燃煤之急

韓文科++張有生++朱躍中++蘇銘

如果繼續(xù)沿襲以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，到2050年前中國(guó)將被鎖定在高碳低效的

能源發(fā)展之路上

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)過(guò)度依賴煤炭的能源結(jié)構(gòu)和粗放的能源資源開發(fā)利用方式是造成嚴(yán)重的霧霾污染和其他能源環(huán)境問(wèn)題的重要原因。加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整已迫在眉睫，刻不容緩。

加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本思路和著力點(diǎn)

中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整主要包括三方面內(nèi)容：一是通過(guò)提高煤炭的高效清潔利用水平，減少終端行業(yè)煤炭利用量，大幅度降低煤炭需求的增長(zhǎng)速度，盡早達(dá)到需求峰值；二是充分利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)、兩個(gè)技術(shù)”，努力增加油氣等優(yōu)質(zhì)化石能源比重，特別是盡快大幅度提升天然氣的開發(fā)利用規(guī)模；三是通過(guò)大力發(fā)展核電、水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能及生物質(zhì)能等低（無(wú)）碳能源，增加非化石能源消費(fèi)比重。

早在20世紀(jì)90年代，“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”就明確寫入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年規(guī)劃，但是成效并不明顯?？梢钥闯?，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越粗放、能源消費(fèi)增長(zhǎng)越快，煤炭比重越難下降、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整難度越大。因此，要使能源結(jié)構(gòu)調(diào)整取得顯著成效，不僅要從能源供應(yīng)端入手，增加優(yōu)質(zhì)能源供給，更需在消費(fèi)領(lǐng)域，大力推進(jìn)節(jié)能減排，減緩能源消費(fèi)的增速和增幅。

鑒于上述認(rèn)識(shí)，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)從以下幾個(gè)主要方面入手：

1.加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件。近中期以優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為突破點(diǎn)，大力培育節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、生物醫(yī)學(xué)、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)；中遠(yuǎn)期以加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，特別是高端服務(wù)業(yè)為主，降低二產(chǎn)比重。為此，還是應(yīng)該重視能評(píng)、環(huán)評(píng)約束效果，嚴(yán)控東部地區(qū)高耗能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資，“穩(wěn)大壓小”；提高中西部地區(qū)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和能耗要求，“上大壓小”。力爭(zhēng)使“十三五”的能源增量保持在億噸標(biāo)煤左右規(guī)模，扭轉(zhuǎn)能源消費(fèi)總量年均凈增1.8億噸標(biāo)煤、煤炭產(chǎn)量每年凈增1.9 億噸的局面。

當(dāng)前，注重將能源消費(fèi)總量控制與能源強(qiáng)度、碳強(qiáng)度約束和環(huán)境治理政策有力銜接。能源消費(fèi)控制要體現(xiàn)“有保有壓”原則。近期，宜以控制煤炭消費(fèi)為主，根據(jù)以往研究，初步建議“十二五”末將煤炭消費(fèi)量穩(wěn)定在40億噸或略高的水平，“十三五”末將消費(fèi)量保持在40億噸以內(nèi)，盡早達(dá)峰。煤炭總量控制應(yīng)堅(jiān)持供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)并重，生產(chǎn)側(cè)要以土地、水資源和生態(tài)環(huán)境承載力為依據(jù)，合理確定開發(fā)上限規(guī)模；消費(fèi)側(cè)應(yīng)著力提高煤炭直接發(fā)電比重，抑制煤炭終端利用，提高煤炭清潔利用水平，貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角以及珠三角等地區(qū)嚴(yán)格實(shí)行煤炭消費(fèi)總量控制，不在上述地區(qū)新建燃煤機(jī)組，加大落后機(jī)組的淘汰力度和標(biāo)準(zhǔn)，努力做到“增產(chǎn)不增煤”。

2.努力構(gòu)建綠色、高效、清潔、低碳能源供應(yīng)體系。綜合分析國(guó)內(nèi)能源需求增長(zhǎng)趨勢(shì)、國(guó)際能源市場(chǎng)趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)能源資源潛力，我們認(rèn)為應(yīng)把天然氣作為中國(guó)近中期調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主力能源，把核電作為能在中長(zhǎng)期能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮關(guān)鍵作用的能源，把可再生能源作為化石能源戰(zhàn)略型替代能源。

積極擴(kuò)大天然氣開發(fā)利用規(guī)模。2014年中國(guó)天然氣消費(fèi)量由本世紀(jì)初的不到250億立方米增加到1800億立方米，年均增速超過(guò)15%，遠(yuǎn)高于同期其他化石能源品種的增速；與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)量?jī)粼隽砍^(guò)水電、核電、風(fēng)電之和，為改善能源結(jié)構(gòu)發(fā)揮了巨大作用。力爭(zhēng)到2020年，天然氣消費(fèi)量在一次能源消費(fèi)中的比重達(dá)到10%以上，利用量達(dá)到3600億立方米。為此，一方面加大國(guó)內(nèi)天然氣資源的勘探開發(fā)利用力度，特別是頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣資源的勘探開發(fā)步伐，力爭(zhēng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)量每年凈增100億立方米以上。另一方面，要抓住當(dāng)前全球天然氣“買方市場(chǎng)”的機(jī)會(huì)，盡可能加大對(duì)俄羅斯和中亞天然氣的進(jìn)口，擴(kuò)大西氣東輸?shù)囊?guī)模。同時(shí)短期內(nèi)要采取針對(duì)性舉措，加快完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制，理順能源比價(jià)關(guān)系。

安全高效穩(wěn)步發(fā)展核電。2014年中國(guó)核電僅占全國(guó)發(fā)電總量的2.3%，遠(yuǎn)低于13%的世界平均水平，更低于美國(guó)20%左右、韓國(guó)32%、法國(guó)76%的占比。我們判斷，核電可在中長(zhǎng)期能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，如果各方條件具備，2030年核電裝機(jī)容量達(dá)到2億千瓦以上的規(guī)模完全可能。受福島核事故以及對(duì)核安全關(guān)注的影響，《國(guó)家核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》作出“十二五”期間原則上不安排內(nèi)陸核電項(xiàng)目的決定。鑒于中國(guó)沿海地區(qū)適宜建設(shè)核電站的資源有限，很難將核電都建在人口稠密、用地緊張的東部沿海地區(qū)。應(yīng)優(yōu)先在沿海地區(qū)發(fā)展核電的基礎(chǔ)上，及早啟動(dòng)內(nèi)陸核電建設(shè)。

積極有序發(fā)展可再生能源。盡管中國(guó)水電裝機(jī)容量居世界第一，2014年水電總裝機(jī)達(dá)到3億千瓦，但開發(fā)強(qiáng)度仍大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的水平。水電是能否實(shí)現(xiàn)“2020年非化石能源達(dá)到15%”對(duì)外承諾目標(biāo)的關(guān)鍵，應(yīng)發(fā)揮水電在當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中的主力作用，力爭(zhēng)2020年裝機(jī)突破3.5億千瓦。過(guò)去幾年，中國(guó)風(fēng)電開發(fā)的重點(diǎn)是大型風(fēng)電基地建設(shè)。風(fēng)電裝機(jī)超過(guò)80%集中在“三北”地區(qū)，部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)比例超過(guò)20%。由于這些地區(qū)電力負(fù)荷相對(duì)較小，電源裝機(jī)過(guò)快，外送通道有限，導(dǎo)致發(fā)電上網(wǎng)難、外送難、消納難的局面，2014年棄風(fēng)仍達(dá)到123.8億千瓦時(shí)。必須因地制宜發(fā)展集中式與分布式可再生能源，在有序推進(jìn)“三北”等資源豐富地區(qū)可再生能源開發(fā)、建好八大風(fēng)電基地的同時(shí)，積極推動(dòng)中東部、南方?。▍^(qū)、市）分散式可再生能源資源的開發(fā)利用，形成集中開發(fā)與分散發(fā)展并舉的格局。切實(shí)推行節(jié)能調(diào)度和綠色調(diào)度，保障風(fēng)電優(yōu)先上網(wǎng)，2020年實(shí)現(xiàn)累計(jì)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)2億千瓦的規(guī)劃目標(biāo)。加快電力外送通道建設(shè)，擴(kuò)大風(fēng)電的配置范圍。加強(qiáng)低壓配電網(wǎng)建設(shè)，提高風(fēng)能就地利用水平。推進(jìn)中西部地區(qū)光伏電站建設(shè)和配套電網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)先支持工商企業(yè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)。有序推廣普及生物質(zhì)能利用技術(shù)。此外，應(yīng)全面理順能源價(jià)格、財(cái)稅和投融資體制，拓寬投資渠道，為可再生能源發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。endprint

3.大力推進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化清潔能源體系建設(shè)。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快淘汰大中城市用煤，優(yōu)先利用天然氣和可再生能源，把清潔能源作為城鎮(zhèn)能源的首要選擇。一是要加快建筑物清潔能源利用。開展既有建筑供熱、制冷系統(tǒng)節(jié)能改造，推廣可再生能源與現(xiàn)有供熱、制冷系統(tǒng)的結(jié)合。二是要?jiǎng)?chuàng)新城市交通發(fā)展模式。加快交通領(lǐng)域天然氣、生物液體燃料和電動(dòng)車發(fā)展，推進(jìn)加氣站、充電站等配套設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)。三是要提高中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村能源清潔化水平。因地制宜利用農(nóng)村沼氣、生物質(zhì)能源，在太陽(yáng)能資源豐富地區(qū)，鼓勵(lì)使用太陽(yáng)能熱水器和太陽(yáng)灶，完善小城鎮(zhèn)和農(nóng)村液化石油氣配售體系和天然氣網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)居民炊事和取暖用能清潔化。

合理引導(dǎo)高耗能行業(yè)發(fā)展。加快發(fā)展清潔低碳電力，淘汰落后燃煤機(jī)組。在鋼鐵行業(yè)推動(dòng)干熄焦、高爐煤氣、轉(zhuǎn)爐煤氣和焦?fàn)t煤氣等二次能源回收利用。推動(dòng)工業(yè)鍋爐、窯爐的改造和燃料替代，實(shí)施能量系統(tǒng)優(yōu)化工程，合理推廣可再生能源供熱和高效電加熱技術(shù)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，要優(yōu)先應(yīng)用可再生能源和清潔能源，開展多元化的新能源利用技術(shù)示范，實(shí)現(xiàn)能源互補(bǔ)和梯級(jí)循環(huán)利用。

4.推動(dòng)清潔能源及節(jié)能領(lǐng)域能源重大工程建設(shè)。推進(jìn)清潔能源及節(jié)能領(lǐng)域重大工程建設(shè)，可以有效改善環(huán)境質(zhì)量。推動(dòng)清潔能源產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；_發(fā)工程，重點(diǎn)組織清潔煤技術(shù)、非常規(guī)天然氣、大型風(fēng)電基地、海上風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等重大工程。繼續(xù)實(shí)施和完善新能源示范城市建設(shè)項(xiàng)目，2020年力爭(zhēng)使100個(gè)新能源（清潔能源）示范城市普及新能源和可再生能源利用技術(shù)。在可再生能源資源豐富地區(qū)，推進(jìn)200個(gè)綠色能源示范縣建設(shè)，完善小城鎮(zhèn)綠色能源利用體系。發(fā)揮重大工程的示范效應(yīng)，在重大工程建設(shè)中率先使用先進(jìn)高效技術(shù)，鼓勵(lì)訂購(gòu)和使用自主創(chuàng)新的能源重大技術(shù)裝備，提高新能源可再生能源自主創(chuàng)新能力。

幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

調(diào)整能源結(jié)構(gòu)并不是一個(gè)新話題，如前所述，20世紀(jì)90年代中央政府就提出了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，但目前煤炭比重依然高達(dá)66%左右，相當(dāng)一部分原因在于實(shí)際工作中地方政府重視程度不夠，措施不得力，對(duì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性和重要性尚未認(rèn)識(shí)到位。

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整難度很大，需不斷攻堅(jiān)克難。由于能源消費(fèi)總量基數(shù)大，根據(jù)2020年GDP較2010年翻一番目標(biāo)，按照單位GDP能耗“十二五”下降16%、“十三五”再下降16%測(cè)算，2020年中國(guó)能源消費(fèi)總量仍將超過(guò)50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均增量仍高達(dá)1.34億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，很難完全由可再生能源等清潔能源滿足，煤炭消費(fèi)量可能還會(huì)增加，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整難度依然較大。更為嚴(yán)峻的是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，利用資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)成為西部資源豐富地區(qū)的普遍選擇，在西部煤炭資源豐富地區(qū)，建設(shè)大型煤電基地和煤化工基地，發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)的意愿仍很強(qiáng)烈，西部地區(qū)煤炭消費(fèi)仍可能不斷增加。

因此要及早行動(dòng)，避免高碳能源路徑鎖定。中國(guó)已經(jīng)形成了世界上獨(dú)一無(wú)二的高度依賴煤炭的規(guī)模宏大的能源生產(chǎn)和消費(fèi)體系。煤炭實(shí)際產(chǎn)能超過(guò)40億噸，超過(guò)世界煤炭總產(chǎn)能的一半；燃煤機(jī)組裝機(jī)容量接近8億千瓦，煤電發(fā)電量占比高達(dá)3/4；煤炭占鐵路貨運(yùn)量的40%以上。另一方面，中國(guó)也已形成高度依賴高碳能源的利用體系，2000-2014年粗鋼產(chǎn)量從1.26億多噸增長(zhǎng)到8.22億噸，年均增速高達(dá)14.3%；水泥產(chǎn)量也由6億噸增長(zhǎng)到24.8億噸，年均增長(zhǎng)10.7%?，F(xiàn)有的能源生產(chǎn)和利用設(shè)施在未來(lái)一二十年內(nèi)還將繼續(xù)發(fā)揮作用，如果新建的能源生產(chǎn)和利用設(shè)施還沿襲以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，那么本世紀(jì)前半葉中國(guó)能源發(fā)展將可能被鎖定在高碳低效的路徑上。

政策措施

1.加快推進(jìn)審批制改革。繼續(xù)推動(dòng)能源項(xiàng)目審批制度改革，堅(jiān)決取消規(guī)模較小的風(fēng)電、太陽(yáng)能光熱、地?zé)崮?、生物質(zhì)能、分布式能源等新能源領(lǐng)域項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟?，擴(kuò)大企業(yè)自主投資項(xiàng)目權(quán)限。嘗試在非常規(guī)天然氣領(lǐng)域放松審批制管理，鼓勵(lì)各類企業(yè)自主進(jìn)行勘探開發(fā)。

2.加快推進(jìn)天然氣、電力市場(chǎng)化改革。支持民間資本與國(guó)有企業(yè)合作開展天然氣資源勘探開發(fā)，以非常規(guī)天然氣為突破口，以公開招標(biāo)形式吸引民間資本以參股、合作甚至獨(dú)資的形式進(jìn)入；適當(dāng)放寬LNG進(jìn)口企業(yè)資質(zhì)，逐步取消對(duì)民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)口限制；鼓勵(lì)民間資本參股天然氣管道建設(shè)。盡快改變計(jì)劃發(fā)電調(diào)度模式，實(shí)施綠色節(jié)能電力調(diào)度機(jī)制，綠色高效電力優(yōu)先；建立適應(yīng)可再生能源大規(guī)模融入電力系統(tǒng)的新型電力運(yùn)行機(jī)制，探索動(dòng)態(tài)可調(diào)節(jié)負(fù)荷管理新模式，促進(jìn)區(qū)域微電網(wǎng)與風(fēng)電等隨機(jī)性電源相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.進(jìn)一步深化能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革。能源價(jià)格改革是資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，但受經(jīng)濟(jì)承受能力、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和民眾支付意愿限制，能源價(jià)格改革過(guò)程比較緩慢。當(dāng)前，國(guó)際國(guó)內(nèi)能源價(jià)格持續(xù)走低，為國(guó)內(nèi)能源資源產(chǎn)品市場(chǎng)化改革提供了契機(jī)。在當(dāng)前能源價(jià)格低，產(chǎn)能過(guò)剩、需求不足情況下，可以加快推進(jìn)反映能源外部性成本的價(jià)格形成體系改革，通過(guò)能源價(jià)格形成機(jī)制的改革，形成倒逼機(jī)制。

4.完善綠色能源發(fā)展的財(cái)稅政策。加快化石能源資源稅費(fèi)改革，積極推進(jìn)清費(fèi)立稅，逐步擴(kuò)大資源稅從價(jià)計(jì)征范圍，將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入征收范圍。調(diào)整不同排量乘用車的消費(fèi)稅稅率，調(diào)整抑制“兩高”產(chǎn)品出口的稅收政策。加快開征碳稅，研究擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi)的補(bǔ)貼政策。推行份額制，提高可再生能源補(bǔ)貼資金，引導(dǎo)可再生能源發(fā)電健康發(fā)展。積極利用資源環(huán)境稅、碳稅等建立促進(jìn)可再生能源發(fā)展的長(zhǎng)效資金支持機(jī)制。

5.構(gòu)建促進(jìn)新能源發(fā)展的科技創(chuàng)新體系。加快以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、政府協(xié)調(diào)規(guī)劃和管理的能源科技創(chuàng)新制度建設(shè)。加大新能源科技創(chuàng)新投入，完善新能源科技自主創(chuàng)新政策環(huán)境，實(shí)施激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策、政府采購(gòu)政策、財(cái)政補(bǔ)貼制度、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)，建立信息交流和數(shù)據(jù)共享機(jī)制。發(fā)揮教育在科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)新能源領(lǐng)域?qū)W科建設(shè)。endprint