化思想。由于農(nóng)民對生存多年土地的特殊感情，致使在確權(quán)之后的集體土地征用發(fā)生時(shí)阻擾相關(guān)工作而引發(fā)土地糾紛；也有農(nóng)民個(gè)人或者農(nóng)民集體以祖宗地代替土地的歸屬，并與國家的資料記載或者相關(guān)政策發(fā)生沖突，從而引發(fā)土地糾紛。

圖1 農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛成因模型

最后，政府行為是造成土地確權(quán)糾紛的主要成因。①技術(shù)成因。由于傳統(tǒng)地籍測繪資料采取手繪現(xiàn)場找參照物等方法，以及土地確權(quán)界線標(biāo)志缺失等原因?qū)е乱蚪缇€爭議引發(fā)權(quán)屬糾紛；②工作人員成因。地籍測繪工作人員服從經(jīng)驗(yàn)“指手為界”，繪制地籍權(quán)屬資料，導(dǎo)致相關(guān)文件不精確、不詳細(xì)，對后續(xù)的確權(quán)造成干擾而引發(fā)土地糾紛。此外，在確權(quán)發(fā)證工作中存在人員不按規(guī)程辦事、作風(fēng)松散、弄虛作假，填報(bào)表格不全面，蓋章不完全，證書不發(fā)放或發(fā)放不到位等問題，擾亂確權(quán)發(fā)證工作秩序而引發(fā)土地糾紛。③政府決策不連貫成因。由于新舊土地法律法規(guī)銜接有效性，以及土地法律法規(guī)與土地實(shí)踐變化在時(shí)空上不能有效契合，導(dǎo)致政府決策連貫性弱化，造成土地確權(quán)中發(fā)生土地糾紛。

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Establishing Land Dispute Reason Model Regarding the Confirmation of Collective Land Right—Based on Cross Case-Study

HE Jixin, CHEN Yongwei
(School of Economics and Management, Tianjin Chengjian University, Tianjin 300384, China)

In order to explore the reasons why the land disputes affect rural economic development, this paper has established conceptual model of land dispute causes involved in the confirmation of rural land rights according to the method of cross case-study. It argues that the reasons behind the disputes of land rights lie in the fact that: appreciation of land; the history of the ownership is not clear; the farmer's issues; and fi nally, the government doesn’t exercise effective leadership. This study result shows that government and land appreciation are the main factors for land disputes; and unclear historical land ownership is objective factors; while the farmer's problem is subjective factors. In response to this, we should reasonably guide the farmers to expect the appreciation of land, clarify and coordinate the rural land historical ownership. At the same time, we should step up our publicity initiatives for rural land rights, and standardize and boost the eff i cacy of administrative controls over rural land rights.

confirmation of land rights; cross case-study; land dispute; reason model

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0063-05

2015-06-17；

2015-08-24

2013年度國家社科基金年度一般項(xiàng)目（13BGL151）

何繼新（1972-），男，吉林省吉林市人，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事城鄉(xiāng)公共管理研究。