我國(guó)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型研究

馬驍　翟婧彤　王振坡

摘要：全面深化改革及依法治國(guó)背景下，我國(guó)土地儲(chǔ)備制度面臨新的發(fā)展要求?；谥贫茸冞w及制度績(jī)效評(píng)價(jià)的視角對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備制度演進(jìn)進(jìn)行剖析，并結(jié)合國(guó)外典型經(jīng)驗(yàn)，以制度轉(zhuǎn)型路徑的頂層設(shè)計(jì)為前提，從法律體系、財(cái)稅體制、投融資機(jī)制等六個(gè)層面對(duì)新時(shí)期我國(guó)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯進(jìn)行思考，進(jìn)而提出了土地儲(chǔ)備由經(jīng)營(yíng)性向公益性轉(zhuǎn)變、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變等方面的有效路徑，促使其更好地服務(wù)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備，全面深化改革，依法治國(guó)，制度轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）04-0024-34 收稿日期：2015-03-15

1 引言

城市土地儲(chǔ)備制度作為一項(xiàng)城市土地管理制度的創(chuàng)新，在近20年的發(fā)展過程中，經(jīng)歷了自下而上、由各地實(shí)踐到制度層面不斷完善的過程。在取得一定績(jī)效成果的同時(shí)，也存在諸多瓶頸。在新的時(shí)代背景下，如何實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的根本性變革，使其成為政府加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控的重要政策工具，同時(shí)成為推動(dòng)中國(guó)土地管理體制改革和城鎮(zhèn)土地使用制度改革新的突破點(diǎn)，是土地儲(chǔ)備領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題。

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度在促進(jìn)土地資源合理利用、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、國(guó)企改革、舊城改造、城市建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用，同時(shí)也面臨許多問題，學(xué)者們就土地儲(chǔ)備制度完善與改革提出了一些建議。陳士銀、周飛（2007）分析了城市土地儲(chǔ)備制度取得的績(jī)效和面臨的困境，認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度的功能定位，確保土地儲(chǔ)備制度朝著健康的方向發(fā)展。張素華（2009）在對(duì)城市土地儲(chǔ)備功能予以反思的基礎(chǔ)上，認(rèn)為該制度存在政府角色定位錯(cuò)誤、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定位不明確等問題。嚴(yán)金明（2009）認(rèn)為要把土地儲(chǔ)備制度改革與稅收制度改革結(jié)合起來，并與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)聯(lián)系起來，聯(lián)動(dòng)地進(jìn)行改革。王宏新、勇越（2011）則從制度變遷視角指出，只有削弱或消除制度變遷對(duì)地方政府價(jià)值選擇產(chǎn)生的邊際影響才能使其價(jià)值取向回歸。梁亞榮（2013）認(rèn)為在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力本位理念導(dǎo)致我國(guó)土地制度的異化，造成集體“產(chǎn)權(quán)殘缺”、“地權(quán)歧視”等諸多問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)本著權(quán)利本位理念重構(gòu)集體建設(shè)用地使用制度，使集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地能在統(tǒng)一的市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化配置。

可見，我國(guó)政府主導(dǎo)下的土地儲(chǔ)備制度變遷與宏觀政策走向結(jié)合緊密，從土地的儲(chǔ)備到供應(yīng)都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況有著密切關(guān)系。在全面深化改革的背景下，我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，土地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最基本要素不可避免受到一系列改革措施的影響，如征地制度改革、財(cái)稅、金融體制改革、“多規(guī)合一”等政策都對(duì)土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生著重要影響，促使土地儲(chǔ)備制度發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型。從制度變遷的視角對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備制度演進(jìn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和困境分析，結(jié)合國(guó)外土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)，分析各項(xiàng)改革措施與土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯關(guān)系，對(duì)探索土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的合理路徑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2 我國(guó)土地儲(chǔ)備制度變遷與績(jī)效

制度變遷是基于制度非均衡產(chǎn)生的，制度非均衡是人們對(duì)現(xiàn)存制度安排的一種不滿意或不滿足，意欲改變而尚未改變的狀態(tài)。這是由于現(xiàn)存制度安排的社會(huì)凈效益小于另一種可供選擇的制度安排，這時(shí)就會(huì)產(chǎn)生新的潛在制度需求并造成潛在制度需求大于制度供給，于是形成制度非均衡。土地儲(chǔ)備制度源于國(guó)有土地使用權(quán)制度改革的深化，而這主要體現(xiàn)在供地制度改革的現(xiàn)實(shí)需要，回顧改革開放以來的供地制度改革可分為兩個(gè)階段，即由劃撥出讓到協(xié)議出讓，再到“招拍掛”出讓階段。在土地使用權(quán)出讓機(jī)制市場(chǎng)化和土地使用制度改革深化的進(jìn)程中，土地儲(chǔ)備制度經(jīng)歷了由地方政府試點(diǎn)探索到向全國(guó)推行并最終立法的發(fā)展歷程，形成了具有中國(guó)特色的發(fā)展脈絡(luò)。

2.1 我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展歷程

根據(jù)不同時(shí)期土地儲(chǔ)備發(fā)展?fàn)顩r和特點(diǎn)，大致可以將土地儲(chǔ)備的發(fā)展分為四個(gè)階段。

第一階段為1996-1999年地方試點(diǎn)的探索發(fā)展階段。1996年，上海市為了進(jìn)一步深化國(guó)有土地使用制度改革，增強(qiáng)政府對(duì)土地供給的宏觀調(diào)控力度，建立了全國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，為解決國(guó)企改革過程中的土地資產(chǎn)變現(xiàn)問題，杭州市國(guó)土資源局成立了土地儲(chǔ)備中心，并建立了包括國(guó)土資源、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門在內(nèi)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)。1999年3月杭州市人民政府發(fā)布了《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》，對(duì)土地儲(chǔ)備的運(yùn)作機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備范圍、一般程序、儲(chǔ)備土地使用權(quán)預(yù)出讓、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金運(yùn)作管理等做了詳細(xì)規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作走向有法可依的軌道。

第二階段為1999-2003年的全國(guó)推行階段。1999年，“杭州經(jīng)驗(yàn)”得到推廣，隨后，南通、青島、武漢等城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，開展土地儲(chǔ)備工作。從全國(guó)來看，各地開展土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作的動(dòng)因主要集中在以下幾個(gè)方面：集中土地供應(yīng)，調(diào)控土地市場(chǎng)；推行“招拍掛”出讓土地，提高土地收益；解決國(guó)企改革中的土地盤活問題；籌集城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)，改變城市面貌等。

第三階段為2003-2007年的立法建制階段。全國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)強(qiáng)勁增長(zhǎng)浪潮過后，土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)了建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過快、低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張等問題。2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》明確要求加強(qiáng)國(guó)有土地儲(chǔ)備管理，建立土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度。2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)，著重從國(guó)土、財(cái)政、銀行三部門職能范圍出發(fā)對(duì)土地儲(chǔ)備工作予以規(guī)范，確定了土地儲(chǔ)備中心法律地位與我國(guó)土地儲(chǔ)備制度。

第四階段為2007年至今的完善階段。從《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，到國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行及銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，土地儲(chǔ)備制度在不斷實(shí)踐中得到完善。經(jīng)過十余年的實(shí)踐，土地儲(chǔ)備制度有效解決了土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題，為政府培育和規(guī)范土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2 制度變遷視角下的土地儲(chǔ)備制度績(jī)效與困境分析

土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)深化土地使用權(quán)制度改革中的一種強(qiáng)制性市場(chǎng)化改革手段，從建立發(fā)展至今經(jīng)歷了自下而上誘致性的變遷過程，其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家在城市建設(shè)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供地地位的確認(rèn)與強(qiáng)化，這一本質(zhì)行為成就了土地儲(chǔ)備制度近20年的成果與績(jī)效，同時(shí)也成為其面臨諸多困境的根源所在。

2.2.1 法律層面

“統(tǒng)一立法，分級(jí)執(zhí)法”是我國(guó)土地管理法律制度的基本特征，也是我國(guó)集權(quán)體制的集中體現(xiàn)。然而，該管理體制在對(duì)土地這種不可流動(dòng)的生產(chǎn)要素進(jìn)行管理時(shí)存在著巨大難度，因?yàn)槠湓谶\(yùn)行當(dāng)中不得不面對(duì)“集中統(tǒng)控”與“屬地經(jīng)營(yíng)”之間的矛盾，使得國(guó)家層面和地方層面的土地管理制度都存在著一定程度的異化。

在土地儲(chǔ)備制度的探索發(fā)展階段，全國(guó)性法規(guī)的缺失造成了土地市場(chǎng)的混亂，但同時(shí)也激發(fā)了各地土地市場(chǎng)的活力，使各地方政府根據(jù)地方實(shí)際探索具有地方特色的土地儲(chǔ)備模式并取得了一定的積極效果。如以杭州為代表的政府主導(dǎo)模式；以上海為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)模式；以武漢為代表的市場(chǎng)為主、政府為輔模式。

2.2.2 管理體系層面

由于我國(guó)存在多種土地儲(chǔ)備模式，各地方政府依據(jù)各自的儲(chǔ)備模式賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不同的職能權(quán)利，加上各級(jí)政府組織間為追求經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的博弈，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能定位逐漸偏離其本質(zhì)，變?yōu)榈胤秸鹑⊥恋厥找娴墓ぞ撸瑥亩蟠蠼档土送恋毓芾淼男?。我?guó)目前存在2000多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系在一定程度上緩解了土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷，激發(fā)了市場(chǎng)活力，維持了土地市場(chǎng)的供需均衡。同時(shí)，過多的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也造成了土地市場(chǎng)的混亂，形成了“多頭供地”局面，滋生了土地隱形市場(chǎng)和灰色交易。

為了更好地發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，形成政府與市場(chǎng)之間相互配合、相互制約的良性互動(dòng)關(guān)系，2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)目錄制，規(guī)范了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的管理，理清了中央政府、地方土地管理部門和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。通過建立政府授權(quán)監(jiān)督下的土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制（見圖1），形成政府與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間的委托——代理關(guān)系，并通過專業(yè)化的公司制運(yùn)作提高土地儲(chǔ)備的效率。經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，在我國(guó)土地公有制度下，土地儲(chǔ)備必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，并結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制的有效調(diào)控才能發(fā)揮有效調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)、提高土地利用效率的作用。

2.2.3 規(guī)劃層面

土地儲(chǔ)備制度建立以前，由于我國(guó)缺少針對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃，導(dǎo)致城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等其他規(guī)劃之間缺乏連續(xù)性，不利于土地的高效利用和城市的可持續(xù)發(fā)展?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)規(guī)范了土地儲(chǔ)備工作的開展，使城市政府能夠有效地對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)、布局和功能進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，發(fā)揮城市土地的綜合效益，有利于真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實(shí)施的整體性和連續(xù)性得以貫徹落實(shí)。

現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備計(jì)劃是依據(jù)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃進(jìn)行的，多數(shù)城市缺少土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃。由于土地儲(chǔ)備行為幾乎涉及所有政府主要經(jīng)濟(jì)管理部門，各部門往往從自身利益出發(fā)做出決策，在土地儲(chǔ)備工作開展過程中土地儲(chǔ)備與其他規(guī)劃結(jié)合不夠緊密，相互配合產(chǎn)生許多矛盾，極大地降低了工作效率，無(wú)疑給土地儲(chǔ)備工作增加了難度。

2.2.4 資金層面

隨著土地儲(chǔ)備在全國(guó)范圍的推廣，土地儲(chǔ)備的資金問題成為全國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)，從2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》到2008年《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法》等一系列有關(guān)資金管理規(guī)定的出臺(tái)，對(duì)土地儲(chǔ)備的資金來源、貸款規(guī)模、貸款風(fēng)險(xiǎn)等做出了明確規(guī)定，土地儲(chǔ)備的資金管理走上了規(guī)范的軌道。2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》理清了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與融資平臺(tái)的關(guān)系，建立了目錄制，并從融資量等方面對(duì)名錄內(nèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，自此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)走上了規(guī)范化的管理道路。

雖然我國(guó)土地制度經(jīng)歷著不斷變化與轉(zhuǎn)型，但其公有制本質(zhì)和土地潛在價(jià)值使政府從土地壟斷中獲取了巨大收益，也為城市化的快速推進(jìn)提供了有力支撐，長(zhǎng)此以往，便產(chǎn)生了對(duì)“土地財(cái)政”的極大路徑依賴。我國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備融資方式較為單一，多以銀行貸款為主，融資風(fēng)險(xiǎn)較大、期限較短，“土地財(cái)政+政府融資平臺(tái)”的融資方式將難以滿足土地儲(chǔ)備的資金需求，并且各地過度依賴土地財(cái)政，地方債風(fēng)險(xiǎn)不斷增加（見表1）。這種傳統(tǒng)的融資方式不利于形成穩(wěn)定有效的資金籌措機(jī)制，也不利于土地儲(chǔ)備的穩(wěn)定運(yùn)行。

3 國(guó)外土地儲(chǔ)備制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

城市土地儲(chǔ)備制度最早源于西方，政府儲(chǔ)備土地的初始動(dòng)因是以備今后政府公益設(shè)施建設(shè)或關(guān)鍵行業(yè)建設(shè)之需，依靠政府委托的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)如“土地銀行”、“土地開發(fā)公社”等進(jìn)行土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓，這些機(jī)構(gòu)往往是經(jīng)營(yíng)性的，并有土地金融制度作為保障。

國(guó)外土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過多年的發(fā)展完善，雖然制度環(huán)境和本質(zhì)目標(biāo)與我國(guó)有著較大差別，但對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展仍具有較強(qiáng)的借鑒意義。

3.1 國(guó)外典型土地儲(chǔ)備制度梳理

3.1.1 以瑞典為代表的土地銀行制度

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，瑞典為了控制大量人口向外遷移，城市政府著手降低房?jī)r(jià)，以提供廉價(jià)住房來吸引人口，從而實(shí)施了土地儲(chǔ)備制度。在中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)下，土地銀行選取并收購(gòu)具有升值潛力的土地歸國(guó)家所有，經(jīng)整理后進(jìn)行儲(chǔ)備，以供城市公共設(shè)施建設(shè)所需。同時(shí)，政府在此過程中實(shí)現(xiàn)了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效干預(yù)，制止壟斷，通過高拋低吸來調(diào)控土地市場(chǎng)，抑制投機(jī)，穩(wěn)定土地價(jià)格。另外，瑞典政府也考慮到未來城市發(fā)展擴(kuò)張的用地需求，在斯德哥爾摩市周邊儲(chǔ)備了大量土地，為未來幾十年城市的發(fā)展提供了有力保障。

3.1.2 以美國(guó)為代表的土地規(guī)劃制度

美國(guó)實(shí)行州、地方兩級(jí)規(guī)劃體制，通過規(guī)劃使社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而使資源配置趨于合理。美國(guó)土地利用規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)自上而下的高度公眾參與，并在嚴(yán)格的控制下留有機(jī)動(dòng)靈活的余地，以適應(yīng)市場(chǎng)變化和不可預(yù)見的因素對(duì)土地使用和開發(fā)的影響，并隨其發(fā)展變化而不斷補(bǔ)充和修訂。美國(guó)土地所有制多元化且各主體市場(chǎng)地位平等，政府以“積極不干預(yù)”的土地政策為指導(dǎo)思想，通過對(duì)方向性問題的把握和決策對(duì)土地資源的利用管理進(jìn)行宏觀調(diào)控與指導(dǎo)，以此來彌補(bǔ)微觀市場(chǎng)的不足與缺陷。

3.1.3 以法國(guó)為代表的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度

法國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度是建立在土地的私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的，政府通過區(qū)域劃定，特別是優(yōu)先發(fā)展區(qū)的劃定來推行土地儲(chǔ)備制度，即任何規(guī)劃中的發(fā)展都需要選取一個(gè)特定的區(qū)域，一旦將這些特定區(qū)域設(shè)計(jì)成優(yōu)先發(fā)展區(qū)，國(guó)家和地方政府對(duì)該區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于該區(qū)域的土地，政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。法國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的成功之處正是在于劃定不同的區(qū)域，通過優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，取得公共土地以控制未來城市的發(fā)展，并成功地抑制了土地投機(jī)。

3.1.4 以韓國(guó)為代表的“土地開發(fā)公社”制度

韓國(guó)土地公社是韓國(guó)政府1974年依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)設(shè)立的獨(dú)資進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備的國(guó)有企業(yè)（當(dāng)時(shí)稱之為“土地金庫(kù)”），公社資本金由政府出資，采用發(fā)行土地開發(fā)債券和外部借款等方式進(jìn)行融資運(yùn)作，在對(duì)土地進(jìn)行相應(yīng)的管理開發(fā)后供應(yīng)給土地需求者。土地開發(fā)公社是韓國(guó)建設(shè)交通部下屬的主要單位，具體業(yè)務(wù)被規(guī)定為土地的政策性買賣和用地、造地事業(yè)。成熟的法律體系、政府授權(quán)的公共組織、足夠的資金支持和對(duì)市場(chǎng)的充分了解使得韓國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠真正平衡土地供求，保持市場(chǎng)穩(wěn)定。

3.2 國(guó)外土地儲(chǔ)備制度對(duì)我國(guó)的啟示

3.2.1 發(fā)揮政府在土地儲(chǔ)備中的主導(dǎo)作用

在城市建設(shè)發(fā)展過程中，由于土地供需之間矛盾激烈，政府必須掌握一定數(shù)量的儲(chǔ)備土地，根據(jù)市場(chǎng)的需要，有計(jì)劃地供應(yīng)市場(chǎng)，以保持土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，保持政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。因此，從某種角度上看，土地儲(chǔ)備制度是政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的有效手段，各國(guó)政府在土地儲(chǔ)備中起了主導(dǎo)作用。

3.2.2 完備的法律基礎(chǔ)作為土地儲(chǔ)備的保障

發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的土地銀行之所以能夠順利運(yùn)行，主要得益于立法機(jī)構(gòu)根據(jù)土地銀行的各個(gè)環(huán)節(jié)相應(yīng)制定一系列的法律。各國(guó)都有比較完善的地權(quán)法，保障土地使用者和交易各方的合法權(quán)益。我國(guó)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的出臺(tái)，為土地儲(chǔ)備制度的建立提供了法律依據(jù)，但在土地儲(chǔ)備制度的具體運(yùn)行中，還有待于健全和完善法律體系，以保證土地儲(chǔ)備制度的正常運(yùn)行。

3.2.3 以公共利益為導(dǎo)向的土地儲(chǔ)備

多數(shù)國(guó)家實(shí)行土地儲(chǔ)備制度是作為一項(xiàng)公益性事業(yè)，儲(chǔ)備土地大都用于公共事業(yè)開發(fā)和為提升居民生活福利水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這也源于國(guó)外土地的私有制本質(zhì)，使得政府需從私人土地所有者手中取得土地，只有在出于公共利益的情況下，政府才有可能使用土地征用權(quán)。這也是防止公共權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種關(guān)鍵措施。

3.2.4 設(shè)置多元化的融資渠道

從土地儲(chǔ)備的資金來源渠道看，大部分土地儲(chǔ)備活動(dòng)所需資金，是以中央政府補(bǔ)助、貸款以及發(fā)行債券的方式取得的，只有少部分以地方政府稅收為來源。如荷蘭1992年將城市信用銀行改組為城市銀行，中央政府提供總資本的1/2，中央銀行同意對(duì)城市期票貼現(xiàn)，使該銀行成為荷蘭各城市當(dāng)局土地儲(chǔ)備資金的重要來源。

3.2.5 完善的管理機(jī)構(gòu)體系

國(guó)外的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不像國(guó)內(nèi)隸屬于政府，雖然是由政府授權(quán)委托進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備，但其本質(zhì)是經(jīng)營(yíng)性的，且由國(guó)家成立的高級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，其資金風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，運(yùn)行也更加規(guī)范。如英國(guó)的土地委員會(huì)、法國(guó)的區(qū)域政務(wù)會(huì)、瑞典斯德哥爾摩市的不動(dòng)產(chǎn)委員會(huì)等，都是由國(guó)家政府專為土地儲(chǔ)備設(shè)立的決策管理機(jī)構(gòu)，雖然職責(zé)各不相同，但均是由政府出面管理，這使得土地儲(chǔ)備在運(yùn)行過程中能夠更多地從全局利益和公共利益考量，保證土地儲(chǔ)備的順利實(shí)施。

4 全面深化改革對(duì)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯要求

我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度從建立發(fā)展至今經(jīng)歷了不斷完善的過程，土地儲(chǔ)備的目標(biāo)也由經(jīng)營(yíng)土地向公益性目標(biāo)轉(zhuǎn)變。但由于我國(guó)固有的城鄉(xiāng)二元土地管理體制，土地儲(chǔ)備制度始終無(wú)法走出傳統(tǒng)土地制度的禁錮，存在諸多弊端。在全面深化改革、“多規(guī)合一”、依法治國(guó)等政策的推動(dòng)作用下，土地儲(chǔ)備制度面臨著更加深刻的轉(zhuǎn)型。

4.1 依法治國(guó)與土地儲(chǔ)備制度

我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)歷了由實(shí)踐到理論、由地方試點(diǎn)到全國(guó)推行的自下而上的發(fā)展過程，然而這種模式建立在“良性違法”的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)期以來破壞了法律的權(quán)威性。城市土地儲(chǔ)備制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)模式的創(chuàng)新制度，實(shí)施過程牽涉到多方利益調(diào)整，沒有法律法規(guī)的規(guī)范和保障，容易導(dǎo)致運(yùn)作過程、利益分配的非規(guī)范化，從而導(dǎo)致城市土地儲(chǔ)備制度社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的不確定性。依法治國(guó)將法律放在國(guó)家發(fā)展的指導(dǎo)性地位，一切行為都要在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，土地儲(chǔ)備也不例外。通過加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新改革路徑轉(zhuǎn)軌，擺脫從“試點(diǎn)”到立法的“路徑依賴”，在合憲合法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)實(shí)踐與法制并行，建立依法治國(guó)背景下土地儲(chǔ)備制度法制改革新模式。

4.2 集體建設(shè)用地入市與土地儲(chǔ)備制度

從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)視角來審視土地儲(chǔ)備制度可以看出，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家通過控制土地所有權(quán)來配置土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的制度安排，進(jìn)而達(dá)到提高土地市場(chǎng)資源配置效率和推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的目的。集體建設(shè)用地入市的提出，是我國(guó)征地制度改革的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度有著重要影響。一方面，由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能夠不通過政府收購(gòu)而直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)交易，將直接導(dǎo)致增量土地儲(chǔ)備范圍的縮減，使政府財(cái)政收入大幅減少，從而推動(dòng)政府財(cái)稅、融資體系的改革。另一方面，集體建設(shè)用地入市使得政府對(duì)土地的調(diào)控能力減弱，未來市場(chǎng)機(jī)制將發(fā)揮重要作用，而土地儲(chǔ)備制度作為一項(xiàng)維護(hù)城市土地安全和穩(wěn)定土地市場(chǎng)的政府手段，其公益性的本質(zhì)要求政府保有對(duì)公益性土地的征收權(quán)，因此公益性用地將成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要對(duì)象。

4.3 財(cái)稅、金融體制改革與土地儲(chǔ)備制度

土地管理制度改革、住房市場(chǎng)化改革和1994年的分稅制改革使土地財(cái)政成為我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度向現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)緩沖，由于財(cái)稅體制的不完善和金融市場(chǎng)發(fā)展不成熟的現(xiàn)實(shí)制約，土地財(cái)政在一定時(shí)期內(nèi)作為地方政府融資的主要渠道是必然的。但由于土地財(cái)政的不可持續(xù)性，它也必將隨著城市國(guó)有土地資源的持續(xù)使用而逐漸退出歷史舞臺(tái)。

土地財(cái)稅體制對(duì)土地收益在政府、集體及個(gè)人之間的分配產(chǎn)生直接影響，對(duì)市場(chǎng)主體以及地方政府的行為有著非常重要的導(dǎo)向作用，也是土地要素有序流動(dòng)的重要制度基礎(chǔ)。政府財(cái)權(quán)改革的目標(biāo)是重構(gòu)各層政府間的稅收關(guān)系，擴(kuò)大較低層級(jí)政府征收稅收的權(quán)利，這就要求中央政府承擔(dān)更多公共服務(wù)支出減輕地方政府財(cái)政壓力，從而使地方政府?dāng)[脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。同時(shí)拓寬土地儲(chǔ)備的資金來源渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，公平分配城市化過程中的土地增值收益，并利用這些收益來有效解決城市化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題，化解地方債務(wù)，促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度資金體系的完善。

4.4 投融資機(jī)制改革與土地儲(chǔ)備制度

“土地財(cái)政”和“土地金融”在土地儲(chǔ)備的融資活動(dòng)中扮演著重要角色，為土地儲(chǔ)備的良好運(yùn)轉(zhuǎn)籌集了大量資金，同時(shí)也為城市發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了持續(xù)的資金支持。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化融資體系下，稅收體系、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分、土地財(cái)政、城市基礎(chǔ)設(shè)施融資和地方債務(wù)管理等方面的改革往往是互相聯(lián)系、彼此制約的。投融資機(jī)制改革，能夠?qū)⑸鐣?huì)資本引入到土地儲(chǔ)備運(yùn)作過程中，從而拓展地方政府的直接融資渠道，推進(jìn)資產(chǎn)證券化，進(jìn)而削弱政府對(duì)土地的壟斷地位，進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)化融資體系，促進(jìn)土地儲(chǔ)備回歸其本質(zhì)目標(biāo)。

4.5 “多規(guī)合一”與土地儲(chǔ)備制度

隨著城市土地儲(chǔ)備的發(fā)展、土地儲(chǔ)備自有資金的積累、土地儲(chǔ)備融資渠道的拓展和融資能力的增強(qiáng)，城市土地儲(chǔ)備中心的儲(chǔ)備能力也在逐漸增強(qiáng)。城市土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃作為規(guī)范土地儲(chǔ)備流程、優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)的有效措施，在“多規(guī)合一”的背景下，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的制定應(yīng)當(dāng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃相輔相成，在規(guī)劃年限和目標(biāo)上具有統(tǒng)一性，不僅要有一到兩年的短期儲(chǔ)備計(jì)劃，更要著眼未來的城市發(fā)展方向，制定長(zhǎng)期的土地儲(chǔ)備計(jì)劃（見圖2）。把握各部門間既有分工又有合作的良性互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)城市土地管理體系的完善和城市土地的高效合理利用。

4.6 政府職能轉(zhuǎn)變與土地儲(chǔ)備制度

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)受政府委托或授權(quán)，在政府監(jiān)控下開展土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，具有壟斷性、公共性和經(jīng)營(yíng)性。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既是政策的執(zhí)行者，又是資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，難以兼顧起執(zhí)行者與管理者的雙重角色，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備的運(yùn)行逐漸偏離其本質(zhì)目標(biāo)，過分追求經(jīng)濟(jì)效益。政府職能轉(zhuǎn)變要求政府由經(jīng)營(yíng)土地、以土地經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)向發(fā)揮土地的公益性轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由重權(quán)利向重責(zé)任轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本支撐土地儲(chǔ)備運(yùn)作，在減輕政府融資壓力的同時(shí)建立合理的監(jiān)督體制，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度的優(yōu)越性。

5 土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型路徑探析

面對(duì)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型過程中的種種困境，在全面深化改革的社會(huì)背景下，充分結(jié)合各領(lǐng)域的改革成果，突破我國(guó)固有的城鄉(xiāng)二元土地管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，促使土地儲(chǔ)備更好地發(fā)揮其公益性本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，探索出適合我國(guó)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型的合理路徑。

5.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)建設(shè)用地減量增長(zhǎng)

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市工作的開展推進(jìn)了農(nóng)村土地的確權(quán)工作，大力發(fā)展了城郊集體建設(shè)用地市場(chǎng)。在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)交易平臺(tái)基礎(chǔ)上，增加建設(shè)用地供給的市場(chǎng)主體，通過對(duì)建設(shè)用地和建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，突破原有壟斷供給機(jī)制，從而抑制壟斷高價(jià)，促進(jìn)土地價(jià)格的理性回歸，同時(shí)也有利于讓農(nóng)民更多地分享土地市場(chǎng)化升值的潛在好處。通過土地儲(chǔ)備與供應(yīng)的調(diào)節(jié)，減少新增建設(shè)用地供給，增加城市更新改造用地和建設(shè)用地清退等城市存量土地的開發(fā)利用，從總量上平衡城市發(fā)展所需建設(shè)用地?cái)?shù)量，促使土地儲(chǔ)備由以增量土地為主向以存量土地為主的轉(zhuǎn)變。

5.2 建立完善的法律體系，保障土地儲(chǔ)備有法可依

隨著《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，我國(guó)土地儲(chǔ)備走上了立法建制的道路，但依舊缺少完善的法律體系來解決實(shí)踐中的許多問題，土地制度的完善也重復(fù)著因循守舊的“路徑依賴”。新的時(shí)代背景下，土地儲(chǔ)備制度的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的前提下進(jìn)行新的路徑探索，從法律層面規(guī)范土地儲(chǔ)備的各個(gè)環(huán)節(jié)，變行政委托為法律授權(quán)，使土地儲(chǔ)備有法可依。完善我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的重要一步就是要建立健全土地儲(chǔ)備制度的法律體系，地方規(guī)章應(yīng)當(dāng)服從上位法律，確立嚴(yán)格的層級(jí)管理體系，維護(hù)法律的權(quán)威性。我國(guó)立法機(jī)構(gòu)、國(guó)家各部委和地方政府應(yīng)加快制定相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，使地方政府、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益主體能夠在完善的法律框架內(nèi)依法行政、依法經(jīng)營(yíng)。

5.3 拓寬土地儲(chǔ)備融資渠道，引進(jìn)多元化融資方式

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)在現(xiàn)有的融資渠道基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外和我國(guó)香港地區(qū)的成功模式，創(chuàng)新土地儲(chǔ)備融資模式，構(gòu)建高效的多層次融資體系，更好地發(fā)揮融資平臺(tái)、“影子銀行”、政策性金融的融資作用，確保資金的穩(wěn)定供給，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在土地資源管理水平較高、條件相對(duì)成熟的區(qū)域，可嘗試建立土地基金、發(fā)行土地債券等方式，解決土地儲(chǔ)備的融資難題。以政府融資體制改革為切入口，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財(cái)源來取代“土地財(cái)政”。未來可以逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，構(gòu)建土地出讓金管理和儲(chǔ)備制度，探索由國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)，政府退出土地經(jīng)營(yíng)而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，進(jìn)而建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

5.4 明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能，重構(gòu)管理體系

基于單向垂直委托-代理關(guān)系下的土地儲(chǔ)備管理體系，實(shí)行土地管理體制的三權(quán)分立，將決策、執(zhí)行和監(jiān)管的權(quán)利分別賦予不同的職能部門，使中央政府、土地管理部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)形成相互制約、相互配合的管理體系，同時(shí)還應(yīng)解決好由于“統(tǒng)一立法、分級(jí)執(zhí)法”造成的不同層級(jí)之間由于信息不對(duì)稱帶來的管理效率低下等問題。為使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)更好地運(yùn)行，提高土地資源配置效率，實(shí)行土地儲(chǔ)備開發(fā)“雙軌制”，即成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與儲(chǔ)備土地開發(fā)公司，分別承擔(dān)兩種不同的工作職責(zé)，彼此不存在隸屬關(guān)系。土地管理部門應(yīng)協(xié)調(diào)好經(jīng)營(yíng)者、所有者和管理者多重身份的關(guān)系，這樣不僅有利于提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行政效能、土地資源管理水平和宏觀調(diào)控能力，還利于增強(qiáng)儲(chǔ)備土地開發(fā)公司對(duì)市場(chǎng)的敏銳度和專業(yè)化開發(fā)能力，從而提高土地儲(chǔ)備工作的整體水平。

5.5 科學(xué)制定土地儲(chǔ)備規(guī)劃，優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和周期

結(jié)合城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等其他規(guī)劃，制定土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃，各部門加強(qiáng)配合，從總體上把控城市土地的規(guī)劃利用。

按照城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，根據(jù)中長(zhǎng)期土地利用規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置與之相適應(yīng)的土地儲(chǔ)備量。優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和周期，抑制地方政府“盲目圈地”、“盲目賣地”的短視行為，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以“土地財(cái)政”增加政府收入的思路，優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)與周期，促進(jìn)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，推動(dòng)建設(shè)用地儲(chǔ)備與出讓制度長(zhǎng)期運(yùn)行的有序性和協(xié)調(diào)性。

5.6 引入土地儲(chǔ)備公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度優(yōu)越性

由于我國(guó)土地供應(yīng)在一定程度上由政府壟斷，政府擔(dān)當(dāng)著所有者和管理者的雙重角色，使得土地儲(chǔ)備目標(biāo)逐漸偏離其本質(zhì)，政府職能缺陷日漸明顯，導(dǎo)致“尋租”行為出現(xiàn)。通過引導(dǎo)公眾參與土地儲(chǔ)備運(yùn)作過程，積極推行土地儲(chǔ)備工作的信息公開制度，賦予土地關(guān)系人應(yīng)有的權(quán)利，使之擁有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，不僅能夠拓寬土地儲(chǔ)備的資金籌集渠道，引入社會(huì)資本，形成政府與企業(yè)合作制，充分吸收和調(diào)動(dòng)社會(huì)資金實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備，減輕政府融資壓力，還能夠規(guī)范土地儲(chǔ)備監(jiān)督管理體制，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度的規(guī)范化、制度化建設(shè)，使土地儲(chǔ)備行為始終置于全社會(huì)的關(guān)注之下，促使土地儲(chǔ)備由政府專斷向公眾參與轉(zhuǎn)變。

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作者簡(jiǎn)介：

馬驍，天津市土地整理中心副主任，高級(jí)工程師，從事土地收購(gòu)整理，研究領(lǐng)域?yàn)榻ㄖh(huán)境與設(shè)備工程。

翟婧彤，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究生，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

王振坡，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，美國(guó)康奈爾大學(xué)和美國(guó)內(nèi)華達(dá)大學(xué)訪問學(xué)者，研究領(lǐng)域?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（13BJY054）；國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2014GXS4D086）；天津市國(guó)土房管局科技項(xiàng)目（津國(guó)土房辦發(fā)〔2014〕29號(hào)）；“十二五”天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目（TD12-5063）。

Abstract：Under the background of comprehensively deepen reform and the rule of law，land reserve system in China is facing a new development request.In this paper，based on the perspective of system change and system performance evaluation to analyze the evolution of our country land reserve system， and combined with typical experience abroad，on the premise of institutional transition route of the top-level design，giving the inherent logic of their thoughts to the transformation of our country land reserve system in the new period from the legal system，fiscal and taxation system，investment and financing mechanism and so on six aspects.And then puts forward the effective path that land reserve by the business to the public welfare，land reserve institution from administration to service and so on， to better serve the new urbanization process in China.

Keywords：Land reserve，Comprehensively deepen reform，Rule by law，Institution transformation

陳品祿/責(zé)任編輯