2006-2014年北京市土地出讓市場(chǎng)分析

■ 張遠(yuǎn)索/仲濟(jì)香/谷 裕/劉 珅

（1．北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院，北京 100191；2．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

2006-2014年北京市土地出讓市場(chǎng)分析

■ 張遠(yuǎn)索1/仲濟(jì)香2/谷 裕3/劉 珅1

（1．北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院，北京 100191；2．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

采用文獻(xiàn)研究、定性分析、統(tǒng)計(jì)分析、地理信息系統(tǒng)技術(shù)等方法，通過整理2006-2014年北京市土地出讓信息，分析北京市土地出讓市場(chǎng)狀況，為政府部門制定后續(xù)相關(guān)政策提供參考。研究發(fā)現(xiàn)，2009、2010、2011年以及2013年北京市土地市場(chǎng)火熱，溢價(jià)率分布不均，出讓地塊空間分布集中在中心城區(qū)，土地供應(yīng)計(jì)劃、土地出讓面積、溢價(jià)率水平等指標(biāo)變化與住宅價(jià)格變化沒有明顯的相關(guān)性。研究認(rèn)為，需要通過完善土地出讓方式、科學(xué)確定出讓地塊起始價(jià)格、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間布局、綜合措施調(diào)控房?jī)r(jià)等途徑進(jìn)一步完善北京市土地出讓市場(chǎng)。

土地出讓市場(chǎng)；溢價(jià)率；空間分布；北京

土地出讓是開發(fā)商從政府獲取土地使用權(quán)的重要手段，通過分析土地出讓市場(chǎng)，可以發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)冷熱變化、存在的規(guī)律和問題等，在此基礎(chǔ)上提出完善市場(chǎng)運(yùn)行的政策建議。從既有文獻(xiàn)看，部分國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)土地出讓市場(chǎng)問題開展了研究，研究熱點(diǎn)集中在出讓價(jià)格[1，2]、出讓方式[3，4]、市場(chǎng)現(xiàn)狀[5-7]等方面，但相對(duì)火熱的城市土地出讓市場(chǎng)，現(xiàn)有研究還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和深入。作為首都和一線城市的典型代表，北京市的土地出讓市場(chǎng)交易量大、成交金額高、冷熱變化幅度明顯、市場(chǎng)運(yùn)行相對(duì)規(guī)范，考察其土地出讓市場(chǎng)運(yùn)行狀態(tài)可以更好地捕捉土地出讓過程中的規(guī)律和容易出現(xiàn)的問題。本文擬通過整理2006-2014年北京市的土地出讓信息①除特殊說明外，本文數(shù)據(jù)來源皆為北京市國(guó)土資源局官方網(wǎng)站。文中所謂“出讓地塊”系指“已經(jīng)出讓地塊”，這些地塊的統(tǒng)計(jì)不涉及跨年度的問題。，分析北京市土地出讓市場(chǎng)狀況，以期為政府部門制定后續(xù)相關(guān)政策提供參考。

1 北京市土地出讓市場(chǎng)交易總體情況

2006-2014年北京市共出讓交易地塊1607塊，出讓土地總面積14792.71萬(wàn)m2，建設(shè)用地總面積10214.56萬(wàn)m2，規(guī)劃建筑總面積17410.53萬(wàn)m2?？偝山唤痤~達(dá)9207.30億元，綜合容積率1.18，凈容積率1.70。

在上述地塊中，明確用途為居住用地的、以居住用地為主的地塊總計(jì)307塊②由于大量地塊用途信息為綜合用地，其中包括很多居住用地，但是由于無法進(jìn)行剝離，因此該部分住宅用地未能統(tǒng)計(jì)到本文相關(guān)分析中，導(dǎo)致本文所謂的“居住用地”遠(yuǎn)小于實(shí)際數(shù)值。這在很大程度上影響了分析的科學(xué)性，所以涉及到居住用地的分析內(nèi)容僅作簡(jiǎn)要參考。本文對(duì)“居住用地”進(jìn)行分析只是對(duì)事實(shí)上的居住用地進(jìn)行抽樣性分析，旨在一定程度上滿足人們對(duì)住房問題的關(guān)注需求。，出讓土地總面積3671.65萬(wàn)m2，建設(shè)用地總面積2456.29萬(wàn)m2，規(guī)劃建筑總面積4458.74萬(wàn)m2?？偝山唤痤~達(dá)2570.85億元，綜合容積率1.21，凈容積率1.82。

2006-2014年間北京市土地出讓地塊總數(shù)量大致呈“山”字形分布，反應(yīng)了土地出讓市場(chǎng)不同年份的冷熱分布。2009、2010、2011年出讓地塊數(shù)量最多，這種現(xiàn)象與我國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而出臺(tái)的4萬(wàn)億投資計(jì)劃緊密相關(guān)。

圖1 2006-2014年北京市出讓各類用地面積及容積率變化情況

圖1為2006-2014年北京市出讓各類用地面積及容積率變化情況。從圖1可以看出，北京市各類用地的出讓面積、建設(shè)用地面積、規(guī)劃建筑面積等與地塊總數(shù)分布呈現(xiàn)一致的特征，2009、2010、2011、2013年四個(gè)年份相對(duì)較高。綜合容積率、凈容積率等相對(duì)平緩，即從整體看，各年份的容積率水平?jīng)]有太大變化。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)可以分析得出，居住用地的出讓面積、建設(shè)用地面積、規(guī)劃建筑面積等呈現(xiàn)不規(guī)則的變化，近幾年來居住用地面積大幅減少，但是事實(shí)上不會(huì)減少這么多，甚至可能有的年份會(huì)有所增加，之所以出現(xiàn)了這種情況，很大原因是由于越來越多的居住用地是跟商業(yè)金融用地、公建用地、學(xué)校用地等混合在一起，難以剝離，未予以單獨(dú)統(tǒng)計(jì)。比如2014年1月份出讓的“北京市順義區(qū)趙全營(yíng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心區(qū)E1-03、E3-03、E3-04等地塊R2二類居住用地、C21商業(yè)用地、R52小學(xué)用地（配建限價(jià)商品房）（原板橋二期）”地塊，其規(guī)劃用途為“二類居住用地、商業(yè)用地、小學(xué)用地”；2014年3月出讓的“北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)01-07、5-10、11、12、18、19地塊R2二類居住用地、F1住宅混合公建用地、C21商業(yè)用地、R53托幼用地”地塊，其規(guī)劃用途為“二類居住、商業(yè)金融、公共交通、中小學(xué)合校、托幼”等等。統(tǒng)計(jì)分析表明，北京市居住用地的綜合容積率、凈容積率等近兩年來有上漲趨勢(shì)。

2 北京市土地出讓市場(chǎng)交易方式與溢價(jià)率

按照2004年“8·31”大限政策規(guī)定，北京市國(guó)有土地出讓方式以招標(biāo)、拍賣、掛牌為主。2006-2014年，北京市以掛牌方式出讓的地塊所占比例越來越高。尤其最近四五年，掛牌方式出讓的地塊幾乎都占當(dāng)年總出讓地塊數(shù)的80%以上（圖2）。北京市之所以越來越傾向于采用掛牌方式出讓土地，主要是因?yàn)閽炫品绞较鄬?duì)于其他幾種傳統(tǒng)出讓方式而言有其較明顯的優(yōu)勢(shì)，比如操作方式簡(jiǎn)單；時(shí)間長(zhǎng)，投資者可以多次報(bào)價(jià)，這有利于其理性決策；有利于土地市場(chǎng)的運(yùn)作等。當(dāng)然現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)在掛牌截止時(shí)仍有多個(gè)競(jìng)標(biāo)人競(jìng)價(jià)的情況，這時(shí)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，即在最后的環(huán)節(jié)，可能需要組織一部分競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)“拍賣”[8]。

2006-2014年，北京市各類用地成交額呈現(xiàn)較明顯的波動(dòng)，2010、2013、2014年等成交額相對(duì)較大，這與市場(chǎng)冷熱程度有關(guān)，也與近年地價(jià)上漲有關(guān)。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，各類用地平均溢價(jià)率的峰值總是較早于各類用地總成交額的峰值，這一定程度上可以說明，房地產(chǎn)市場(chǎng)需求旺盛的年份，市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)上漲的心理預(yù)期增強(qiáng)，開發(fā)商拿地?zé)崆楦邼q，土地出讓市場(chǎng)火熱，進(jìn)而溢價(jià)率上升、成交額增加。住宅類用地的成交額和溢價(jià)率大致也體現(xiàn)出上述特征。

圖3表示的是2006-2014年北京市各類用地不同溢價(jià)率水平的數(shù)量與比例，2009、2010年等溢價(jià)率較高的地塊較多，這與市場(chǎng)冷熱程度以及成交地塊數(shù)量規(guī)模有關(guān)。折線表現(xiàn)的是不同程度溢價(jià)率水平的地塊數(shù)量占當(dāng)年交易地塊總數(shù)比例，能更好地體現(xiàn)不同年份房地產(chǎn)開發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)激烈程度。

3 北京市土地出讓市場(chǎng)空間分布

3.1 各類用地空間分布

利用ArcGIS軟件，將北京市近年來各類出讓地塊空間分布直觀表達(dá)后可以得出下面的結(jié)論：北京市各類土地出讓地塊的空間分布還是明顯集中在中心地帶，具體包括東城、西城、朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山以及昌平、順義、通州、大興、房山等遠(yuǎn)郊區(qū)靠近中心城區(qū)的部分地域。2014年北京市土地出讓地塊空間分布情況如圖4所示。

圖2 2006-2014年北京市掛牌方式出讓地塊所占比例

圖3 2006-2014年北京市各類用地不同溢價(jià)率水平的數(shù)量與比例

3.2 溢價(jià)率分布

溢價(jià)率的高低，既受制于市場(chǎng)冷熱程度，也與開發(fā)商和政府對(duì)相同地塊價(jià)值的判讀有關(guān)[9]。在市場(chǎng)熱情高漲的年份，高溢價(jià)率現(xiàn)象更容易出現(xiàn)，但很難預(yù)測(cè)具體哪個(gè)空間區(qū)域的地塊溢價(jià)率會(huì)更高。事實(shí)上，任何一宗交易地塊的起始價(jià)，都是政府部門經(jīng)過評(píng)估后的價(jià)格，它代表了政府對(duì)該地塊現(xiàn)有與潛在價(jià)值的認(rèn)知。但是如果開發(fā)商對(duì)該地塊的后市發(fā)展更加看好的話，就會(huì)導(dǎo)致其出價(jià)水平遠(yuǎn)超政府初定的起始價(jià)，即會(huì)產(chǎn)生溢價(jià)率較大的情況。即由于涉及雙方主觀判斷，這一定程度上導(dǎo)致溢價(jià)率的空間分布很難體現(xiàn)出明顯的規(guī)律。本文以總體溢價(jià)率水平較高的2009年為例，繪制了居住用地溢價(jià)率空間分布情況（圖5），空間分布規(guī)律并不明顯。

4 北京市土地出讓計(jì)劃與房?jī)r(jià)

很多學(xué)者認(rèn)為土地出讓市場(chǎng)冷熱與房?jī)r(jià)的高低及走勢(shì)有很強(qiáng)的聯(lián)系，甚至不乏“房?jī)r(jià)上漲是由于政府供地不足”等研究結(jié)論。事實(shí)果真如此嗎？首先看北京市土地出讓計(jì)劃與房?jī)r(jià)之間的關(guān)系③住宅價(jià)格指數(shù)來源：北京云房數(shù)據(jù)技術(shù)有限責(zé)任公司。，見圖6。從圖6可以看出各類用地以及住宅供應(yīng)計(jì)劃呈現(xiàn)不規(guī)則的微調(diào)，但是房?jī)r(jià)保持了或急或緩的持續(xù)上漲的態(tài)勢(shì)，幾乎沒有體現(xiàn)出任何相關(guān)性。

另外，還可以將2006-2014年北京市土地出讓面積、建設(shè)用地面積、規(guī)劃建筑面積、容積率、溢價(jià)率等指標(biāo)與房?jī)r(jià)走勢(shì)進(jìn)行對(duì)比，依然會(huì)發(fā)現(xiàn)沒有明顯的相關(guān)性。這說明無論是土地供應(yīng)計(jì)劃等政策性因素還是土地出讓實(shí)際指標(biāo)的變動(dòng)，都不能對(duì)房?jī)r(jià)發(fā)展造成明顯的影響。

5 相關(guān)政策建議

5.1 進(jìn)一步完善出讓方式

圖4 2014年北京市土地出讓地塊空間分布

圖5 2009年北京市住房用地的溢價(jià)率空間分布

協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌等傳統(tǒng)的土地出讓方式，對(duì)于保證土地財(cái)政收入、促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展等方面起到積極作用[10]。但上述傳統(tǒng)方式都存在其較明顯缺點(diǎn)，比如，協(xié)議方式容易滋生腐敗，招標(biāo)不能多次競(jìng)報(bào)方案，競(jìng)爭(zhēng)性不充分，拍賣和掛牌任其輪番叫價(jià)容易導(dǎo)致價(jià)格畸高等。前文述及，近年來北京市土地出讓方式中掛牌方式占據(jù)絕對(duì)比例。由于近年來城市房?jī)r(jià)高企，地王頻現(xiàn)，尤其是在大城市掛牌出讓土地時(shí)，往往截至掛牌期滿，仍有多家競(jìng)爭(zhēng)者攀高報(bào)價(jià)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)為現(xiàn)場(chǎng)拍賣，拍賣的弊端又再次顯現(xiàn)出來。在當(dāng)前中央政府意圖維穩(wěn)房?jī)r(jià)的情況下，必須對(duì)其進(jìn)行完善。北京市在這方面已經(jīng)做出了不少嘗試，比如2010年初試用“暗標(biāo)”“兩限兩競(jìng)”等方式。其中，“暗標(biāo)”是傳統(tǒng)招標(biāo)方式的變種，除價(jià)格要素外，將其他要求都剔除，即一次性地出價(jià)，“價(jià)高者得”；“兩限兩競(jìng)”方式，一是“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”，二是“限地價(jià)、競(jìng)政策性住房面積”。從效果來看，創(chuàng)新程度還遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，土地出讓方式亟需進(jìn)一步完善。

5.2 科學(xué)確定出讓地塊起始價(jià)

從溢價(jià)率的時(shí)間分布及空間分布上看，北京市各年份間溢價(jià)率水平分布不均，說明政府部門在對(duì)某些地塊的起始價(jià)定價(jià)問題上，并沒有最理想地把握市場(chǎng)脈搏和房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)地塊的熱衷程度。尤其是在遠(yuǎn)郊區(qū)縣及軌道交通沿線的一些地塊，更能體現(xiàn)政府土地管理部門對(duì)出讓地塊起始價(jià)的定價(jià)智慧。提高基準(zhǔn)地價(jià)編制水平，科學(xué)預(yù)估待出讓地塊價(jià)值，合理確定出讓地塊交易底價(jià)，既能防止國(guó)有資產(chǎn)流失，又能穩(wěn)定土地市場(chǎng)預(yù)期。因此，政府土地管理部門應(yīng)根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)供求情況、土地市場(chǎng)地價(jià)水平和擬出讓地塊設(shè)定的土地條件，合理評(píng)估出擬出讓地塊在出讓時(shí)點(diǎn)和出讓方案設(shè)定的土地條件下的正常價(jià)格，并依據(jù)擬出讓地塊的評(píng)估價(jià)格，綜合考慮國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、地價(jià)政策、土地市場(chǎng)調(diào)控政策、調(diào)控方向，兼顧當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，科學(xué)確定擬出讓地塊的出讓起始價(jià)。

5.3 合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間布局

圖6 2006-2014年北京市用地供應(yīng)計(jì)劃與住宅價(jià)格指數(shù)

從北京市近幾年出讓地塊空間分布看，絕大多數(shù)集中在中心城區(qū)。有必要進(jìn)一步合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間布局，將一些中心城區(qū)區(qū)位需求必要性不強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)遷出城區(qū)，放到遠(yuǎn)郊區(qū)縣，既有利于和方便于當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又能防止中心城區(qū)熱島效應(yīng)、交通擁堵等“城市病”。習(xí)近平總書記調(diào)研時(shí)，對(duì)北京市今后的發(fā)展提出了幾點(diǎn)要求，非常貼近實(shí)際情況。一是把首都功能集中在核心職能上，把非首都核心職能的產(chǎn)業(yè)往周邊疏解；二是北京市的城市建設(shè)應(yīng)該提高質(zhì)量，尤其是交通、污水垃圾處理、供水供電供暖等城市基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量要提高，否則生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量將受到影響；三是對(duì)北京市的城市管理和治理提出更高要求，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境提出非常明確的目標(biāo)。大氣、水環(huán)境、交通是區(qū)域問題，在區(qū)域內(nèi)解決城市功能、人口、基礎(chǔ)設(shè)施、包括大氣質(zhì)量在內(nèi)的環(huán)境等問題，才能找到解決“城市病”的真正出路[11]。當(dāng)然，往周邊疏解城市功能，并不是一味地“攤大餅”，而是要有智慧城市的規(guī)劃發(fā)展思維，政府規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)城市的自身特征，尋求符合城市自身文化、歷史、區(qū)域等要素特征的建設(shè)發(fā)展之路[12]。

5.4 運(yùn)用綜合措施調(diào)控城市房?jī)r(jià)

無論是從土地供應(yīng)計(jì)劃，還是從土地出讓面積、建設(shè)用地面積、規(guī)劃建筑面積、容積率、溢價(jià)率等方面看，這些指標(biāo)的變化，都沒有很明顯地影響到房?jī)r(jià)的變化。長(zhǎng)期以來，不少人認(rèn)為“加大建設(shè)用地投入可以降低房?jī)r(jià)”，但據(jù)本文研究，從北京市的情況來看事實(shí)并非如此。土地出讓市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)影響有限，應(yīng)該制定綜合措施應(yīng)對(duì)高房?jī)r(jià)。近幾年來，中央高層關(guān)注到房?jī)r(jià)過快上漲給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的潛在威脅，通過限購(gòu)等方式對(duì)住房過度投資、投機(jī)性需求進(jìn)行限制和打壓，從調(diào)控理念上摒棄了通過加大土地供應(yīng)限制房?jī)r(jià)上漲的做法，避免了房?jī)r(jià)繼續(xù)非理性上漲。新一屆中央政府強(qiáng)調(diào)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)因城因地分類進(jìn)行調(diào)控，抑制投機(jī)、投資性需求，重在建立長(zhǎng)效機(jī)制，從近2年的時(shí)間看，這些調(diào)控理念，有效地促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

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The Analysis of Beijing Land Market from 2006 to 2014

ZHANG Yuansuo1, ZHONG Jixiang2, GU Yu3, LIU Kun1
(1．College of Applied Arts and Science of Beijing Union University, Beijing 100191, China; 2.China Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 3．School of Land Science and Technology, China University of Geosciences (Beijing), Beijing 100083)

In this study, we have analyzed the Beijing land market situation by collecting land information from 2006 to 2014, through the methods of literature research, qualitative analysis, statistical analysis, geographic information systems technology and others, in order to provide a reference for the government to issue follow-up policies. The study fi nds that in years of 2009, 2010, 2011 and 2013, Beijing land market is hot, and shows the uneven distribution of premium rates, which means that the spatial distribution of land transfer is concentrated in the central city. We also fi nd that land supply plan, land area, premium rate levels and other indicators have not signif i cantly correlated relationship with changes of housing price. The study suggests that, we should further improve the Beijing land market by improving the land transfer methods, scientif i cally determining the starting price of land transfer, rational planning the industrial layout, implementing comprehensive measures to control housing prices and other ways.

land market; premium rates; spatial distribution; Beijing

F321.1；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0021-06

2015-09-10；

2015-10-20

北京市屬高等學(xué)校高層次人才引進(jìn)與培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目（IDHT201304079）

張遠(yuǎn)索（1977-），男，山東省濟(jì)南市人，北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，主要從事土地制度政策、土地整理規(guī)劃等研究工作。