昆明市社會辦醫(yī)近五年政策回顧及成效分析

趙金媛，潘華峰 ，王正，林鐘宇，葉曉憲

(1.廣州中醫(yī)藥大學經(jīng)濟與管理學院，廣州市510006;2.廣州中醫(yī)藥大學，廣州市510006)

2015年4月26日，國務院辦公廳發(fā)布2015年深化醫(yī)改重點工作任務，任務要點提出大力推進社會辦醫(yī)，要優(yōu)先支持舉辦非營利性非公立醫(yī)療機構(gòu)，加快推進非公立醫(yī)療機構(gòu)成規(guī)模、上水平發(fā)展［1］。

目前，我國政府對于衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的投入仍顯不足，解決“看病難，看病貴”的問題仍是我國衛(wèi)生事業(yè)工作的當務之急。因此，鼓勵和引導社會資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為發(fā)展我國衛(wèi)生事業(yè)的一項重點內(nèi)容，可以解決目前衛(wèi)生資源不足及分布不均等問題，對于進一步推動我國衛(wèi)生體制深化改革，解決廣大居民“看病貴，看病難”的問題無疑是行之有效的。自2009年我國將鼓勵社會資本辦醫(yī)作為醫(yī)改的一項重要舉措以來，中央和地方明確表示鼓勵及扶持社會辦醫(yī)力量。但政策尚未完善、社會觀念尚未轉(zhuǎn)變、缺乏資源及優(yōu)秀人才都是對社會力量辦醫(yī)的沖擊。由此，筆者對社會辦醫(yī)國家聯(lián)系點城市昆明市近5年社會辦醫(yī)政策進行梳理及分析，對昆明市乃至全國社會辦醫(yī)政策的完善與創(chuàng)新提供一定的借鑒作用。希望以云南民營醫(yī)院政策出臺促進民營醫(yī)院改革為例，總結(jié)出普遍的民營醫(yī)院政策導向與建議。

1 昆明社會辦醫(yī)政策的歷史回顧

于2008年出臺的《中共昆明市委、昆明市人民政府關(guān)于加快推進醫(yī)療衛(wèi)生改革與發(fā)展的意見》《中共昆明市委、昆明市人民政府關(guān)于進一步加快民營醫(yī)院發(fā)展的實施意見》確定了對昆明市民營醫(yī)院的扶持及支持力度。2009年中央出臺《中共中央國務院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》后，昆明市積極響應，在較快時間制定相關(guān)政策鼓勵社會辦醫(yī)，并根據(jù)現(xiàn)實情況具體制定對民營醫(yī)院的扶持與監(jiān)督制度。昆明市作為全國13個“社會辦醫(yī)(國家)聯(lián)系點”城市之一［2］，在社會辦醫(yī)相關(guān)政策的制定與實施上一直處在全省乃至全國前列，歷年衛(wèi)生工作重點均提及推進多元化辦醫(yī)格局。2010年5月10日，昆明市人民政府發(fā)布《昆明市公立醫(yī)院改革(國家聯(lián)系試點城市)實施方案(2010—2012年)》，提出公立醫(yī)院改革要吸引各類社會資本參與，實行股份制辦院。合法投資主體在申請改制醫(yī)院注冊時可選擇營利性或非營利性經(jīng)營性質(zhì)［3］。2010年11月12日，昆明市衛(wèi)生局發(fā)布《昆明市“十二五”衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出應正確引導社會資本向民營醫(yī)院投入，鼓勵大的投資商進駐醫(yī)療領(lǐng)域;并要求落實關(guān)于稅收、土地、許可準入、人員待遇、投資獎勵、補償制度等9個方面的優(yōu)惠政策［4］;2011年6月28日，國家衛(wèi)生計生委頒布《關(guān)于開展有資質(zhì)人員依法開辦個體診所試點工作的通知》，并于昆明市試點實施，鼓勵符合條件的醫(yī)師開辦個體診所，并提出衛(wèi)生行政部門要及時批準符合條件的醫(yī)師設置個體診所的申請［5］。2011年12月12日，昆明市人民政府印發(fā)《關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出鼓勵和支持建立民營中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)，鼓勵藥品零售企業(yè)設立中醫(yī)坐堂醫(yī)診館;民營中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)保定點、科研立項、職稱評定、繼續(xù)教育、服務準入、監(jiān)督管理等方面與公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)享受同等待遇［6］。2012年11月27日，昆明市人民政府印發(fā)《昆明市縣級公立醫(yī)院綜合改革試點實施意見》，提出加快民營醫(yī)院發(fā)展，促進多元化辦醫(yī)格局形成。醫(yī)院稅收方面，民營醫(yī)院享受政策優(yōu)惠［7］。2015年1月12日，十三屆昆明市人民政府第86次常務會議通報議題《關(guān)于印發(fā)昆明市推動社會辦醫(yī)(國家聯(lián)系點)工作方案》，并擬定盡快頒布細則［8］。

2 昆明現(xiàn)有社會辦醫(yī)政策分析

2.1 準入

鼓勵有資質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人才領(lǐng)辦、創(chuàng)辦醫(yī)療機構(gòu)。民營醫(yī)院的設置、登記與校驗必須遵照《云南省醫(yī)療機構(gòu)管理條例》。凡符合規(guī)劃且法律法規(guī)未明確禁止，且符合醫(yī)療機構(gòu)基本標準的民營醫(yī)療機構(gòu)，一律準予設置［9］。允許建立獨立法人的醫(yī)學檢驗中心、醫(yī)學影像診斷中心［10］。

昆明對民營醫(yī)院的市場準入條件進行了統(tǒng)一的規(guī)劃，有助于市場規(guī)范、公平及可持續(xù)性運作。放開市場準入，放寬對營利性醫(yī)院的數(shù)量、規(guī)模、布局的限制，有助于衛(wèi)生資源流入相對較為缺乏的區(qū)域，改善衛(wèi)生資源不足及分布不均的現(xiàn)況。

2.2 支持

昆明近5年關(guān)于社會辦醫(yī)的獎勵政策基本是2008年《昆明市促進民營醫(yī)院發(fā)展獎勵辦法》的補充及細化。昆明市鼓勵各類資本參與公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)多元化改造及重組。每年出資300萬元對優(yōu)秀民營醫(yī)院給予表彰獎勵，并成立市民營醫(yī)院服務中心進行跟蹤服務［11］。符合條件的民營醫(yī)院可以進行年度民營醫(yī)院發(fā)展專項資金項目申報。每年昆明市衛(wèi)生計生委組織開展昆明市民營醫(yī)院醫(yī)療質(zhì)量和社會評價工作，市委、市政府依據(jù)評價結(jié)果對成績突出的民營醫(yī)院進行表彰獎勵。

目前，我國非公立醫(yī)療服務補償機制還不夠公平合理，非公立醫(yī)療機構(gòu)不能獲得國家補貼，往往導致入不敷出的困境。云南省設立民營醫(yī)院發(fā)展專項資金，并要求落實關(guān)于稅收、土地、許可準入、人員待遇、投資獎勵、補償制度等9個方面的優(yōu)惠政策［3］。此舉有助于減輕民營醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)營壓力，但目前有關(guān)政策仍待進一步具體化。

符合標準的非公立中醫(yī)院在醫(yī)保定點與公立醫(yī)院享有同等待遇［6］。此規(guī)定將民營醫(yī)療機構(gòu)的地位提升至與公立醫(yī)療機構(gòu)同等的高度，對民營醫(yī)療機構(gòu)的長期發(fā)展有所裨益。將民營醫(yī)院納入醫(yī)保定點范圍是昆明市較為領(lǐng)先全國的創(chuàng)新點之一。目前，我國民營醫(yī)療機構(gòu)舉步維艱的一個重要原因即負稅過重，難以獲得醫(yī)保定點，非公立醫(yī)療機構(gòu)的長期發(fā)展往往受到歧視。云南省的做法有助于解決民營醫(yī)療機構(gòu)難以持續(xù)性經(jīng)營的難題。

目前，我國民營醫(yī)院的人才隊伍素質(zhì)普遍不及公立醫(yī)院。針對此問題，昆明市關(guān)于社會辦醫(yī)的政策支持公立醫(yī)院與民營醫(yī)院的人才流動并推行醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)試點，人員待遇平等，并支持將個體診所醫(yī)生納入社區(qū)醫(yī)生與居民契約服務范圍［9］。除此之外昆明市醫(yī)院管理局及昆明市民營醫(yī)院服務中心定期對民營醫(yī)療機構(gòu)進行培訓等。

2.3 監(jiān)管

加強對民營醫(yī)院的監(jiān)督管理，嚴厲打擊各類非法行醫(yī)活動和虛假醫(yī)療廣告。衛(wèi)生行政部門加強對個體診所的監(jiān)督管理，保障醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全。對誠信度低的醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)德差的醫(yī)務人員給予一定程度的處罰［4］。將違反規(guī)定的民營醫(yī)療機構(gòu)的罰款上繳財政，并作為民營醫(yī)院發(fā)展資金［9］。此類政策有助于整頓市場，杜絕市場化下的不正之風，有助于形成民營醫(yī)院與公立醫(yī)院公平競爭的環(huán)境。

3 昆明市社會辦醫(yī)成效與障礙分析

3.1 昆明市社會辦醫(yī)成效

2011年，昆明市民營醫(yī)院數(shù)量、床位、資產(chǎn)和人員比2007年分別增長了59.2% 、124.7%、357.1% 和112.2%［10］。2013年昆明市民營醫(yī)院門診260萬人次，同比上升 8.95%，出院 20萬人次，同比上升12.1%［12］。2014年昆明市民營醫(yī)院門急診14.73萬人次，出院人數(shù)近13萬人次。由表1可見昆明市民營醫(yī)院已呈現(xiàn)良好發(fā)展的勢頭，在昆明市一系列創(chuàng)新性改革措施下，民營醫(yī)院已成為昆明市醫(yī)療服務的中堅力量。

表1 昆明市近五年民營醫(yī)院發(fā)展情況

此外，為了鼓勵社會資本以多種方式參與公立醫(yī)院改制重組，2011年昆明市確定市一院、市兒童醫(yī)院、市口腔醫(yī)院3家公立醫(yī)院進行試點改制。市兒童醫(yī)院與華潤集團合資經(jīng)營，開創(chuàng)央企參與公立醫(yī)院改革的先河［10］。2013年，昆明市全面完成3家公立醫(yī)院的股份制改制工作、為優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源總量增長作出貢獻，支持醫(yī)院人才隊伍建設發(fā)展［13］。

3.2 社會辦醫(yī)存在障礙

盡管昆明市近5年社會辦醫(yī)力量發(fā)展逐漸壯大，但同時顯現(xiàn)的問題有:(1)市場魚目混珠，社會觀念仍未轉(zhuǎn)變。由于存在監(jiān)管不力，片面追求短期利益等問題，民營醫(yī)院在利用媒體進行宣傳時有夸大、虛假等成分，民營醫(yī)院在民眾中的口碑遠遠不及公立醫(yī)院。信用的缺失導致民營醫(yī)院競爭力遠不如公立醫(yī)院。(2)政策尚未全面。目前昆明市關(guān)于社會辦醫(yī)政策尚未細化，口號類政策較多，且未見獨立完整規(guī)范醫(yī)藥廣告信用的法律，這就為民營醫(yī)院鉆法律漏洞創(chuàng)造了機會。(3)缺乏優(yōu)秀人才。目前民營醫(yī)院的人才素質(zhì)普遍低于公立醫(yī)院，針對此問題昆明市以多點執(zhí)業(yè)的方式支持公立醫(yī)院與民營醫(yī)院之間進行人才流動。民營醫(yī)院主要靠豐厚薪酬吸引高素質(zhì)人才，但在職業(yè)發(fā)展前景與科研教育等方面，民營醫(yī)院較公立醫(yī)院明顯不足，多點執(zhí)業(yè)也會帶來更大的工作負荷，因此僅靠薪酬難以吸引高端的醫(yī)療人才。

昆明市在社會辦醫(yī)方面的政策制定與實施較為及時，反應迅速，能根據(jù)自身實際情況具體化制定措施，從各個方面大力扶持社會辦醫(yī)力量，同時對市場進行監(jiān)管。對于全國來說，昆明市關(guān)于社會辦醫(yī)政策有較大可取之處。同時，對昆明市社會辦醫(yī)制定政策提出如下建議:(1)公立醫(yī)院不可動搖，民營醫(yī)院是補充力量。要在公立醫(yī)療機構(gòu)為主導、非公立醫(yī)療機構(gòu)共同發(fā)展的原則下，大力推進與扶持社會辦醫(yī)力量，尤其是基層民營醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展。(2)政策制定仍需具體化，扶持長久化。目前關(guān)于昆明市社會辦醫(yī)的政策仍不夠具體，關(guān)于民營醫(yī)療機構(gòu)的優(yōu)惠政策也未完全闡明。仍需進一步出臺細化政策，促進民營醫(yī)療機構(gòu)長遠經(jīng)營。同時需更加重視民營醫(yī)療機構(gòu)的人才培養(yǎng)，為民營醫(yī)院提供科研與再教育平臺。(3)增強市場監(jiān)管，打造誠信品牌。目前大眾對于民營醫(yī)院仍有一定抵觸與誤解，這需要政府加大市場監(jiān)管力度，同時對醫(yī)療服務質(zhì)量較高的民營醫(yī)療機構(gòu)給予充足的激勵措施，助力民營醫(yī)療機構(gòu)打造誠信品牌，轉(zhuǎn)變社會觀念。

［1］ 中華人民共和國國務院辦公廳.深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年工作總結(jié)和2015年重點工作任務［Z］.2015.

［2］ 殷雷.昆明成社會辦醫(yī)(國家)聯(lián)系點城市［N］.昆明日報，2014－02－12(2).

［3］ 昆明市人民政府.昆明市公立醫(yī)院改革(國家聯(lián)系試點城市)實施方案(2010－2012年)［Z］.2010.

［4］ 昆明市人民政府.昆明市“十二五”衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃［EB/OL］.(2010 －11 －12).［2015 －05 －11］.http://www.kmws.gov.cn/zhuanlan/weishenggaigedongtai/2010 －11 －12/1511.html.

［5］ 中華人民共和國衛(wèi)生部國家中醫(yī)藥管理局.關(guān)于開展有資質(zhì)人員依法開辦個體診所試點工作的通知［Z］.2011.

［6］ 昆明市人民政府.關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的實施意見［Z］.2011.

［7］ 昆明市人民政府.昆明市縣級公立醫(yī)院綜合改革試點實施意見［Z］.2012.

［8］ 昆明市人民政府辦公廳.昆明市人民政府大事記(2015年1月)［EB/OL］.［2015 －05 －11］.http://www.km.gov.cn/xxgkml/zfgb/szfdsj/690622.shtml

［9］ 云南省人民政府.關(guān)于鼓勵社會資本進入醫(yī)療服務市場加快民營醫(yī)院發(fā)展的意見［Z］.2010.

［10］ 趙學鋒.2011昆明年鑒［M］.昆明:云南出版集團公司云南人民出版社，2011:354.

［11］ 昆明市政府.昆明市促進民營醫(yī)院發(fā)展獎勵辦法［Z］.2008.

［12］ 胡煒彤.2013昆明年鑒［M］.昆明:云南出版集團公司云南人民出版社，2013:387.

［13］ 胡煒彤.2014昆明年鑒［M］.昆明:云南出版集團公司云南人民出版社，2014:434.