行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及對策淺析

孫立榮

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家政府部門越來越關(guān)注行政事業(yè)單位各項(xiàng)財(cái)政資金的合理分配和利用。行政事業(yè)單位需要構(gòu)建合理的控制機(jī)制才能保證國家資金發(fā)揮最大效用，促進(jìn)國家各項(xiàng)事業(yè)的順利進(jìn)行。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求行政事業(yè)單位從本單位實(shí)際情況入手，運(yùn)用內(nèi)部控制的原理和方法，制定和實(shí)施符合本單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)濟(jì)活動特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)水平以及與單位所處的內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的內(nèi)控制度，將制衡機(jī)制嵌入到單位內(nèi)部管理制度建設(shè)當(dāng)中，提高單位內(nèi)部管理水平，實(shí)現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、國有資產(chǎn)安全和使用有效、防范舞弊和預(yù)防腐敗等目標(biāo)。從實(shí)際情況看，行政事業(yè)單位人員對內(nèi)部控制制度認(rèn)識不足，內(nèi)部控制制度還不完善，存在一些問題，對實(shí)際工作中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動不能形成有效的監(jiān)督，會產(chǎn)生資金的違規(guī)使用甚至腐敗現(xiàn)象，影響了國家資金使用的效率效果。本文在剖析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析了內(nèi)部控制存在的問題，并就這些問題提出了相關(guān)對策和解決方案。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》、《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制訂了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下稱《內(nèi)控規(guī)范》），自2014年1月1日起施行。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序?qū)?jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施的防范和管控措施。內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單一項(xiàng)日常的管理活動，又是一項(xiàng)重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基礎(chǔ)。實(shí)施好內(nèi)控規(guī)范，對于提高單位管理水平改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。

內(nèi)部控制分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面入手，關(guān)注不同層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，綜合運(yùn)用科學(xué)的內(nèi)部控制方法，貫穿議事決策、人力資源、崗位責(zé)任、單位文化、財(cái)務(wù)體系、信息技術(shù)以及預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等各個方面，使單位形成決策科學(xué)、管理規(guī)范的工作氛圍。因此內(nèi)部控制制度能將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管控的關(guān)口前移，對違規(guī)和違法行為防患于未然，成本低，效益高，能有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，促進(jìn)行政事業(yè)單位規(guī)范化，管理科學(xué)化，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的履職能力。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.未制定系統(tǒng)的內(nèi)控制度

目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體上比較薄弱，根據(jù)韓東海、李根旺對河北省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的調(diào)查問卷顯示：50%以上的被調(diào)查者表示所在單位內(nèi)部控制執(zhí)行力度很差或者一般；在被問及內(nèi)部控制弱化的原因時，50%的被調(diào)查者認(rèn)為是內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力。行政事業(yè)單位普遍存在著內(nèi)部控制建設(shè)不到位的現(xiàn)象，雖然涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理規(guī)定很多，但由于每項(xiàng)規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)不同，工作中分塊管理，制衡機(jī)制弱化。行政事業(yè)單位人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，沒有跟上內(nèi)部控制理念的發(fā)展，其對內(nèi)部控制的理解仍停留在原來簡單的會計(jì)控制，不能做到全員參與、全面控制，沒有深刻理解內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，沒有站在風(fēng)險(xiǎn)管控的高度去理解內(nèi)部控制。在平時的經(jīng)濟(jì)工作中，仍然以財(cái)務(wù)制度代替內(nèi)控制度，缺少成文的內(nèi)控制度。僅憑著財(cái)務(wù)人員的經(jīng)驗(yàn)，造成管理不嚴(yán)格、不到位的問題。突出表現(xiàn)在：內(nèi)部控制意識不強(qiáng)；沒有科學(xué)的議事決策機(jī)制；預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算約束軟化；對績效重視不足，沒有追蹤問效機(jī)制；未開展以內(nèi)部控制為主體的審計(jì)，監(jiān)督力度不夠。

2.內(nèi)控制度執(zhí)行不力

（1）存在混崗情況。部分單位由出納人員一人管理支票和印章，制度的不健全，崗位設(shè)置的不合理，給單位的資產(chǎn)安全留下了隱患。再如某些事業(yè)單位，如某房管所等，在對其所管理的物業(yè)業(yè)主代收電費(fèi)時，由一名職工負(fù)責(zé)每月查電表及向業(yè)主收取電費(fèi)，將收取的電費(fèi)上交財(cái)務(wù)科。這容易造成其采用“大頭小尾”開發(fā)票收取業(yè)主電費(fèi)的方法，貪污收繳電費(fèi)。內(nèi)部控制不健全容易導(dǎo)致滋生舞弊事件，而內(nèi)部控制制度執(zhí)行缺乏剛性，則會使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

（2）未執(zhí)行定期輪崗制度。部分單位雖然制定了關(guān)鍵崗位人員的定期輪崗制度，實(shí)際工作中卻因種種原因并沒有執(zhí)行。實(shí)踐證明，關(guān)鍵崗位不實(shí)行輪崗制度經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)很大。尤其是那些權(quán)利過大或過于集中的崗位人員，長期從事一個崗位，容易出現(xiàn)居功自傲或疲勞效應(yīng)，不能自覺的抵制誘惑，工作上不再開拓進(jìn)取或出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，給國家造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，給政府形象造成了惡劣影響。

3.現(xiàn)行制度不符合內(nèi)控制度要求

很多行政事業(yè)單位管理方式傳統(tǒng)，僅由領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策，不實(shí)行集體決策制度，對于業(yè)務(wù)復(fù)雜和專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動，不進(jìn)行科學(xué)論證和必要的技術(shù)咨詢，造成決策失誤和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。在沒有進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證和技術(shù)咨詢情況下，會導(dǎo)致大量資金浪費(fèi)或投資無法回收，造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失。所以，建立健全內(nèi)部控制制度，一方面可以合理保證國有資產(chǎn)安全完整，從另外一個角度看也是對干部學(xué)習(xí)技術(shù)、精通業(yè)務(wù)提出了要求，是建設(shè)德才兼?zhèn)涓刹筷?duì)伍有效途徑。

三、完善內(nèi)部控制的對策和建議

1.加強(qiáng)宣傳工作

現(xiàn)階段行政事業(yè)單位人員對內(nèi)部控制制度知識缺乏全面認(rèn)識，簡單的認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的事，與己無關(guān)?！秲?nèi)控規(guī)范》第五條規(guī)定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循全面性原則，即內(nèi)部控制應(yīng)貫穿經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制。內(nèi)部控制是一個整體的系統(tǒng)，貫穿于決策、審批、執(zhí)行、監(jiān)督（包括評價和反饋）等各個環(huán)節(jié)，其滲透于經(jīng)濟(jì)活動的全過程，實(shí)行全面控制，要求單位的所有相關(guān)工作人員包括單位負(fù)責(zé)人都參與到這項(xiàng)工作中進(jìn)來，是全員參與的一項(xiàng)工作。因此，要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的宣傳和培訓(xùn)工作，達(dá)到全員掌握內(nèi)控制度的理念程度。

2.領(lǐng)導(dǎo)層高度重視

單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)首先研究建立起內(nèi)部控制的組織機(jī)構(gòu)，配備健全的人員隊(duì)伍，如成立單獨(dú)的內(nèi)部控制部門，或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，良好的組織架構(gòu)是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。其次是領(lǐng)導(dǎo)要建立起跨部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、相互核查機(jī)制，形成有效的相互監(jiān)督。再次應(yīng)關(guān)注內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行有效性信息反饋，保證內(nèi)部控制不出現(xiàn)盲點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)漏洞、及時補(bǔ)充。最后要帶頭遵守內(nèi)部控制制度，支持相關(guān)部門開展內(nèi)部控制工作，在單位內(nèi)部營造有利于內(nèi)部控制施行的良好環(huán)境。endprint

3.責(zé)成專門部門制定適合本單位的內(nèi)部控制制度

成立以單位負(fù)責(zé)人為組長的內(nèi)部控制建設(shè)小組，明確牽頭部門。研究提出內(nèi)部控制體系建設(shè)方案，制定相應(yīng)的控制措施，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動納入統(tǒng)一的管控體系中。

（1）建立健全議事決策制度。經(jīng)濟(jì)活動決策事關(guān)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，議事決策機(jī)制是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動科學(xué)決策，民主決策的重要保證?！秲?nèi)控規(guī)范》第四十條規(guī)定：單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，不得隨意更改。應(yīng)做好決策紀(jì)要的記錄、流轉(zhuǎn)和保存工作，加強(qiáng)對決策執(zhí)行的追蹤問效，還應(yīng)當(dāng)建立起決策的問責(zé)制度，對經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)的重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按照決策執(zhí)行的業(yè)務(wù)人員，追究相應(yīng)的責(zé)任。

（2）建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。按照《內(nèi)控規(guī)范》規(guī)定，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等重要崗位。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)部門的職能進(jìn)行科學(xué)合理的分解，特別關(guān)注單位內(nèi)部跨部門的重大決策、重大風(fēng)險(xiǎn)、重大事件和重要業(yè)務(wù)，認(rèn)真梳理各關(guān)鍵崗位的業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，分清哪些是不相容崗位，做到不相容崗位和職務(wù)分離，使之能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制。明確關(guān)鍵崗位的職責(zé)和工作要求，以及人員的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德要求，建立健全崗位責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，對于出現(xiàn)重大責(zé)任事故的人員要追究責(zé)任，保證內(nèi)控制度落實(shí)到實(shí)處。加強(qiáng)對關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升業(yè)務(wù)水平和拒腐防變思想道德水平。實(shí)行定期輪崗制度，有效預(yù)防腐敗的發(fā)生。

（3）建立反舞弊機(jī)制。行政事業(yè)單位具有一定的行政管理職能，代表國家管理著大量的公共資源，如果這種職能權(quán)利監(jiān)督缺失，不可避免的會面臨著舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，如有些領(lǐng)導(dǎo)干部利用資源配置的權(quán)利貪污受賄等。為此必須建立起行政事業(yè)單位的反舞弊機(jī)制，確保對違法和違規(guī)行為的舉報(bào)調(diào)查、處理等活動的正規(guī)化和透明化。堅(jiān)持懲防并舉、重在預(yù)防的原則，建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，并及時傳達(dá)至全體員工，以促進(jìn)有效監(jiān)督機(jī)制的形成。

4.對內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督

內(nèi)部控制是動態(tài)的、持續(xù)的，其有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如管理人員蓄意的濫用職權(quán)、營私舞弊、串通作弊，或者業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，都會影響到控制系統(tǒng)的運(yùn)行結(jié)果。因此必須建立良好的內(nèi)外部監(jiān)控體系，對內(nèi)部控制的建立健全和運(yùn)行實(shí)施全面、動態(tài)的、實(shí)時的監(jiān)督。首先是財(cái)政部門負(fù)責(zé)對行政事業(yè)單位的監(jiān)督，其次是行政事業(yè)單位內(nèi)部紀(jì)檢督察和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。通過進(jìn)行定期或不定期的內(nèi)外部審計(jì)，對內(nèi)部控制制度的建立健全和運(yùn)行有效性進(jìn)行的監(jiān)督和評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)意見。行政事業(yè)單位要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，保證內(nèi)部審計(jì)人員工作的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)既是內(nèi)部控制制度一個不可或缺組成部分，也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段。

5.內(nèi)部控制制度要對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動形成剛性約束

內(nèi)部控制制度能否起到真正的監(jiān)督控制作用，關(guān)鍵在于日常的經(jīng)濟(jì)工作中內(nèi)控制度的執(zhí)行情況。單位在日常工作中應(yīng)具備內(nèi)控意識，在開展經(jīng)濟(jì)工作過程中嚴(yán)格履行內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)比較特殊，其大部分業(yè)務(wù)都是圍繞預(yù)算業(yè)務(wù)展開。預(yù)算是根據(jù)單位內(nèi)部各項(xiàng)工作任務(wù)，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行合理規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源對業(yè)務(wù)活動的支撐和管理。預(yù)算執(zhí)行的剛性，避免無預(yù)算支出、超預(yù)算支出等造成的公共資金用途不清及浪費(fèi)嚴(yán)重的問題，因此預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要手段。

要加強(qiáng)預(yù)算控制，首先要求單位的預(yù)算編制要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，建立內(nèi)部預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，按照部門職責(zé)和工作計(jì)劃細(xì)化預(yù)算編制，做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，形成一套科學(xué)的預(yù)算指標(biāo)。根據(jù)預(yù)算指標(biāo)和工作進(jìn)度安排各項(xiàng)支出，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。加強(qiáng)預(yù)算績效評價，形成全過程的預(yù)算績效管理機(jī)制。

四、結(jié)束語

內(nèi)部控制制度對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動形成剛性約束，有利于解決公共資金支配隨意性，降低行政運(yùn)行成本，促進(jìn)節(jié)約型政府建設(shè)。內(nèi)部控制制度制定和實(shí)施，能有效減少自由裁量權(quán)的空間和余地，限定權(quán)利的濫用，能從制度上防范貪腐問題，有利于建設(shè)廉潔、高效、人民滿意的政府。

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