50萬億地方國資如何改

吳思

資產(chǎn)證券化、引入民間資本、探索員工持股是地方國企混合所有制改革的主要操作手段。混改只是邁出了第一步，破除國企行政化、推動國資委自身改革，才是后續(xù)改革的關(guān)鍵步驟

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月底，國有企業(yè)資產(chǎn)總額102.1萬億元，其中地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額48.4萬億元。隨著各地方國企改革方案和措施的出臺，意味著近50 萬億規(guī)模的資產(chǎn)改革已經(jīng)逐步啟動。

31個省份在2015年地方兩會中都提出了地方國資改革的藍圖。截至2015年3月，除吉林、福建、內(nèi)蒙古、西藏、新疆外，其余26個省市相繼出臺了相關(guān)國資改革方案或措施，主要包括國資管理和運營體制改革、混合所有制改革、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革、職業(yè)經(jīng)理人制度、股權(quán)激勵等內(nèi)容。

此外，各地根據(jù)自身經(jīng)濟背景、國資特點，細則也各有差異：比如經(jīng)濟較為發(fā)達、國企基礎(chǔ)較好的地區(qū)，更多強調(diào)提升企業(yè)參與國際競爭的能力、優(yōu)化國有資本布局、改革國資管理模式；而欠發(fā)達地區(qū)則更強調(diào)國有資本收益性、注重提升資產(chǎn)證券化率、國有資本有進有退。

整體上看，從上海開始，一些地方不斷嘗試推動國資改革，進度明顯快于央企。這主要是因為，伴隨著地方政府土地財政模式的終結(jié)以及債務(wù)壓力的攀升，地方更有動力盤活國有資產(chǎn)、改善國企經(jīng)營績效。2014年國企利潤平均增長僅3.4%，較2013年5.9%的增長速度幾乎低了2.5%。地方國企的業(yè)績則弱于央企，2014年地方國企利潤增長2.8%，較同年央企的利潤增長率低了0.8%。

不過，由于缺乏方向性或可操作性的指導(dǎo)，一些地方的國資部門和國有企業(yè)還處于觀望階段，實際進展不大。尤其是各地對一些關(guān)鍵問題還拿捏不準(zhǔn)，如管理層激勵與員工持股的尺度、如何實現(xiàn)由管資產(chǎn)為主向國有資本管理轉(zhuǎn)變、混合所有制的范圍、特殊行業(yè)對外資開放等，尚需頂層設(shè)計的政策助推。

關(guān)于中央國企改革方案的頂層設(shè)計，國資委有關(guān)人士曾公開表示，最快將在2015年一季度以“1+N”的形式出臺?！?+N”是指一個國企改革總體改革方案和十幾個相關(guān)配套方案。

隨著中央各部門對國企改革逐漸取得更多共識，以及頂層設(shè)計方案出臺時間的臨近，各地國企改革整體進程有望大規(guī)模破冰。

給國企病開處方

國務(wù)院國資委曾將中央對國企改革的看法總結(jié)為“四論”：一是命門論，即國有經(jīng)濟是“命門”。二是“基礎(chǔ)論”，即國有經(jīng)濟是黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。三是“加強論”，國有企業(yè)只能加強，不能削弱。四是“防流失論”，不能在一片改革聲浪中造成國有資產(chǎn)流失。

國資委研究中心副主任彭建國對中國經(jīng)濟報告記者表示，這輪國企改革的主要目標(biāo)是加強國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。

而安邦高級研究員賀軍則強調(diào)，加強國企并不等于繼續(xù)做大國企規(guī)模。收縮規(guī)模、提高質(zhì)量、轉(zhuǎn)換國有資產(chǎn)形式，也是做強國企的重要方式。國企改革更重要的任務(wù)是配合市場化改革，如果國企改革不能給中國的市場化帶來好處，那么改革的方向就出現(xiàn)問題了。

從某種意義上說，改革也是為了治病。一直以來，國企政企不分和效率低下的問題飽受詬病。彭建國說，這輪改革是問題為導(dǎo)向，現(xiàn)在國有企業(yè)最大的問題是經(jīng)營不活，通過改革要達到轉(zhuǎn)換機制、放大功能、國民共進的效果。

穆迪企業(yè)融資部副總裁胡凱接受中國經(jīng)濟報告記者采訪時表示，目前出臺的地方國資改革主要措施包括：（1）將國有資本集中到關(guān)鍵領(lǐng)域。政府將更多資本配置到關(guān)鍵領(lǐng)域，逐步退出不具有戰(zhàn)略重要性的領(lǐng)域。例如，上海提出將80%的國有資本部署到戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基建和公共服務(wù)領(lǐng)域。其他的省市也有類似提法，通過減持一部分競爭性領(lǐng)域的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)而布局到上述行業(yè)。（2）國企分類。地方政府對國企進行分類，以便于對不同類型的國企進行考核、制定股權(quán)戰(zhàn)略和管理層任免，使管理更精細化。例如，上海和江蘇政府將國企分為三類：競爭類、功能類、公共服務(wù)類。（3）推行混合所有制?；旌纤兄撇⒎牵ㄒP）私有化，其目的是改善國企的效率和治理，其次是為國企補充資本。例如，上海和廣東計劃到2017年實現(xiàn)70%的國企為混合所有制。（4）增強國企和國資實力。比如上海計劃成立5-8家有競爭力的跨國企業(yè)和8-10家龍頭企業(yè)。廣東計劃打造30個年收入或資產(chǎn)超千億元人民幣、在國際市場上具有競爭優(yōu)勢的集團。（5）改善國企管理。允許職工持股并采取股權(quán)激勵措施，對不同類型的國企采取不同的業(yè)績考評系統(tǒng)，賦予國企董事會更大的管理人員聘用裁量權(quán)。（6）逐步提高國企分紅。比如上海提出到2020年分紅比例提高到30%。

分類改革

國企改革中，分類管理的意義正在于科學(xué)區(qū)別地區(qū)和行業(yè)特點，界定改革的邊界。

十八屆三中全會《決定》中明確提出對國企實行分類管理的思路，將國企分為提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)的國有企業(yè)、國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)和一般性競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)。

在國企改革頂層設(shè)計暫時缺位的情況下，《決定》中的表述引導(dǎo)了地方政府國企改革的思路。在業(yè)已公布改革方案的 26個地方省市中，大部分都參照了上海的分類標(biāo)準(zhǔn)，將國企分為公共服務(wù)類、功能類、競爭類。其中，公共服務(wù)類包含城市供水供氣、公交管網(wǎng)、市政公用運營資源等重要民生領(lǐng)域企業(yè)；功能類包含政府投融資平臺或國有資本運營公司及重要資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)；競爭類包含以市場化為導(dǎo)向、提供競爭性產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)。山東、山西、湖北未對企業(yè)功能進行劃分；江蘇、四川僅劃分競爭性和功能性兩種企業(yè)類型；廣東按照省直屬國企、省屬二級及以下企業(yè)的層級進行縱向分類。

根據(jù)媒體報道，目前已基本成型的頂層方案中從三類合并為了兩類，即將央企分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類又分為兩種，一類為充分競爭領(lǐng)域企業(yè)；另一類為關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，或處于自然壟斷行業(yè)、經(jīng)營專營業(yè)務(wù)、承擔(dān)重大專項任務(wù)的企業(yè)，也就是之前三類劃分版本中的特定功能類企業(yè)。endprint

國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記陳清泰在2015年上海國資高層論壇上表示，國有資本應(yīng)分為兩類功能，一是政策性功能，即作為實現(xiàn)政府特殊政策目標(biāo)的重要資源；二是收益性功能，即獲取財務(wù)回報用于民生和公共服務(wù)。而兩者的比例構(gòu)成，應(yīng)與時俱進進行調(diào)整。

“對于各個地方而言，不需要也不可能有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該避免一刀切的分類辦法。”賀軍告訴記者。

混改邊界

《決定》、央企四項改革試點以及各地改革方案均對混合所有制著以濃墨。

胡凱認(rèn)為，國企混合所有制改革及政府對國內(nèi)資本市場的改革將有助于國企實現(xiàn)如下目標(biāo)：（1）通過降低對債務(wù)融資的依賴性和提高民間資本對國企的投資比例來改善國企的資本結(jié)構(gòu)；（2）進一步提高運營效率，從而改善盈利能力。

從各地混合所有制改革意見來看，各地對混合所有制邊界的界定還有所不同。比如，廣東認(rèn)為，除了極少數(shù)國企和國資投資運營公司外，均可進行混合所有制改革。貴州也對國有資本持股比例不設(shè)下限，并且取消了社會各類資本參與混合所有制的實現(xiàn)形式。而天津的意見相對保守，在重要民生領(lǐng)域保持國資控股，在優(yōu)勢支柱行業(yè)和金融核心企業(yè)相對控股。

在彭建國看來，除了少數(shù)國有企業(yè)外（關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的），絕大部分國有企業(yè)將來都要發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。哪些不能混，涉及到改革必須要有底線和紅線，要有負面清單。從打破壟斷和防止國有資產(chǎn)流失的角度考慮，在七個領(lǐng)域——關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的自然壟斷領(lǐng)域、關(guān)系社會經(jīng)濟發(fā)展的重要公共服務(wù)設(shè)施、關(guān)系生態(tài)安全的自然資源領(lǐng)域、關(guān)系國家安全的國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)、關(guān)系國家創(chuàng)新能力的重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、政策性業(yè)務(wù)強、承擔(dān)特殊功能的領(lǐng)域，國有資本投資運營公司要有負面清單。此外，國資改革具體投資領(lǐng)域如果對外資放開，外資接受商務(wù)部審批時，還會受制于貿(mào)易談判最終達成的負面清單。

彭建國透露，在一級公司或集團公司層面，是否適合搞混合所有制，還存在爭論，應(yīng)該予以單獨考慮。

目前，很多地方國企的混合所有制比例已經(jīng)很高，如上海市整體已達到60%-70%。但混合基本都在二、三級及以下企業(yè)，母公司一般保持國有獨資。中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生稱，各級國資委管理的一級企業(yè)基本是國有獨資企業(yè)，甚至許多企業(yè)還是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立的，改革嚴(yán)重滯后。這是國企混合所有制需要突破的“天花板”，央企和各省市國企都存在同樣的問題，需要在這一輪改革改制中實現(xiàn)改變和突破。

混合路徑

從國企改革路徑來看，資產(chǎn)證券化、引入民間資本、探索員工持股是地方混合所有制改革的主要操作手段。例如上海要求，開展混合所有制改革主要通過并購重組整體上市和引入非公戰(zhàn)略投資者兩種方式。重慶的方案包括探索集團層面“混改”、改制上市、基礎(chǔ)設(shè)施 PPP、股權(quán)投資基金、員工持股五大路徑。

引入非公戰(zhàn)略投資者是阻力最小、短期最顯成效的舉措，各省市都在大力推動。雖然在政策上獲得了最多的關(guān)注，而且多方表態(tài)80%以上混改不涉及股比限制，但從目前的市場反應(yīng)來看，私人資本大多還是“保持謹(jǐn)慎”。一位民營企業(yè)家對記者表達了自己的擔(dān)心，“即使民營企業(yè)能占98%的股份，我們也不敢進入，因為如果企業(yè)決策不能做主，國有企業(yè)2%的股份也會影響到企業(yè)所有決策?！毕啾群芸赡苁蛊錅S為“配角”的混合所有制，民營企業(yè)更期待的是公平開放的市場環(huán)境。

不過據(jù)彭建國了解，只要是好的國有企業(yè)，各個方面參與混改的積極性還是很高的，都擔(dān)心行動太慢。胡凱稱，民營資本進入那些效益不好，特別是處于一般競爭性行業(yè)的國企時，面臨諸多問題：復(fù)雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致股東利益難以協(xié)調(diào)；非控股國有股東沒有義務(wù)、合理合法的理由和動力為其他股東承擔(dān)救助陷入困境的企業(yè)的責(zé)任；國有資本可能會退出低回報或處于落后產(chǎn)業(yè)的公司；政府將更有可能按照市場規(guī)則處置受困企業(yè)。從優(yōu)秀民企的角度，對這種情況肯定是心生畏懼的。

資產(chǎn)證券化也是國企實現(xiàn)混合所有制的一個重要方式，這緣于證券化較好解決了定價問題，可避免備受詬病的賤賣資產(chǎn)和國有資產(chǎn)流失問題。另外，上市之后將受到嚴(yán)格監(jiān)管，國企公司治理將更加透明，職業(yè)經(jīng)理人制度也易于推行。

多個省市對資產(chǎn)證券化提出明確的比例指標(biāo)。例如，北京、湖北、甘肅提出到2020年國有資本證券化率提高到50%，重慶計劃到2015年將證券化率提高到70%，湖南計劃到2020年將證券化率提高到80%。

而員工持股相較于引入非公戰(zhàn)略投資者和提高資產(chǎn)證券化率則更難著手，而這恰恰是全面推動混合制改革繞不過去，但又必須首先明確的。因為如果沒有管理層激勵，管理層會是改革的阻力，改革就很難推動。

周放生稱，員工持股的含義是指“關(guān)鍵崗位的管理者、業(yè)務(wù)骨干、核心技術(shù)人員等”骨干持股，而不是指人人持股、平均持股，否則會變成另一種形式的福利“大鍋飯”，這方面我們有過很多教訓(xùn)。實行骨干持股最好是國有股、民營股和骨干股各占三分之一的三元結(jié)構(gòu)，20%的企業(yè)骨干持股應(yīng)占員工持股總額的80%，員工持股方式可以多樣化，不僅可以貨幣出資，還可以物權(quán)、股權(quán)甚至知識產(chǎn)權(quán)出資。

聯(lián)想弘毅投資顧問有限公司總裁趙令歡在一次研討會上也表示：管理層和職工持股是保證國企改革順利推進的必要條件。這不是簡單的激勵或分配問題，也是制度安排問題。如果因為可能出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、管理層收購等問題，就否定員工持股，實際上是很荒唐的。就像弘毅在參與國企改制中，如果管理層沒有持股是不敢進的，因為擔(dān)心管理層在其中牟非法取利益、出現(xiàn)腐敗。

突破行政化藩籬

混改只是邁出了第一步，破除國企行政化、推動國資委自身的改革，才是后續(xù)改革的關(guān)鍵步驟。

董明珠曾說，混合所有制是國企改革的一味藥，吃得好可能會把病治了，就怕吃了以后還有別的毛病發(fā)生。如果所有制“混合”了，政府還挾股東身份、用行政思維去干預(yù)企業(yè)，未必能做好。endprint

現(xiàn)在各級國資委履行企業(yè)行政主管部門和出資人雙重職能，既管資產(chǎn)還管人、管事，亟需從“三管”變“一管”，即只管資本。

周放生表示，管資產(chǎn)就是管企業(yè)，管資本就是管股權(quán)。管資本就是依照公司法，按照所持股份，通過股東大會來履行股東權(quán)利。按照《公司法》，股東只能派出股權(quán)代表參加股東大會提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，而通過行政命令和審批手段來行使股東權(quán)利將不合法。

胡凱進一步解釋稱，管理“企業(yè)”與管理“資本”的區(qū)別在于，企業(yè)從成立到清算或解散是相對獨立的個體，而資本的流動性會大大增加，且資本的存在形式更加多樣，如控股、參股、債權(quán)人等形式。所以從管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本以后，這些企業(yè)還是會繼續(xù)存在，但企業(yè)中的國有資本參與程度或形式會發(fā)生很大變化。作為股東，政府會更注重股東回報。并對投入的資本承擔(dān)有限責(zé)任；政府將依賴職業(yè)經(jīng)理人而非官員來經(jīng)營國企；政府很可能會繼續(xù)出讓重要性較低行業(yè)的國企的所有權(quán)，并將所得投入關(guān)鍵領(lǐng)域的國企或民生項目。

圍繞“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的思路，多個省市提出要探索組建國有資本投資和運營公司。

陳清泰認(rèn)為，國有資本投資公司與國有資本運營公司的區(qū)別在于，投資公司專注于財務(wù)收益，不刻意追求對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制，運營公司以戰(zhàn)略性持有為目標(biāo)，同時保證投資效率以及受到強財務(wù)約束。兩種類型的公司分開運作，目的是盡量避免為實現(xiàn)相互沖突的目標(biāo)而導(dǎo)致低效率。

其中，國有資本運營公司由于設(shè)立更為復(fù)雜，短期內(nèi)很難推出。周放生表示，按照國有資本運營公司的定位和職能，它應(yīng)是國有獨資公司，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，獨立經(jīng)營，不做資產(chǎn)經(jīng)營，不做產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，更不會上市。公司沒有負債，沒有包括審批權(quán)在內(nèi)的任何行政權(quán)力，單純管資本，僅做資本運營。收益來自股權(quán)分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

“未來，政府與國有企業(yè)的關(guān)系、出資人與國有企業(yè)的關(guān)系都要理順”，彭建國表示，“國資委將來更多是三重管理——戰(zhàn)略管理（管重大戰(zhàn)略）、章程管理（依法依公司章程明確邊界）、預(yù)算管理（克服管理的隨意性）”。

有進有退

此輪改革中，多個省市對國有資本的范圍和分布做了明確界定。

以北京為例，提出到2020年，將80%以上的國有資本集中到提供公共服務(wù)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、保障民生等領(lǐng)域。其中，集中到城市公共服務(wù)類和特殊功能類企業(yè)中的國有資本占到國有資本總量的60%以上。

周放生坦言，從功能和作用角度看，國有經(jīng)濟就是要到其他所有制經(jīng)濟不愿意去做或者難以做到，而社會經(jīng)濟發(fā)展又必需的領(lǐng)域去發(fā)揮關(guān)鍵作用。

陳清泰在上述論壇上表示，國有經(jīng)濟并不需要從競爭性領(lǐng)域全部退出，國有經(jīng)濟規(guī)模巨大，全部退出既不現(xiàn)實也沒有必要。關(guān)鍵不是要退出，而是要關(guān)注國有資本對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制，讓國有資本的公共性體現(xiàn)在收益分配的公共性上。

頂層設(shè)計與地方試驗

這輪改革的一個顯著特征是頂層設(shè)計與摸石頭過河相結(jié)合。

從地方國企改革進展來看，地方政府基本準(zhǔn)備就緒，可以分為三類：（1）自上而下推進，即政府對國資改革方向和重點有較為明確的規(guī)劃，積極推動企業(yè)實施，如上海、北京、廣東等地。（2）自下而上倒逼，即地方企業(yè)根據(jù)自身情況開展探索，政府進行推廣，如安徽、重慶等地。（3）雖然已公布國企改革方案，但動作仍較緩慢，大部分省市屬于這種情況。

彭建國認(rèn)為，各地國資國企改革不能刮一陣風(fēng)，盲目攀比，搞速度競賽。不能以意見出臺的快慢來評判改革的保守或積極。應(yīng)該避免完全由政府決定或完全由企業(yè)決定的傾向。地方政府主導(dǎo)可能會損害企業(yè)的市場主體地位，也容易出現(xiàn)底線風(fēng)險；而企業(yè)主導(dǎo)則容易出現(xiàn)既是賣方代理人又是買方的問題。

而由于中央關(guān)于國資國企改革的總體意見和相關(guān)配套政策尚未出臺，各地更多還是以試點探索和個體突破為主。對此，彭建國強調(diào)，“在國家層面的頂層設(shè)計和操作細則沒有出來之前，地方進行國資國企改革要特別注意，國有資產(chǎn)不能流失?！?/p>

從國資委多位人士的公開表態(tài)可以看出，他們更多強調(diào)地方在諸多原則問題上應(yīng)與中央保持一致性，積極、穩(wěn)妥、規(guī)范推進，包括通過國有企業(yè)改革小組辦公室，對地方國有改革予以指導(dǎo)、把關(guān)和提醒。

在彭建國看來，各省市出臺了那么多國企改革方案，真正有含金量和實質(zhì)性內(nèi)容的相對有限，更多是政治表態(tài)。

不過，的確有一些領(lǐng)域，中央國資國企改革基本不涉及，但卻是地方國資國企改革的重點任務(wù)，這就使得地方在這些領(lǐng)域難以參照中央國資國企改革方案。比如地方投融資平臺管理體制改革，大量的地方國有資產(chǎn)沉淀在地方投融資平臺。

胡凱告訴記者，地方融資平臺公司名義上是企業(yè)，背后是政府。實踐中更為復(fù)雜的是，很多平臺公司并不是單純從事社會公益或基礎(chǔ)建設(shè)項目，政府為了提高平臺公司的借款能力，為某些平臺公司注入了大量競爭性領(lǐng)域的國有資本，使得政府、平臺公司、國企之間的定位十分模糊。所以地方國企改革方案應(yīng)該在三者之間劃出更明確的界限。

國研中心一份調(diào)研報告中也指出，地方國資國企改革的重點應(yīng)有所側(cè)重，要給予地方一定的靈活性，鼓勵地方在國家統(tǒng)一規(guī)則下，依照地方經(jīng)濟社會發(fā)展要求，選擇不同改革路徑。如經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，可繼續(xù)鼓勵發(fā)展國有經(jīng)濟帶動地方經(jīng)濟社會發(fā)展；東北老工業(yè)地區(qū)，可優(yōu)先考慮解決歷史遺留問題；條件較好的地區(qū)，可加快推進國有資本市場化運作。

2014年7月1日，中石化選擇在6月的最后一個交易日公布了銷售公司的混合所有制方案。endprint