非自愿遷移背景下移民安置區(qū)“空心化”成因及其解決思路

柴夢(mèng)然

非自愿移民是指因修建工程項(xiàng)目、自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境惡化、各種社會(huì)矛盾沖突導(dǎo)致的受影響人群不能選擇是否遷移或者被強(qiáng)制進(jìn)行的人口遷移與經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)重建活動(dòng)。伴隨著城市化進(jìn)程的加快、大型工程的修建，發(fā)展引發(fā)的非自愿人口遷移規(guī)?？焖贁U(kuò)大，非自愿移民將與社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期并存。建國(guó)以來(lái)因工程建設(shè)而導(dǎo)致的非自愿移民上千萬(wàn)，這些旨在改善民生、促進(jìn)發(fā)展的工程建設(shè)在宏觀(guān)上促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，帶動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也造成了大量非自愿移民陷入貧困或者隨時(shí)面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)出現(xiàn)了大面積移民安置區(qū)“空心化”問(wèn)題，造成非自愿移民遷移成本大幅度提升，制約了非自愿移民的可持續(xù)發(fā)展。這些移民安置區(qū)“空心化”問(wèn)題也是全社會(huì)需要共同面對(duì)的問(wèn)題。

一、非自愿遷移背景下移民安置區(qū)“空心化”的基本特征

（一）返遷現(xiàn)象歷史悠久，且存在地區(qū)差異

移民返遷造成的“空心化”問(wèn)題是一個(gè)歷史問(wèn)題，移民返遷特征表現(xiàn)為：第一，移民返遷歷史悠久、規(guī)模大，且不同時(shí)期受不同因素影響返遷移民數(shù)量不同。第二，遠(yuǎn)遷移民返遷現(xiàn)象較為嚴(yán)重，且遠(yuǎn)遷移民再遷或返遷人數(shù)較多。第三，遠(yuǎn)遷移民表現(xiàn)為整體返遷和零散戶(hù)返遷兩種類(lèi)型。

（二）移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，“空心化”地域分布存在差異

以三江源生態(tài)移民為例，通過(guò)移民工程的后期產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)比市郊安置型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)好。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置相比，市郊安置的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件較差，因?yàn)槭薪及仓玫貨](méi)有發(fā)展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的條件，同時(shí)移民不具備一定的勞動(dòng)技能，只能通過(guò)一些補(bǔ)助和打零工所得來(lái)維持生計(jì)，移民的返遷愿望急切。所以安置區(qū)的地緣條件不同，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件不同，導(dǎo)致移民的收入來(lái)源、生活水平存在很大差異，這樣安置區(qū)返遷或再遷的結(jié)果也會(huì)不同，安置區(qū)“空心化”的地域分布也不同。

（三）移民安置區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)不充分

搬遷安置后的移民，因受經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整、生產(chǎn)條件改變等影響，在新的安置區(qū)和新的生產(chǎn)條件下，原有的生產(chǎn)技能、職業(yè)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)能力基本作用不大，甚至喪失作用，急需改進(jìn)其就業(yè)能力、生產(chǎn)技能，才能盡快恢復(fù)其生計(jì)。從三峽庫(kù)區(qū)移民的勞動(dòng)力就業(yè)情況來(lái)看，勞動(dòng)力數(shù)量與就業(yè)崗位的矛盾依然突出，目前就業(yè)崗位不能充分吸納剩余勞動(dòng)力，具體表現(xiàn)為：第一，庫(kù)區(qū)農(nóng)村人多地少的矛盾突出，農(nóng)業(yè)吸收勞動(dòng)力的空間有限，需要轉(zhuǎn)移大量的隱性失業(yè)勞動(dòng)力；第二，目前庫(kù)區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值增長(zhǎng)，一定程度上來(lái)源于移民搬遷和庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刺激建筑業(yè)快速發(fā)展，庫(kù)區(qū)現(xiàn)有的工業(yè)產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)容量已趨飽和，難以提供足夠數(shù)量和穩(wěn)定就業(yè)崗位。第三，庫(kù)區(qū)第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力十分松散，且流動(dòng)性較大，將第三產(chǎn)業(yè)看作是“副業(yè)”的思想在庫(kù)區(qū)移民中依然普遍存在。

（四）安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的“空心化”

為了讓移民在安置區(qū)更好地生活，地方政府努力改善安置區(qū)各方面條件，加快移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但由于種種原因，部分移民選擇返遷或再遷，造成基礎(chǔ)設(shè)施的空置，浪費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施資源和國(guó)家資金。以湖南省資興市為例，該市共籌集2.698億元投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目共1296個(gè)，大力改善移民住房、用電、飲水、交通等條件，該市部分移民依然選擇返遷或再遷，造成安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的“空心化”。

（五）安置區(qū)人才流失、環(huán)境受損

移民安置區(qū)的“空心化”首先表現(xiàn)為人口的空心化。很多自身?xiàng)l件優(yōu)越的移民為了追求更高的收入，選擇返遷或再遷，這樣直接導(dǎo)致了安置區(qū)人才的流失，人力資本的撤離，使得移民村面臨人才短缺的危機(jī)。此外，政府給部分移民分配了耕地，但這些移民選擇返遷或再遷，會(huì)造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量流失，直接導(dǎo)致耕地大面積拋荒，農(nóng)業(yè)資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

二、非自愿遷移背景下“空心化”形成的原因

（一）遷移者個(gè)人因素

移民搬遷前后的收入差距是移民返遷的重要原因，這體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)因素在人口遷移中的主導(dǎo)作用。在社會(huì)心態(tài)及認(rèn)知方面，非自愿移民的遷移本身就面臨著遷入地與原居地地區(qū)文化的差異，受區(qū)域文化、生產(chǎn)生活條件差異的影響，移民離開(kāi)故土的心態(tài)較復(fù)雜，普遍存在著戀舊心理，且在自我認(rèn)識(shí)上存在矛盾性。移民的個(gè)人素質(zhì)也會(huì)影響其遷移行為，最終的遷移行為導(dǎo)致移民安置區(qū)的“空心化”。

（二）產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

移民工程中很重要的部分就是移民安置，移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平對(duì)移民安置、重建起著重要作用。良好的產(chǎn)業(yè)布局環(huán)境、合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和為移民提供良好的后續(xù)生產(chǎn)生活保障是移民長(zhǎng)久留在安置區(qū)的一個(gè)重要拉力。倘若移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不好，就會(huì)成為移民返遷的推力。此外，移民單一的勞動(dòng)技能決定了他們?cè)倬蜆I(yè)的可能性較小，為了保障基本生活，移民選擇再遷到接近原有環(huán)境的地區(qū)或者是就業(yè)機(jī)會(huì)、渠道更多的地區(qū)，最終形成了安置區(qū)的“空心化”。

（三）地方政府的移民安置政策

移民工程不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單意義上的人口遷移，而是一項(xiàng)浩大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我國(guó)政府根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施相應(yīng)安置政策，地方政府根據(jù)國(guó)家規(guī)定給予移民優(yōu)惠政策，初期工作普遍進(jìn)展順利。但經(jīng)常由于地方政府安置工作執(zhí)行政策不到位、地方官員工作失誤或者移民政策本身的缺陷等原因?qū)е潞笃陔y以順利進(jìn)行。

三、非自愿遷移背景下“空心化”問(wèn)題的解決思路

（一）遷移者個(gè)體層面

首先，移民安置區(qū)出現(xiàn)空心化的部分原因是遷移者在安置區(qū)沒(méi)有挖掘資源的意識(shí)。非自愿移民具有創(chuàng)造性和主觀(guān)能動(dòng)性，所以在安置區(qū)后續(xù)發(fā)展中要加強(qiáng)遷移者的進(jìn)取意識(shí)，提高其主動(dòng)挖掘資源的能力，轉(zhuǎn)變遷移者的被動(dòng)思想，樹(shù)立自主創(chuàng)業(yè)的精神，使其在安置區(qū)逐漸適應(yīng)并開(kāi)拓新的生活環(huán)境。

（二）地方政府層面

政府機(jī)構(gòu)必須著力改善安置地移民的生存和發(fā)展?fàn)顩r，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高移民村公共服務(wù)范圍和質(zhì)量，提高安置區(qū)對(duì)移民的吸引力、減弱推力。要?jiǎng)?chuàng)造有利于移民發(fā)展的政策環(huán)境，開(kāi)展“開(kāi)發(fā)性移民”政策，為移民提供職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，為移民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。針對(duì)移民的遷居地，因地制宜地對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，完善安置區(qū)管理制度。在一定的限制條件下，實(shí)施農(nóng)村宅基地有償轉(zhuǎn)讓制度，允許安置區(qū)“空心化”家庭轉(zhuǎn)讓宅基地，以緩解宅基地的供給與需求矛盾。

（三）安置區(qū)企業(yè)層面

鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，為移民增加就業(yè)機(jī)會(huì)，增加遷居地拉力，控制安置區(qū)“空心化”規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)于企業(yè)自身而言，應(yīng)該大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合所在區(qū)域及周邊條件、特點(diǎn)為移民拓寬就業(yè)渠道。同時(shí)，為移民開(kāi)展技能培訓(xùn)，提高移民素質(zhì)和個(gè)人技能，既為企業(yè)提供了勞動(dòng)力又解決了移民就業(yè)難的問(wèn)題。

非自愿移民問(wèn)題關(guān)系到公平、貧窮、區(qū)域差異等，伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和大型工程的修建，非自愿遷移規(guī)模會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。對(duì)于非自愿遷移背景下移民安置區(qū)“空心化”問(wèn)題的探討與解決關(guān)系著百姓民生與國(guó)家長(zhǎng)治久安，對(duì)此問(wèn)題的研究與分析仍然任重而道遠(yuǎn)。

（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明