國企應主動退出競爭領(lǐng)域

朱克力

無論從過去國企改革的經(jīng)驗教訓，還是今后的發(fā)展趨勢來看，國企選擇主動退出競爭性領(lǐng)域要比被動退出和被迫退出好得多。當然，對退出的方式方法和時機要認真做好頂層設計，分步實施

作為深化改革的重頭戲和難啃的硬骨頭，國資國企改革終于到了加速方案制定和推進頂層設計的關(guān)鍵時刻。

兩會期間，官方確認成立國務院國有企業(yè)改革領(lǐng)導小組，由國資委、發(fā)改委、財政部和人社部等多部委分工形成“1+34”的國企改革頂層設計：1個總綱《國務院關(guān)于國有企業(yè)改革指導意見》，加上《國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的指導意見》、《國有企業(yè)功能定位與分類》等34個配套方案，最快有望于2015年上半年出臺。

靴子即將落地之際，國資委專家衛(wèi)祥云接受《中國經(jīng)濟報告》的特約專訪，詳解相關(guān)規(guī)劃背后的邏輯與路徑。身為國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心前主任，衛(wèi)祥云一直是國企改革建言者和推動者，其多年來堅持的國企分類管理、限制高管薪酬等主張先后被納入政策體系。

調(diào)整利益格局的三個定位

中國經(jīng)濟報告：李克強總理在政府工作報告中表示，深化國企國資改革作為2015年重要工作之一，今年年內(nèi)將著重完成七項任務。我們知道，任何改革的本質(zhì)都是利益格局的深刻調(diào)整，要讓錯綜復雜的國企改革任務真正落實，在你看來應如何調(diào)整相關(guān)利益主體之間的關(guān)系？

衛(wèi)祥云：要真正深化和搞好國企改革，還需進一步厘清改革思路、確定改革原則。調(diào)整相關(guān)利益主體之間的關(guān)系，用通俗的話講，先要抓住主要矛盾，重點夯實三個定位，即調(diào)整并明確出資人、監(jiān)管人和運營人三者的定位和職能。

一是出資人定位。所謂出資人，就是國有資產(chǎn)的出資管理機構(gòu)。現(xiàn)在國資委的管理職能定位是管人、管事、管資產(chǎn)，今后管資產(chǎn)的職能將從國資委分離，交由出資人。今后按照國有資產(chǎn)應統(tǒng)一出資的基本原則，出資人應該是全新的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，即國民權(quán)益基金會，中央和各省市分別成立國民權(quán)益基金會，隸屬各級人大常委會負責，行使出資人角色。在國民權(quán)益基金未建立之前則由國務院委托財政部代行出資人角色，負責國有資產(chǎn)的統(tǒng)一預算和管理。

二是監(jiān)管人定位。所謂監(jiān)管人，就是國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的監(jiān)督管理機構(gòu)。將來管資產(chǎn)職能從國資委分離出去后，國資委將重點加強管人和管事，并真正向監(jiān)管人角色過渡并坐實。還應值得一提的是，對國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的監(jiān)督管理，不同于政府職能部門的社會監(jiān)管。將來的國資委與現(xiàn)在的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等職能完全不同，前者主要是人和事的監(jiān)管，后者主要是政策和法規(guī)執(zhí)行方面的管理。與此同時，在明確國資委的監(jiān)管人角色后，目前的國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職能可直接并入國資委各個職能監(jiān)管司局，賦予相應的監(jiān)管和查處實權(quán)。

三是運營人定位。所謂運營人，就是國有資產(chǎn)的投資運營公司。在國有資產(chǎn)的出資機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)明確職能定位后，國有投資運營公司的角色就比較得心應手了。以中央企業(yè)為例，國資委現(xiàn)在管理的100多家央企可改為投資運營公司或成為其下屬企業(yè)；中央?yún)R金可直接改為國有金融投資公司。分散在黨政系統(tǒng)的文化國企和其他職能部門的其他國企則成立相應的投資運營公司。

分類管理思路的殊途同歸

中國經(jīng)濟報告：堅持市場化導向，深化國資國企雙層改革，實行企業(yè)功能分類管理，發(fā)展多元混合所有制經(jīng)濟，這些都是新一輪國企改革的主要思路。從國企改革的歷程來看，政府關(guān)于國企改革的思路經(jīng)過了怎樣的變遷？

衛(wèi)祥云：從1979年國務院宣布擴大企業(yè)自主權(quán)開始，國企改革至今已歷26個年頭。從起初的“自主經(jīng)營，自負盈虧”，到1993年十四屆三中全會正式提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，把產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰作為現(xiàn)代企業(yè)制度的第一特征，國企改革思路經(jīng)歷了又一次飛躍，也為國企深化改革奠定了基礎(chǔ)。

1996年，時任總理朱镕基主導的抓大放小，則是國企調(diào)整戰(zhàn)略布局的重大改革。通過改革，一大批虧損、甚至資不抵債的國有中小企業(yè)退出市場，尤其是競爭性領(lǐng)域的國企大面積退出；雖然其間不免國有資產(chǎn)流失和一大批老職工付出了改革的代價，但這是不得已的被動選擇，亦是順應時勢和潮流的正確抉擇?，F(xiàn)在看來，如果不是當時的審時度勢，今天將交更多的學費或付出更加高昂的代價。

國企改革新階段的起點應該是2012年發(fā)布的“十二五”規(guī)劃，規(guī)劃中明確提出對國企進行分類改革，按照公益性與競爭性的原則進行分類管理。這句話具有四兩撥千斤的作用，即牽住了國企改革的牛鼻子。在此之前，我多次闡述國企改革新思路，提出國企應該分為公益性、自然壟斷性和競爭性三個領(lǐng)域，主張分類管理應該成為國企改革的基本思路，并明確提出國企必須退出競爭性領(lǐng)域。當然，退出的時間和路徑可具體分析和研究，前提是在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，認真做好頂層設計。

中國經(jīng)濟報告：作為主張國企改革實行分類管理的學者，你能否為我們簡單闡釋一下國企采取分類管理的依據(jù)，以及在你看來如何基于不同國企的功能和定位來劃分類別？

衛(wèi)祥云：從國內(nèi)外實踐經(jīng)驗看，但凡國有資產(chǎn)管理較好的國家或地區(qū)，通常都對國企實施分類管理，以反映對不同類別國企的功能目標、國有股權(quán)比重、考核與薪酬管理等方面不同要求，為中國搞國企分類管理提供了參考。

從宏觀管理的角度出發(fā)，對公益性國有企業(yè)、壟斷性國有企業(yè)和競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)分別對待，制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策。首先要明確，公益性國有企業(yè)和壟斷性國有企業(yè)主要存在以下領(lǐng)域和行業(yè)：土地、港口、石油、煤炭、電力和地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)等自然資源行業(yè)；軍用航空、航天業(yè)和兵器制造業(yè)等軍工行業(yè)；基礎(chǔ)科學研究院所和部分國有大專院校等；電視臺、廣播電臺和部分出版社、報社、雜志社、互聯(lián)網(wǎng)傳媒產(chǎn)業(yè)等文化傳媒產(chǎn)業(yè)；供水、供氣、供電和郵政等公用事業(yè)行業(yè)；鐵路、公路、機場和航運、海運等公共設施行業(yè)；承擔國計民生重要商品儲備和重要戰(zhàn)略物資儲備的流通產(chǎn)業(yè)；政策性金融服務業(yè)；公益性國有醫(yī)院；與上述行業(yè)或產(chǎn)業(yè)相關(guān)的部分企業(yè)等。endprint

中國經(jīng)濟報告：據(jù)公開報道，全國已有20多個省市出臺新的國企改革方案。以你的觀察，從現(xiàn)實操作情況來看，各省市國企分類改革各自有何特點？

衛(wèi)祥云：正如你所說，全國眾多省市，包括上海、甘肅、江蘇、山東、云南、湖南、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、青海、北京、廣東等地，都出臺了國企改革方案。改革的重點內(nèi)容，一是分類改革、分類監(jiān)管、分類考核等；二是出臺實現(xiàn)混合所有制的改革路徑和可操作辦法；三是逐步退出競爭性領(lǐng)域。

應當說，各省市的分類辦法大同小異。我最早提出按照公益性、自然壟斷性和競爭性三類對國企實行分類管理時，引起很多爭論，其中對競爭性的反對聲尤其大。后來，各省市的分類基本都采用了競爭性劃分。如北京市分為城市公共服務類、特殊功能類和競爭類，并提出大幅提高國有資本的集中度，公共服務類國有資本集中在80%以上，特殊功能類國有資本集中度提高60%以上，競爭類將是國資部分或全部退出的重點。同時實行分類監(jiān)管、分類考核。如江蘇省提出重組“功能類”、混合“競爭類”的改革方案，將道路交通、機場、水資源、農(nóng)場、灘涂圍墾、糧油儲備和食鹽專營儲備劃為功能類，其他則為競爭類。其他省市有的叫公共服務類、功能類和競爭類；有的叫公用類、保障類和商業(yè)類。大致意思相同，有異曲同工之妙。還有的地方?jīng)]有自然壟斷的國企，僅分為兩類。

中國經(jīng)濟報告：十八屆三中全會以來，國企改革在分類管理和限制高管薪酬等方面取得了較大進展。但伴隨改革的深入和力度不斷加大，輿論界出現(xiàn)了一些似是而非的說法。比如關(guān)于國有企業(yè)的分類標準就有不同的版本，你如何看待這個問題？

衛(wèi)祥云：現(xiàn)在有些方面確實存在顯性或隱性的分歧。有的觀點無視國企分類管理的現(xiàn)實狀況和改革的長期性、復雜性，急于求成，企求一步到位，短時間內(nèi)解決問題。改革離不開調(diào)查研究，因其牽涉面大，也可能在政策上做試點。從2011年起國資委陸續(xù)派出8個工作組赴央企調(diào)研，涉及到改革重組52個課題，參與調(diào)研的人員來自各個方面，不僅有國資委官員，也有智庫專家及法律界人士。

國資委原打算把國企劃為公益保障類、特定功能類和商業(yè)競爭類，最終將后兩種統(tǒng)稱為商業(yè)類，從而變?yōu)楣婧蜕虡I(yè)兩類。我的主張前邊說了，把國企分為公益性、自然壟斷性和競爭性三類，理由是自然壟斷性雖與公益性目標有重合之處，但不完全一致，單列有利于分類改革。廣東省在國企分類改革上已先行一步，把國企分為競爭性和準公共性兩大類。這些分類方法雖表述不大相同，但實質(zhì)并無大的差別，可謂殊途同歸。

國企應否徹底退出競爭性領(lǐng)域

中國經(jīng)濟報告：有觀點認為，國企不應該徹底退出競爭性領(lǐng)域，其主要理由有三：一是個別競爭性領(lǐng)域的國企還有利潤；二是全部退出競爭性領(lǐng)域可能會引起經(jīng)濟社會混亂；三是會給外資企業(yè)乘虛而入的機會。對此應該怎樣評判？

衛(wèi)祥云：這不過是“半夜看三國，替古人擔憂”。

習近平同志在去年兩會期間指出：國企改革只能加強，不能削弱。有人就此認為，國企不能全部退出競爭性領(lǐng)域。持這種觀點的人，可能看到有些競爭性行業(yè)的國企還搞得不錯，卻忽略了一個基本現(xiàn)實，即現(xiàn)存的少數(shù)在競爭性行業(yè)的國企還有利潤，是因為過去倒閉了一大批國企，損失了一大批國有資產(chǎn)，浪費了大量人財物才換來的。其搞得不錯的原因，無非是占有了一大批優(yōu)良的國有資產(chǎn)，主要是土地和房產(chǎn)資源；也有部分企業(yè)利用了國家信用和不可多得的地理區(qū)位優(yōu)勢，如香港的招商局等；也有個別企業(yè)是因為選對了一個職業(yè)經(jīng)理人。但這種機遇很小，可遇不可求，沒有規(guī)律性和可借鑒性。雖然這些企業(yè)利潤每年有所增長，但與其占有的資源來比，資產(chǎn)利潤率還是很低的，也就是說效率并不高。

因此剛才提問中所轉(zhuǎn)述的三個理由，一是目前個別企業(yè)有利潤不等于今后會有好的發(fā)展，個別不能代表一般；二是全部退出競爭性領(lǐng)域是一個較長時期的戰(zhàn)略抉擇，可以設計退出的時機和路線圖；三是盲目認為國內(nèi)民營企業(yè)競爭不過國外私營企業(yè)的觀點經(jīng)不起推敲，不給國內(nèi)民營企業(yè)機會何以判斷其競爭力不如外企呢？

國企退出競爭性領(lǐng)域的問題，本是一個無需爭議的問題。中共十五大和十五屆四中全會早已提出有進有退的國企改革戰(zhàn)略方針，而改革開放的實踐和國企脫困的現(xiàn)實，進一步證實國企應退出競爭性領(lǐng)域。盡管目前中國仍有2/3的國企和40%的國有資產(chǎn)分布在一般加工生產(chǎn)行業(yè)和商貿(mào)服務行業(yè)，但這不是國企繼續(xù)留在競爭性行業(yè)的理由。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心研究員張文魁的研究表明：過去幾年，國企在營業(yè)收入、營業(yè)利潤、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)等方面的增值速度，都遠不如私營企業(yè)；國企的市場表現(xiàn)遠不如民營企業(yè)和外資企業(yè)，其效益指標也遠遜于民營企業(yè)。我也計算過國企和民企的資產(chǎn)利潤率，兩者相比至少相差50%。

中國經(jīng)濟報告：競爭性領(lǐng)域的國企改革可選擇的路徑有幾種？總體上要遵循國企分類管理的哪些基本思路和原則？

衛(wèi)祥云：競爭性領(lǐng)域里的國企改革有兩種辦法：一是繼續(xù)在競爭性領(lǐng)域發(fā)展，上交紅利，這樣做沒錯。假如有一天經(jīng)營不下去的話，再通過兼并、重組等措施進行改革。二是主動明確退出的行業(yè)、路線圖和時間表，把退出的國有資產(chǎn)用在社會保障和民生等方面。維持現(xiàn)狀和選擇退出各有利弊，還需決策者通過“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”的原則來平衡解決了。也就是說，關(guān)于國企退出競爭性領(lǐng)域的問題，有主動退出和被動退出兩種退出方式。如果說，過去中國國企的大面積退出是不得已的被動退出，現(xiàn)在則已經(jīng)有些“好了傷疤忘了疼”。因此，我們現(xiàn)在是應該明確主動退出的時候了，因為我們實在找不到國企在競爭性領(lǐng)域存在與擴張的好處是什么。無論從過去國企改革的經(jīng)驗教訓，還是今后的發(fā)展趨勢來看，選擇主動退出要比被動退出和被迫退出好得多。當然，退出的方式方法和時機要認真做好頂層設計，分步實施，逐步解決。

總的來說，國有企業(yè)要分階段、分期、分批退出競爭性領(lǐng)域。在分類管理上，要明確兩個概念：一是對民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)的問題，要先試點、后實踐、再推廣，其中，對外資企業(yè)進入壟斷行業(yè)也要與民營企業(yè)一視同仁；二是對國有企業(yè)目前在競爭領(lǐng)域的經(jīng)營情況要具體分析，對癥下藥，制訂逐步退出的時間表。不能因為目前部分國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域還有利潤就高枕無憂。謹防一旦經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，重蹈國企脫困的覆轍。endprint

到目前為止，國有企業(yè)改革進入了新的發(fā)展階段，面臨一系列新情況和新問題。尤其是對一些敏感問題的探討和解決，確實到了摸著石頭過河的深水區(qū)。對于國企改革的決策者來說，采取快刀斬亂麻的措施和方法確有如臨深淵、如履薄冰之虞。而前人之鏡，可為后人之鑒，但前人不可能代替后人審時度勢，進行決策，則是淺顯明白的道理。決策者尤其需根據(jù)天時、地利、人和做好現(xiàn)階段的頂層設計。

混合所有制要先搞好定位和分類

中國經(jīng)濟報告：十八屆三中全會對全面深化國資國企改革進行了總體部署，提出了新思路、新任務和新舉措，發(fā)展混合所有制就是其中重要舉措之一。應當對混合所有制進行怎樣的解讀？

衛(wèi)祥云：我想強調(diào)，混合所有制不是一種所有制形式，也不是一種生產(chǎn)經(jīng)營模式。主要包括三方面的內(nèi)容：

一是不搞所有制歧視，各種所有制公平競爭，終結(jié)國進民退和國退民進之爭。

二是各種所有制企業(yè)相互持股、你中有我、我中有你、發(fā)揮優(yōu)勢、互相促進，以各種所有制企業(yè)的核心競爭力帶動其他企業(yè)共同發(fā)展，以放大各種資本的帶動力，發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。如廣東省提出國企股份在50%以下的不再按國企管理，實際上是把相對控股的國企也推向市場，搞現(xiàn)代企業(yè)制度管理。并且提出國有股份在混合所有制企業(yè)不設下線。還提出了在公共性國企實行“金股”的建議，即一票否決權(quán)等措施。

三是對過去改革改制中混淆、淡化和漠視所有制的做法予以糾偏。如山東臨礦集團過去曾搞過職工入股，在調(diào)動職工積極性以后，企業(yè)發(fā)展了，職工收入增加了，國有資產(chǎn)和職工的個人資產(chǎn)也增長了，在這種情況下，部分國企單方面改變了建立企業(yè)的初衷，平價收回職工股份，職工意見很大。這種情況必須予以糾正。同時，重申混合所有制，還在于對國有資本帶動民營資本的觀點予以糾正。實際上在這個問題上，對于一個企業(yè)來講，國有資本和民營資本的本質(zhì)是一樣的，雙方都有選擇是否參加的權(quán)利，也都有帶動其他資本的可能。目前，在這方面的模糊認識比較多，部分民營企業(yè)家心有余悸，不敢試水混合所有制。

中國經(jīng)濟報告：近年來，央企將成為混合所有制改革先鋒，不時傳來新動向。去年國資委公布了一批央企改革試點企業(yè)，今年2月5日和2月6日，央企改革試點中的國藥集團和中國建材集團相繼宣告混合所有制改革試點得到落實。那么，這些試點企業(yè)的混合所有制嘗試，將如何體現(xiàn)國企改革的分類管理思路？

衛(wèi)祥云：需要指出的是，目前推出的可操作改革試點分為兩種：一種是國有資本投資運營公司試點，另一種是混合所有制企業(yè)改革試點。如國家投資開發(fā)公司和中糧集團有限公司列入國有資本投資運營的試點企業(yè)。之前，中糧集團的許多企業(yè)屬于競爭性領(lǐng)域，今后有進有退將是常態(tài)。中國建材和中國醫(yī)藥集團列入混合所有制的試點企業(yè)。之前中國建材已經(jīng)先行先試：如在二、三級企業(yè)的國有股份已在30%左右甚至以下。另外在新興際華集團和中國節(jié)能環(huán)保等企業(yè)開展董事會行使高級管理人員選聘權(quán)、業(yè)績考核和薪酬改革試點。

新成立的國家鐵塔公司，屬于功能性壟斷國企。其成立屬于增強國有資本影響力的改革舉措，在這樣的企業(yè)就難以實行混合所有制經(jīng)營。國家鐵塔公司注冊資本為100億元，其中中國移動占40%，中國聯(lián)通占30.1%，中國電信占29.9%，以實現(xiàn)室內(nèi)分布系統(tǒng)和基站的統(tǒng)一規(guī)劃建設，避免重復建設和惡性競爭。

自然壟斷行業(yè)的中石油、中石化和國家電網(wǎng)目前都未進入試點。值得注意的是，中石化雖未列入央企混合所有制試點，但中石化董事長曾表示，中石化銷售板塊改革重組引資工作正在按計劃進行。這說明中石化率先拉開了自然壟斷性國企改革的序幕。中石化表示將對旗下油品銷售業(yè)務現(xiàn)有資產(chǎn)和負債進行審計，引入社會資本和民營資本參股，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營。中石化改革符合十八屆三中全會關(guān)于在自然壟斷行業(yè)放開競爭性業(yè)務的改革精神。2013年中石化銷售公司凈利潤為251億元，若按照中石化早前表示的“社會及民營資本的比例不高于30%”計算，意味著中石化將有75億元的利潤與民營主體分享。我認為主要是先要搞好定位，只有定位準確了，分類明確了才有利于改革。在沒有搞好定位和分類的前提下恐怕難以推進改革。endprint