構(gòu)建中國政策性住宅金融體系

張影強(qiáng)

中國仿效新加坡實行了住房公積金制度，可在現(xiàn)有國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部基礎(chǔ)上，

將住房公積金管理中心改造成政策性住房銀行

中國亟需建立和完善政策性住宅金融體系

1.中國保障性住房建設(shè)任重道遠(yuǎn)。中國目前的保障房建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國際水平。“十二五”期間，全國計劃新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，若保障房全部完工，中國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面才達(dá)到20%左右，而新加坡帶有保障性質(zhì)的各類公屋數(shù)量占全部房屋的90%左右，香港的比例也在60%左右。

2.保障性住房財政資金嚴(yán)重不足。在目前中國保障房政策中，中央財政長期缺位，地方財政無力保障。從推出經(jīng)濟(jì)適用房制度開始，中央財政在此類房屋建設(shè)中始終保持“只出政策，不給資金”的狀況，財政資金中沒有專項對口資金；并且在財稅制度改革后，財權(quán)向中央集結(jié)、事權(quán)向地方下放的狀況，使得地方政府在保障房建設(shè)上舉步維艱。據(jù)有關(guān)部門測算，要完成“十二五”規(guī)劃指標(biāo)，每年需開工1000萬套，需要投資1.3萬億-1.4萬億元。按照2012年中國保障性安居工程財政支出3800.43億元人民幣計算，預(yù)計約6000億元將來自保障性住房的銷售收入和租金，住房公積金增值收益可提供約400億元，約3000億-4000億元資金缺口只能靠社會融資來解決。

3.中國政策性住宅金融才開始起步。不管在市場規(guī)模還是在市場體系上，中國政策性住宅金融才開始起步。在資金供給上，公積金是中國政策性金融的主要供給者，但公積金存在資金的歸集覆蓋面窄、覆蓋率低、繳存率低的問題；公積金運營管理存在權(quán)責(zé)不清、效率低下的問題；公積金的使用制度不夠健全，存在違規(guī)發(fā)放、追繳不力、投資效率低下、保值能力欠缺等問題。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，中國目前雖然有了專業(yè)性的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)——國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部，但還未探索出符合中國國情的政策性金融路徑。且機(jī)構(gòu)形式也較為單一，目前僅有政策性住房金融事業(yè)部，還缺乏住房融資擔(dān)保、住房融資保險等相關(guān)機(jī)構(gòu)。此外，中國在政策性金融法律上還是空白，亟需通過法律來規(guī)范政策性金融的發(fā)展。

4.完善的政策性金融體系是金融市場的穩(wěn)定器。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家中，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是金融體系的主體，這是充分體現(xiàn)社會資金配置“效率優(yōu)先”原則的要求。但由于住房金融業(yè)務(wù)融資期限長、資金量大、流動性差、風(fēng)險性大，而商業(yè)銀行的經(jīng)營目標(biāo)是追求安全性、流動性、盈利性，這使得商業(yè)銀行從事住房金融業(yè)務(wù)有較大的局限性。而個人住房貸款的流動性極差，一旦國家宏觀經(jīng)濟(jì)與銀行經(jīng)營出現(xiàn)波動，根本就沒有抵御和規(guī)避風(fēng)險的能力。因此，商業(yè)性住宅金融存在先天不足，會出現(xiàn)市場失靈。政策性住宅金融能有效彌補商業(yè)性住宅金融的不足，尤其是在市場低迷的情況下更需要政策性金融。一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)極端波動，導(dǎo)致金融危機(jī)的時候，政策性金融能有效穩(wěn)定市場，防止金融風(fēng)險進(jìn)一步蔓延。

從世界各國的情況來看，商業(yè)性住房金融政策對房地產(chǎn)市場既助漲又助跌，容易產(chǎn)生金融動蕩，甚至金融危機(jī)。而住房政策性金融具有逆周期性，可以成為住房金融與投資的“穩(wěn)定器”。2008年金融危機(jī)后，美國政府接管房地美和房利美兩家公司的股份，大量注資購買住房抵押債券，對穩(wěn)定房地產(chǎn)市場和美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了“穩(wěn)定器”作用。

發(fā)達(dá)國家政策性住宅金融的教訓(xùn)與啟示

1.政府的積極支持是前提。發(fā)達(dá)國家政府幾乎都是深度參與房地產(chǎn)市場，建立了完善的政策性住宅金融市場。政府的積極支持與深度參與是政策性房地產(chǎn)金融發(fā)展的前提。

一方面，政府通過建立完善的政策性住宅金融體系，包括立法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、培育市場、成立政府信用擔(dān)保的專業(yè)經(jīng)營公司。

另一方面，直接向住房金融機(jī)構(gòu)撥發(fā)資金或通過優(yōu)惠政策的制定，為住房消費信貸的發(fā)展創(chuàng)造有利的外部條件。比如，對專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)存款減免利息稅，以鼓勵居民積極存款、降低專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)的貸款成本；對專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)實行較寬松的優(yōu)惠傾向政策，間接增強(qiáng)其資金實力；向?qū)I(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)吸收的存款提供保險以擴(kuò)大吸收存款的規(guī)模；向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的住房貸款提供擔(dān)?；虮ｋU，鼓勵金融機(jī)構(gòu)向廣大中低收入居民提供住房貸款；減免住房貸款利息稅，刺激金融機(jī)構(gòu)發(fā)放住房貸款；制定和實施住房金融專門法與相關(guān)法律，規(guī)范住房金融發(fā)展。

2.市場機(jī)制是制度基礎(chǔ)。雖然各國政府給予住房消費信貸大力支持，但是并沒有改變以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的主體。各國住房消費信貸的發(fā)展都沒有偏離市場機(jī)制的軌道。金融機(jī)構(gòu)籌集的資金大多來源于市場，發(fā)放貸款的具體安排，諸如貸款對象、償還方式、償還期限、貸款利率等都由金融機(jī)構(gòu)自己確定，金融機(jī)構(gòu)自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧。例如，發(fā)達(dá)國家大量的住宅抵押債券的發(fā)行與流轉(zhuǎn)都是建立在發(fā)達(dá)的金融市場基礎(chǔ)上，由市場來決定住宅抵押債券的利率、規(guī)模、期限及資金配置等等。住宅性住宅金融如果離開了市場機(jī)制，容易導(dǎo)致資源配置的低效、無序和腐敗，也就很容易使得政策性金融目標(biāo)偏離服務(wù)低收入人群的使命。

3.形成了相對完善的房地產(chǎn)市場金融體系。一般而言，發(fā)達(dá)國家都建立政策性、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，形成既分工又協(xié)作的多層次房地產(chǎn)金融體系。美國房地產(chǎn)金融體系代表著發(fā)達(dá)國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下房地產(chǎn)金融體系的發(fā)展方向，也是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)金融體系的典型。美國等發(fā)達(dá)國家的房地產(chǎn)金融體系不同程度以住房抵押貸款為主體，證券化為工具，既運用政府條件的方式，又建立了相對完備的市場體系和可選擇的多元化金融工具，在不斷發(fā)展過程中，形成了相對比較規(guī)范的房地產(chǎn)抵押貸款一級市場和二級市場。發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)市場資金供應(yīng)者包括從事房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)的各種金融機(jī)構(gòu)、購買住房債券的企業(yè)和個人、政府有關(guān)部門等，資金的主要需要者包括建筑企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

4.多元參與主體是組織保證。住房金融是一個帶有公共服務(wù)色彩的業(yè)務(wù)，許多國家政府出于政局穩(wěn)定、各方利益協(xié)調(diào)考慮，都比較重視此項業(yè)務(wù)的發(fā)展，各國都設(shè)有門類齊全的住房融資機(jī)構(gòu)。專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)是專門從事住房金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，如日本有住宅金融公庫，新加坡有中央公積金局，美國有房利美、房地美和吉利美，德國有住房儲蓄銀行，還有建房互助信貸合作社等。非專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)則是指各種兼營住房金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，如各國的商業(yè)銀行都兼營住房金融業(yè)務(wù)。為住房融資提供擔(dān)保和保險的機(jī)構(gòu)，是為了對廣大中低收入居民提供住房消費信貸，既包含政府機(jī)構(gòu)，也包括各種私人機(jī)構(gòu)，如各國私營的保險公司。endprint

5.適度經(jīng)營是防范金融風(fēng)險的關(guān)鍵。國際經(jīng)驗表明，政策性住宅金融體制不僅關(guān)乎民生福利，關(guān)乎金融效率，還直接關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)安全。2007年美國“次貸危機(jī)”爆發(fā)，讓美國特色的住宅政策性金融機(jī)構(gòu)“兩房”（房地美、房利美）瀕臨破產(chǎn)，不僅導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)百年以來的大衰退，還引發(fā)國際金融危機(jī)，給全球經(jīng)濟(jì)都帶來深重災(zāi)難。

次貸危機(jī)的一大教訓(xùn)就是由于政府的隱性擔(dān)保，使得住宅政策性金融機(jī)構(gòu)過度經(jīng)營，為很多低收入群體提供了擔(dān)保，導(dǎo)致住房抵押債券蘊含巨大風(fēng)險。

建立和完善中國政策性住宅金融體系的建議

1.明確總體思路?？傮w目標(biāo)是，建立與中國基本住房保障制度相配套的金融支持政策體系，覆蓋保障性住房土地開發(fā)、房屋建設(shè)、消費和運營管理的全過程，以形成長期的、充足的、穩(wěn)定的、低成本的融資機(jī)制，平滑宏觀經(jīng)濟(jì)波動帶來的沖擊，實現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)。

為此，應(yīng)堅持如下基本原則：政策性金融本質(zhì)屬性是，享有國家主權(quán)信用待遇并充分體現(xiàn)公共性；融資對象必須是不能或不易或無力從商業(yè)銀行獲得資金的強(qiáng)位弱勢群體；有專門的立法和獨立的監(jiān)管體制及考評指標(biāo)體系；不主動與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平市場競爭；適度有限的市場化運作與保障財務(wù)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展的非主動競爭性盈利機(jī)制；有自動而穩(wěn)定的政策扶持體系與利益補償機(jī)制。

2.建立和完善住宅性金融組織體系。一是建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了防范金融風(fēng)險，需要成立一個獨立于政策性住宅金融機(jī)構(gòu)之外的風(fēng)險管理委員會，比如由人民銀行牽頭成立政策性住宅金融風(fēng)險管理委員會，主要負(fù)責(zé)中國政策性住宅金融產(chǎn)品的風(fēng)險評估、監(jiān)控和防范，確保金融市場穩(wěn)定。

二是成立住房融資擔(dān)保與住房融資保險等機(jī)構(gòu)。為提高政策性住房資金的安全性，還應(yīng)建立健全與中國政策性住房金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移相適應(yīng)的住房抵押貸款壽險和住房抵押貸款信用保險等相關(guān)主體之間的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，成立專門的國家住宅貸款保險公司。一方面對住宅儲蓄銀行提供存款保險；另一方面對低收入家庭或特定群體的住宅貸款提供擔(dān)保，通過該機(jī)構(gòu)使符合條件的購房者得到最高住宅貸款。

三是建立政策性住宅銀行體系。中國仿效新加坡實行了住房公積金制度，可在現(xiàn)有國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部基礎(chǔ)上，將住房公積金管理中心改造成政策性住房銀行。也可以根據(jù)地域特征成立一批直接受國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的住宅儲蓄銀行，分別主導(dǎo)不同區(qū)域的政策性金融業(yè)務(wù)。

四是成立專門的證券化機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)由政府出資成立，業(yè)務(wù)包括兩方面：一是承擔(dān)類似于美國抵押銀行的角色，購買、持有、組合或轉(zhuǎn)讓金融機(jī)構(gòu)的住宅抵押貸款，促進(jìn)全國住宅金融市場的穩(wěn)定運行；二是推動抵押貸款證券化創(chuàng)新，提高住宅金融運作效率和資產(chǎn)流動性，幫助商業(yè)銀行住宅貸款抵御利率、市場和期限匹配等風(fēng)險，并間接促進(jìn)居民住宅福利水平提高。

3.加快符合國情的政策性住宅金融立法。通過對政策性住房金融體制及運行機(jī)制的國際比較來看，在住房問題解決比較好的國家，大多都有專門的政策性住房金融法，而且是先立法、后建機(jī)構(gòu)或立法與組建機(jī)構(gòu)同步進(jìn)行。 這些法律大多對政策性住房金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)目的、法律地位、資金運用和業(yè)務(wù)范圍、資金來源、融資原則、國家信用支持和優(yōu)惠政策、組織體制、監(jiān)督檢查機(jī)制、法律責(zé)任等方面作了規(guī)范。

還應(yīng)抓緊制定和出臺《國家住房保障銀行法》及其相應(yīng)的銀行章程，構(gòu)建其外部差別監(jiān)管體制，并以政策實現(xiàn)度評價為重點，從社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境三個系統(tǒng)和經(jīng)營績效、公共績效兩個維度，設(shè)計銀行績效考評與標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管指標(biāo)體系和計分模型，實現(xiàn)依法運營、監(jiān)管和考評。endprint