我國房產(chǎn)稅改革試點探討

寧曉娜

（西安財經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院，陜西 西安 710038）

一、房產(chǎn)稅改革的進程

有關(guān)房產(chǎn)稅改革，最早見于2003年中央出臺的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》：“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費”。當時的提法還是叫“物業(yè)稅”，后來經(jīng)專家論證考慮，認為“物業(yè)稅”的稱謂存在一些潛在的問題（比如人們?nèi)菀装阉褪煜さ奈飿I(yè)費分不清楚）。經(jīng)過幾年時間的發(fā)展，隨著經(jīng)濟形勢的轉(zhuǎn)變，物業(yè)稅向房產(chǎn)稅過渡的條件日趨成熟。2011年，重慶市人民政府發(fā)布《重慶市關(guān)于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》，辦法規(guī)定重慶市于2011年1月28日起對新購高檔住宅、存量獨棟別墅、非重慶居民購買的第二套及以上住房征收房產(chǎn)稅。上海市政府從2011年1月28日開始對上海居民新購的第二套及以上住房和非上海居民的新購住房征收房產(chǎn)稅。此后，房產(chǎn)稅試點擴容的消息不斷，但都沒有真正全面鋪開。2013年2月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（簡稱“國五條”）的細則，為房產(chǎn)稅的深化改革提供了一個發(fā)展的方向。同年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及房地產(chǎn)稅，并要求“加快立法并適時推進改革”。

二、我國房產(chǎn)稅改革試點概述

（一）滬渝房產(chǎn)稅試點內(nèi)容比較

表1為兩市試點的具體細則。從課稅對象上看，重慶模式主要針對高檔住房，其政策目標也是非常明顯的，即抑制高端住宅消費，從而達到“抽肥補瘦”的目的；上海模式主要針對增量房，存量住宅不在征稅范圍內(nèi)，主要是為遏制炒房行為。從稅率來看，重慶采用累進稅率模式，交易價格越高，適用稅率越高；上海稅率一般為0.6%，但在計算稅額時按交易價的70%進行，可以認為有效稅率為0.42%。從計稅依據(jù)看，兩者都按交易價而不是評估價。從免稅面積上看，重慶存量獨棟商品住宅、新購高檔住宅分別按每戶180、100平方米免稅；上海按人均60平方米的面積免稅。

表1 滬渝房產(chǎn)稅試點細則對比

（二）試點具體效果評述

第一，從財政收入的角度來看，房產(chǎn)稅試點當年，重慶房產(chǎn)稅稅額為20.89億元，11～13年累計征收房產(chǎn)稅不超過80億元，而重慶市的地方財政稅收收入分別為881.07億元、970.17億元、1112.62億元。①上海市財政局宣布2011年征得房產(chǎn)稅73.66億元，三年累計征收個人住房房產(chǎn)稅約259.27億元，但三年財政稅收收入分別為3172.72億元、3426.79億元、3797.16億元。②兩市改革后的房產(chǎn)稅收入占總的稅收收入的份額最高不超過3%，可見此次改革，房產(chǎn)稅籌集收入的作用均微乎其微，沒有充分體現(xiàn)其能夠充當?shù)胤街黧w稅種的功能。此次改革房產(chǎn)稅的初衷是希望在“營改增”完成以后，地方主體稅種嚴重缺失的情況下，房產(chǎn)稅能夠“獨樹一幟”為地方政府“保駕護航”，提供穩(wěn)定、充足的稅源，從而有效解決地方政府對土地財政的依賴，從根本上遏制房價的迅猛上漲。但從試點結(jié)果來看，房產(chǎn)稅征得的稅額非常有限。有關(guān)房產(chǎn)稅在地方稅收收入中的比重從國際來看，美國為50%～80%，日本為32%，菲律賓為53%，印度尼西亞為37%。③我國近三年基本維持在2.5%左右，這說明距離使房產(chǎn)稅成為地方政府主體稅種的目標還有很大差距，房產(chǎn)稅的改革并沒有達到預(yù)期的效果。

第二，從調(diào)控房價的角度看，房產(chǎn)稅改革在重慶和上海試點后，兩市的商品住宅開發(fā)步伐有所減慢，說明試點之初確實有部分功效，但之后很快又重新上漲。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算，2012年年初上海新建商品住宅價格累計環(huán)比上漲0.1%，重慶商品房售價也呈現(xiàn)環(huán)比上漲態(tài)勢，說明兩地的試點改革并未抑制住房價上漲的趨勢，同時兩地的商品房銷售情況也呈現(xiàn)好的跡象，商品房銷售比例高于改革之前。對于房產(chǎn)被納入試點范圍的家庭，房產(chǎn)稅費成本每年數(shù)千元左右，首先一個家庭一旦選擇購買房產(chǎn)，數(shù)千元真的是“九牛一毛”；其次，相對于漲幅較大的房產(chǎn)市場，房產(chǎn)稅費很快就成為一種只針對少數(shù)人的“特殊稅”?？梢?，房產(chǎn)稅改革的效果并不能持續(xù)，它難以抑制由房地產(chǎn)泡沫引起的高房價。

第三，從收入分配的角度，房產(chǎn)稅稅收收入應(yīng)該是政府用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的改進和公共服務(wù)的改良，除此之外，近年來隨著城市化進程的加快，房價居高不下，使得為中低收入者提供保障性住房也成為政府發(fā)揮公共財政職能的具體方面。但是由于本身征得的房產(chǎn)稅稅款就少，所以即便如重慶市財政部門表示會將房產(chǎn)稅全額用于保障性住房的補充資金，那也不過是杯水車薪，因此，政府仍然需要從其他渠道籌集資金。

（三）房產(chǎn)稅改革未取得預(yù)期效果的原因分析

此次房產(chǎn)稅改革并沒有取得預(yù)期效果：房產(chǎn)稅沒能在地方稅種中發(fā)揮主力作用，沒能像預(yù)期那樣充分為地方政府籌集到客觀的財政收入，筆者認為其原因主要有下列幾個方面:

1.稅率偏低。重慶基本上將稅率定在0.5%的水平上，上海則按有效稅率0.42%來征稅，而國際平均水平為1%。稅率較低的情況下，即使計稅依據(jù)很高，稅額也不會太多。

2.稅基窄且免稅面積大。兩市征稅各有針對對象，但無一例外都沒有對存量房征稅，這樣一方面會使房產(chǎn)稅的稅源縮小不少，另一方面也使得試點時間點前后房產(chǎn)所有者的稅負不公；其次，兩市的免稅面積都較大，上海市的扣除標準為每人60平米，一個三口之家的免征面積為180平米，基本征不到稅。

3.計稅依據(jù)不合理。這主要是因為全國聯(lián)網(wǎng)的房產(chǎn)登記制度遲遲無法落實，使得房屋產(chǎn)權(quán)及其價值很難理清。兩市計稅依據(jù)均為交易價而不是評估價，但是交易價有可能是多年以前的，至少還有通貨膨脹因素的影響。合理的依據(jù)應(yīng)是當年的交易價格或者采用評估價，但我國房產(chǎn)評估技術(shù)系統(tǒng)還未真正建立，所以這些原因都導(dǎo)致計稅依據(jù)與市場價嚴重背離。

三、房產(chǎn)稅改革的建議

雖然房產(chǎn)稅的試點改革不是很成功，沒有很好地抑制房價繼續(xù)上漲，也沒有為試點地方政府帶來比較可觀的財政收入，但是我們不能否定此次改革在一定程度上在優(yōu)化地方稅收體系、調(diào)節(jié)收入分配、縮減貧富差距方面的意義。房產(chǎn)稅改革是一個長期的系統(tǒng)工程，效果也不會立竿見影，我們有理由相信房產(chǎn)稅改革會在中國找到一條屬于它的正確的道路。筆者提出了以下的建議和意見，希望能夠給當前房產(chǎn)稅改革的發(fā)展提供些許借鑒。

（一）明確房產(chǎn)稅改革目標

如前所述，在營業(yè)稅改成增值稅后，如何盡快建立地方主體稅種是一個亟待解決的問題。首先，同所得稅相比，房產(chǎn)稅更適合作為地方的主體稅，這是由房地產(chǎn)特有的物理屬性和經(jīng)濟屬性以及其稅負的直接受益性決定的；其次，目前政府更加偏好土地財政，而土地資源畢竟有限，并且土地出讓的期限長達幾十年，這就意味著土地財政不可持續(xù)。故此，房產(chǎn)稅改革的真正目的應(yīng)該是取代土地財政成為地方主體稅種，為地方政府提供穩(wěn)定而充足的稅源，優(yōu)化完善地方稅收體系。

（二）完善房地產(chǎn)登記制度

新國五條提出要完善個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)。目前，中國房地產(chǎn)市場的透明度在2012年以后取得了有限的改進，但主要表現(xiàn)在一線城市。若房地產(chǎn)登記制度能順利在二、三線城市得以推進，將有助于為各類市場參與者提供更為透明的運營環(huán)境，將可以使政府高效率地了解房產(chǎn)數(shù)量、交易情況、土地使用情況等以往無法取得的重要信息。所以完善詳實的房產(chǎn)登記制度將是房產(chǎn)稅改革成功與否的先決條件。

（三）以市場評估價為計稅依據(jù)

兩個試點城市之所以都沒能以市場評估價為稅基，主要是因為沒有可靠的評估機構(gòu)參與到房產(chǎn)稅的改革中來。公允的市場評估價才是合理的計稅依據(jù)，發(fā)達國家也都以評估值作為稅基。因此，如何能夠取得評估價也是房產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵問題。筆者認為，可以在地方政府內(nèi)部設(shè)立獨立于政府的評估部門，人員方面可以考慮由政府人員和社會專業(yè)評估人士共同構(gòu)成。

（四）適當調(diào)高稅率，擴大征收范圍

在以不增加納稅人整體稅負為原則的前提下，政府應(yīng)適當調(diào)高稅率，以達到房產(chǎn)稅能為地方政府提供穩(wěn)定、充足的稅源的目標。在調(diào)高稅率的同時應(yīng)整合多項行政收費并減輕房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅負，從而建立重保有、輕交易的房地產(chǎn)稅費體系，促進存量房交易，增加房源供給，促進房地產(chǎn)市場健康運行。政府還應(yīng)逐步擴大征稅范圍，要考慮對存量住房征收房產(chǎn)稅，這樣有利于避免法規(guī)漏洞而出現(xiàn)稅負不公的問題，體現(xiàn)稅收的普遍性和公平性。

（五）設(shè)立合理的免稅范圍

基于試點經(jīng)驗，我國仍應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的免稅政策，比如對于居民首套住房或者家里有需要贍養(yǎng)老人的改善性二套住房應(yīng)該考慮不征稅；但不應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的免稅標準（面積），可以在一定標準下各個城市可以有一定幅度的調(diào)節(jié)，因為畢竟全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，城市人口密度也不一致，采取“一刀切”的統(tǒng)一標準未免有失公平。所以國家應(yīng)適當下放權(quán)力，讓地方政府也擁有一些房產(chǎn)稅的自主權(quán)，因為地方政府更加了解當?shù)爻鞘邪l(fā)展的具體情況，這樣，才能更加因地制宜，有效保證稅負的公平性和稅收效率。

注釋

①來自2011～2013年重慶市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

②來自2011～2013年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

③王建剛等.國外物業(yè)稅如何抑制房價.參考消息，2010第13版。

[1]陳小安.房產(chǎn)稅的功能、作用與制度設(shè)計框架[J].稅務(wù)研究，2011（04）.

[2]李曉紅.目前我國進一步推進房產(chǎn)稅改革的相關(guān)問題[J].特區(qū)經(jīng)濟，2012（08）.

[3]岳樹民.我國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策與房地產(chǎn)課稅[J].涉外稅務(wù)，2010（07）.

[4]王建剛等.國外房產(chǎn)稅如何抑制房價[J].參考消息，2010(13).