為地方政府性債務(wù)戴上“緊箍咒”

王克修

《西游記》大鬧天宮的孫悟空讓眾神頭痛不已，曾幾何時，在我國的經(jīng)濟生活中也出現(xiàn)了一只“孫猴子”，那就是地方債務(wù)。 地方政府債務(wù)是指在某個時點上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和。截至2013 年6 月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05 億元，比2010 年底增加38679.54 億元，年均增長19.97%。其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。面對這種狀況， 各界人士發(fā)出警語：快給這只“猴子”戴上一個“緊箍咒”吧！

那么，作為不產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的地方政府，這么高的負(fù)債，拿什么來還呢？以往的經(jīng)驗有四：一是新官不理舊賬，不管不問讓它爛；二是拆東墻補西墻，借錢還債；三是加強政府收費項目的征收力度，用收費來還賬等；四是賣土地還賬，這也是地方政府最有底氣的方式。

地方政府負(fù)債過高，固然有其本身的需要，但是更多地體現(xiàn)了地方政府領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險意識差，急于出政績?yōu)樽约簱迫≌钨Y本，甚至與政府主政官員的關(guān)聯(lián)利益有關(guān)。

當(dāng)然，適當(dāng)?shù)牡胤秸畟鶆?wù)也具有正面、積極的作用。2015年人大閉幕會后，國務(wù)院總理李克強在會見中外記者時指出，中國的經(jīng)濟還處于合理區(qū)間，而且我們的儲蓄率比較高，地方政府性債務(wù)70%以上是投資性的，是有收益的，而且我們也正在規(guī)范債務(wù)平臺，堵后門、開正門。因此，在現(xiàn)實狀況下，關(guān)鍵是合理控制債務(wù)規(guī)模，加強債務(wù)風(fēng)險管理，給地方政府戴上“緊箍咒”。

戴上法治的“緊箍咒”

雖然我國地方政府不大可能出現(xiàn)美國“底特律政府破產(chǎn)”結(jié)局，但仍需細(xì)化對債務(wù)的監(jiān)管舉措，如人大應(yīng)怎樣監(jiān)督舉債行為、債務(wù)到期還不上該如何處置、誰應(yīng)承擔(dān)責(zé)任等，都需要在預(yù)算法中明確權(quán)利和義務(wù)。中國原有預(yù)算法規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！贝饲暗念A(yù)算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現(xiàn)行條款。但在中國城鎮(zhèn)化進程提速背景下，面對地方建設(shè)投資熱潮，現(xiàn)行規(guī)定雖卡住了地方政府發(fā)債的閘門，卻沒有擋住地方政府變相舉債的腳步，不斷激增的隱性地方政府債務(wù)成為中國經(jīng)濟風(fēng)險之一。預(yù)算法修訂匯總了各方意見，明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”對地方發(fā)債規(guī)定了諸多限制，如“不得用于經(jīng)常性支出”，債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”，地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保等。這意味著對地方政府舉債的開閘，但一條條“緊箍咒”表明了放開地方自主發(fā)債后嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險的決心。

加強政府性債務(wù)管理，不僅要摸清債務(wù)家底，而且要把政府融資舉債納入法制軌道，對政府舉債比例、數(shù)額進行科學(xué)界定。提高法律制度的執(zhí)行力，治理地方政府過度負(fù)債。防止地方政府舊債未還又添新債。更重要的是，要前移監(jiān)管關(guān)口，給地方政府盲目舉債套上法律“緊箍咒”。比如，把政府過度負(fù)債納入政績考核范疇，多從民生角度審視官員政績，完善包括政府負(fù)債在內(nèi)的政績考核評價體系，強化人大監(jiān)督職能等。只有這樣，才能堵上政府負(fù)債黑洞，維護政府形象與公眾權(quán)益。

戴上審計的“緊箍咒”

政府性債務(wù)審計，摸脈更要開方子，否則勢必陷入“年年審計、年年加重”的惡性循環(huán)。追根溯源，地方政府大肆借錢、債臺高筑的原因有三：其一，財權(quán)事權(quán)不匹配。分稅制的財政體制改革后，大量的財權(quán)上收中央，較多的事權(quán)下放地方，教育、醫(yī)療、民生工程、社會福利處處都要地方政府增加投入，許多配套資金只能通過舉債籌措。其二，干部考核不完善。傳統(tǒng)政績評價指標(biāo)中，以GDP、城市建設(shè)、形象工程為導(dǎo)向的問題普遍存在，加之考核問責(zé)不涉及政府債務(wù)，在一定程度上刺激了一些地方干部舉債發(fā)展。等到債務(wù)壓力和風(fēng)險凸顯，借債的前任官員早已升遷提拔，還債包袱則像“擊鼓傳花”一樣甩給后任。其三，債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范。舉債決策缺乏科學(xué)規(guī)劃和有效論證，導(dǎo)致舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為長官意志；一些地方政府對債務(wù)管理工作重視不夠，數(shù)據(jù)統(tǒng)計不準(zhǔn)確、不全面，加大了防范和控制債務(wù)風(fēng)險的難度。

全國性審計工作要對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級政府性債務(wù)進行徹底“摸脈”和測評。全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計，跳出“審而不計”的窠臼，推動相關(guān)規(guī)范約束措施的落實，給盲目舉債發(fā)展戴上“緊箍咒”。認(rèn)真落實經(jīng)中央批準(zhǔn)，中組部印發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，強調(diào)對政府債務(wù)狀況等情況的考核。這相當(dāng)于給盲目舉債的干部上了“緊箍咒”。不顧有無償債能力盲目舉債，根源在于不承擔(dān)責(zé)任，要強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向，把政府債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。離任要審計，終身要追責(zé)。

戴上評級的“緊箍咒”

發(fā)布地方政府信用評級十分必要。評級方法的核心正是揭示債務(wù)主體安全負(fù)債的規(guī)模上限，告訴我們什么是其不可逾越的債務(wù)紅線，從而起到最為直觀的預(yù)警效果。

評級涉及用于債務(wù)管理和風(fēng)險控制的一系列具體指標(biāo)體系，如地方債務(wù)的總規(guī)模、當(dāng)年發(fā)債規(guī)模、發(fā)債的具體條件、債務(wù)發(fā)行方式、風(fēng)險預(yù)警、償債基金、債務(wù)違約，等等。所有這些具體的操作問題，在國債管理層面已經(jīng)相對成熟，轉(zhuǎn)用于地方債只是一個技術(shù)和時間問題。但與發(fā)達國家信息公開不同，我國地方政府信息一般不公開，評級機構(gòu)很難主動做信息評級，需要通過授權(quán)委托方式展開，所以取決于政府部門的需求，目前還停留在方法論證階段。

總之，為了加快經(jīng)濟增速，地方政府千方百計擴大招商引資的力度、鼓勵負(fù)債經(jīng)營、舉債投資建設(shè)，且國家對地方政府缺乏必要的制度規(guī)范和有效監(jiān)管，這就形成了地方政府多頭、無序的融資局面。其結(jié)果是，顯性和隱性債務(wù)膨脹，償債風(fēng)險隨之抬高。需指出的是，地方債務(wù)和地方政府性債務(wù)不是一個概念。地方債務(wù) = 地方政府性債務(wù) + 地方企業(yè)債務(wù) + 地方家庭債務(wù)。可見，地方政府性債務(wù)是衡量債務(wù)存量的最小口徑，真正的麻煩在于三者疊加。問題的根本解決之道在于深化財稅體制改革，加強債務(wù)風(fēng)險管理，給地方政府戴上“緊箍咒”。其中，法治和透明要成為牢不可破的原則：該確立法律框架的搭建框架，該申明財政紀(jì)律的頒布典章，該轉(zhuǎn)化管理方式的協(xié)調(diào)推進。

（作者系中共湖南省委黨校決策咨詢中心副主任、教授）

責(zé)任編輯：康偉