法律視角看內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施

白永利

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制包括禁牧草原補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金。我區(qū)自2011年開始全面實(shí)施為期5年的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（簡稱草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制或補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制），實(shí)施總面積為10.13億畝草場，其中，5.48億畝草原實(shí)施了禁牧，4.65億畝草原落實(shí)草畜平衡制度，48萬戶牧民享受到了每戶每年800元的牧民生產(chǎn)性補(bǔ)助（其中的自治區(qū)配套300元），146萬戶、534萬農(nóng)牧民從中受益，涵蓋了自治區(qū)所有牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)。

一、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制總體實(shí)施成效

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活總體持續(xù)穩(wěn)定的方向發(fā)展。

第一，生態(tài)恢復(fù)趨勢明顯。2014年自治區(qū)草原植被蓋度43.6%，比2010年提高了6.52個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)3年穩(wěn)定在40%以上。其中，呼倫貝爾市（2014年）、烏蘭察布市（2014年）的草原植被平均蓋度分別達(dá)到72%和29.7%，比2011年分別提高了13%和7.47%。

第二，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)農(nóng)牧民收入增加。2014年，自治區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入9990元，比2010年的7365元增加了2625元，增長了35%，其中牧民人均純收入到達(dá)11769年，比2010年的8452元增加了3317元，增長39.2%。

第三，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。適度的規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)逐漸發(fā)展起來，由于政策引導(dǎo)和市場供求關(guān)系的影響。牛羊進(jìn)行短期集中育肥，冬羔早春羔育肥出欄逐步擴(kuò)大；牧民開始向非牧產(chǎn)業(yè)和舍飼圈養(yǎng)轉(zhuǎn)移，牧民組織化程度進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)有各類草原農(nóng)牧業(yè)合作社1.3萬家，入社牧戶達(dá)到124萬戶。

第四，草原確權(quán)工作不斷推動(dòng)。由于補(bǔ)獎(jiǎng)資金直補(bǔ)給農(nóng)牧民，需要根據(jù)每戶承包草場的面積來確定領(lǐng)取的補(bǔ)獎(jiǎng)金額，各地區(qū)不斷推動(dòng)草原確權(quán)工作。由于各種原因，一些旗縣仍存在邊界不清的問題。對于未能落實(shí)草原確權(quán)到戶的，部分地區(qū)將公用草場的補(bǔ)貼平均發(fā)到全體相關(guān)的牧民，例如，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗的某地公用夏草場就是以確權(quán)不確地的方式進(jìn)行了聯(lián)戶承包，將補(bǔ)貼均分給相關(guān)的全體牧民；部分地區(qū)暫停發(fā)放補(bǔ)貼，等待確權(quán)。

第五，農(nóng)牧民法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)。由于確權(quán)、圍欄和發(fā)放補(bǔ)貼，農(nóng)牧民更加重視保護(hù)自己的草場。草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制的實(shí)施，整體上促進(jìn)了牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧和邊疆穩(wěn)定。

二、草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施中的各種問題

（一）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異引起的公平性問題

禁牧指長期禁止放牧利用，對草地施行1年以上禁止放牧利用的措施，主要針對生態(tài)脆弱、水土流失嚴(yán)重或具有特殊利用方式（如割草場）的草場進(jìn)行禁牧。2011年自治區(qū)實(shí)際落實(shí)禁牧面積4.428億畝，涉及資金245635.46萬元。禁牧區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，內(nèi)蒙古禁牧區(qū)平均補(bǔ)貼測算標(biāo)準(zhǔn)為6元/畝，再根據(jù)各盟市草原實(shí)際生產(chǎn)能力，確定標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，用6元/畝乘以標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，就是本地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從呼倫貝爾市到阿拉善盟，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)從1.59到0.35不等。標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)的確定原則是根據(jù)各地區(qū)草原生產(chǎn)力水平的差距，牧民收入水平，按照實(shí)際載畜能力合理制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保從事草原畜牧業(yè)的農(nóng)牧民在禁牧和減畜的情況下，年平均收入水平在原有基礎(chǔ)上不降低，并有所增加。為了避免農(nóng)牧戶補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~度過高或過低，自治區(qū)實(shí)行封頂和保底措施。封頂?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是，按照本盟市上年農(nóng)牧民人均純收入的2倍進(jìn)行控制，保底的標(biāo)準(zhǔn)由地方另行制定。除標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)原因外，各個(gè)地區(qū)的發(fā)放補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，主要補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和成因如下：

1、地方財(cái)力不同，導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異。同一盟市內(nèi)部，由于地方財(cái)力各異，發(fā)放補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相異。例如巴彥淖爾市涉及補(bǔ)獎(jiǎng)的旗縣加大相關(guān)政策銜接力度，如烏拉特前旗自籌資金784萬元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到退牧還草項(xiàng)目禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.95元；烏拉特中旗自籌資金3816萬元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.74元。烏拉特后旗由于1998年落實(shí)雙權(quán)一制時(shí)候遺留問題較多，補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放率不高。在同一市內(nèi)的不同旗縣由于地方財(cái)力不同導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一。

2、保底封頂?shù)拇胧┯惺Ч?，尤其是封頂?shù)囊?guī)定引起對草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出較大付出者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。在自治區(qū)逐步推行草原承包經(jīng)營期就是將集體所有草場以村為單位，或按照牧戶人口或人口與牲畜數(shù)量相結(jié)合的辦法，給牧戶劃分草牧場。因此，受到嘎查村原有草牧場面積、牧戶人口和牲畜數(shù)量等因素的影響，各地牧民人均草牧場面積差距較大。在同一個(gè)嘎查內(nèi)部就出現(xiàn)了牧戶之間草場面積較大差異和相鄰嘎查的牧戶草場面積不同的情況，為此在一些地區(qū)采取了封底保底的做法。但是封頂保底的做法需要具體分析，首先根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)畝的規(guī)定已經(jīng)將不同區(qū)域草原的差異體現(xiàn)出來了，同時(shí)也反映在補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放中。保底的做法很好，保障了很少面積的牧民不會(huì)因?yàn)椴菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施生活水平下降；但原本擁有較多草場的牧戶不能按照實(shí)際草場面積獲得補(bǔ)貼，有些欠妥。草場面積較多的牧民在禁牧和草畜平衡責(zé)任書中承擔(dān)更多的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，局限了他們使用草場獲得經(jīng)營收益的權(quán)利，限制了他們因此獲得相應(yīng)的收益，不能就具體受損進(jìn)行補(bǔ)償。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的額度原本就不高，不能充分反映生態(tài)保護(hù)的正外部性，而進(jìn)一步封頂方面規(guī)定，對于草場面積超過規(guī)定人均面積的牧戶是不公平的。例如在錫林浩特市某旗，階段性禁牧區(qū)域內(nèi)，人均草場面積500畝以下（含500畝）的每人每年補(bǔ)貼3000元；人均草場面積501-1667畝的，按照草場的實(shí)際面積每人每年6元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼；人均草場面積1668畝以上的每人每年補(bǔ)貼10000元。封頂保底的規(guī)定必然出現(xiàn)補(bǔ)獎(jiǎng)資金結(jié)余和怎樣使用結(jié)余資金的問題。

3、歷史原因?qū)е卵a(bǔ)獎(jiǎng)的金額差異。在第一輪草原承包時(shí)，很多地區(qū)劃分草場承包草原面積是依據(jù)每戶的人口與牲畜相結(jié)合的辦法，人口多和牲畜多的牧戶分到的草場面積大。例如調(diào)查到某嘎查在1986年第一輪草原承包時(shí)劃分草場的標(biāo)準(zhǔn)是按照每人45畝，每頭牛45畝的方法劃分本嘎查的草場；在第二輪草原承包時(shí)基本沒有變動(dòng)每戶承包草場的畝數(shù)，只是部分牧戶的承包草場的位置有些變動(dòng)。

原有人口多，飼養(yǎng)較多牲畜的分到很大面積的草場的牧戶，現(xiàn)在或沒有牲畜或牲畜較少，但領(lǐng)取很多補(bǔ)貼；一些草場面積較少的牧民經(jīng)過多年經(jīng)營，牲畜的頭數(shù)增加了，需租賃別人的草場放牧或打草，即拿不到適度注意保護(hù)草場的補(bǔ)貼，也需增加投入保持牲畜頭數(shù)和收入水平，必然會(huì)不考慮草場承載來利用草場。出租方很少在出租草場后限制承租人使用草場的方式，或出租方與承租方?jīng)]簽訂使用草場的合同。因此對于被他人的使用草場很難得到保護(hù)和適度利用。這樣一方面國家和自治區(qū)拿出獎(jiǎng)補(bǔ)資金保護(hù)草原，另一方面出租方既拿著補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)貼，又得到租金。

（二）補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放依據(jù)問題

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制其中一項(xiàng)是牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金，具體標(biāo)準(zhǔn)是每戶牧民生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼500元。呼倫貝爾市牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/戶/年。鄂溫克自治旗考慮到自治區(qū)的批復(fù)方案是采用旗1998年的牧戶數(shù)確定牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼共4900戶，因此根據(jù)實(shí)際情況，將享受生產(chǎn)資料補(bǔ)貼的牧戶數(shù)調(diào)整為7304戶，并將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地調(diào)整為330元/戶/年。

補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)人口和牧戶數(shù)據(jù)是以1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，經(jīng)歷17年的發(fā)展變化，人口和牧戶數(shù)字都發(fā)生了很大變化。這類問題在其地區(qū)同樣存在，補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施依據(jù)的數(shù)據(jù)陳舊，需要制定政策或者更新數(shù)據(jù)，以便草原保生態(tài)護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制順利實(shí)施。更新數(shù)據(jù)并不困難，需研究修改更新數(shù)據(jù)和采用什么時(shí)間數(shù)據(jù)等問題。

（三）實(shí)施草原保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的生態(tài)成效評估標(biāo)準(zhǔn)問題

實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制4年來，總體來看，牧民的生活水平不斷上升，草原植被恢復(fù)良好，覆蓋率增加，產(chǎn)草量增多。例如草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施后，43%項(xiàng)目區(qū)植被覆蓋度明顯提高，50%基本保持不變，7%有所下降。78%項(xiàng)目區(qū)地上生物量有不同程度增加，12%基本持平，10%項(xiàng)目區(qū)地上生物減少。

在自治區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的區(qū)域內(nèi)，牲畜不斷減少；人口的變動(dòng)因素較小，雖然新生人口有所增加，但是人口在農(nóng)牧區(qū)也不斷外遷，草原總體壓力理論上是逐漸減小。需要進(jìn)一步分析是否是氣候因素促成草原植被生長良好或者是因政策持續(xù)，環(huán)境向良好方向轉(zhuǎn)變，氣候改善，最終促進(jìn)草原植被的不斷恢復(fù)。例如2014年調(diào)查呼倫貝爾市情況：雨水充足牧草長勢良好，禁牧草場的打草量很好；2015年情況：牧草生長季的重要月份6月基本沒下雨，牧草長勢不好，產(chǎn)草量是上年的三分之一。

（四）草原生態(tài)好轉(zhuǎn)地區(qū)草原合理利用問題

一些地區(qū)多年實(shí)施禁牧政策，天然草場植被恢復(fù)情況良好，個(gè)別地區(qū)天然草地已經(jīng)可以適度利用。今后禁牧后的草場如何利用、怎么用、誰來用，怎么與國家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咩暯樱琳弑匾{(diào)整。事實(shí)上禁牧區(qū)域內(nèi)每年都以打草方式利用草場，是否考慮可以在禁牧區(qū)內(nèi)季節(jié)性輪牧或者短時(shí)間放牧？

打草的成本過高，季節(jié)性輪牧或給草場休養(yǎng)生息的時(shí)間，草長到一定高度直接讓牲畜食用既可減少打草成本又可促使植被恢復(fù)生長，也擴(kuò)大了牲畜游走的范圍，避免牲畜在一個(gè)小范圍內(nèi)重復(fù)啃食，引起草畜平衡區(qū)內(nèi)草場的退化。

（五）草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施效果初顯成效，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，無法緩解減畜與增收矛盾

牲畜在牧區(qū)既是牧民的生活資料，又是牧民的生產(chǎn)資料，減畜就意味著減少了生產(chǎn)資料，也減少了收入來源和資本。一些專家建議將禁牧補(bǔ)貼提高到每畝10元到15元，草畜平衡補(bǔ)貼提高至每畝5元，或者將良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼合并到禁牧和草畜平衡補(bǔ)貼中，整體提高資金使用效率。

生產(chǎn)成本增加的部分是禁牧后飼養(yǎng)的牲畜需要飼料喂養(yǎng)，一方面需要打草或者購買飼草料，在打草場打草，需要購買和租用打草機(jī)和捆草機(jī)，并雇傭勞動(dòng)力，如果購買飼草價(jià)格更高。另一方面草畜平衡區(qū)域，圍欄內(nèi)草場飼草的品種有限，牲畜只能吃到幾種飼草，牲畜的肉質(zhì)降低；牲畜集中多次踩踏圍欄內(nèi)的草，草場退化或部分草腐爛，羊食用后死亡。

（六）國家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂谙奁?/h3>

獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施期為5年，到2015年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)將結(jié)束，2015年整體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，牧民飼養(yǎng)奶牛成本加大，收奶價(jià)格降低，2014年呼倫貝爾市部分地區(qū)的收奶價(jià)格是2元每公斤，2015年下降到0.7元每公斤，養(yǎng)殖戶基本不再買奶；2014年活羊收購價(jià)每斤21元，2015年是每斤16元，補(bǔ)獎(jiǎng)資金成為主要的收入。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂谙奁碳炔焕谀撩裰畚磥碇\劃草原經(jīng)營，保護(hù)草原生態(tài)，也不利于牧區(qū)長遠(yuǎn)規(guī)劃，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

總體上，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施做到了生態(tài)環(huán)境的逐步改善，牧民收入的逐年增加。但有些問題仍需逐步解決：完善法律，解決部門之間權(quán)利交叉問題。制定相應(yīng)的優(yōu)惠后續(xù)扶持政策體系，通過財(cái)政扶持、稅收減免、貸款優(yōu)先等方式，支持補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)牧民從事舍飼圈養(yǎng)、短期育肥、集中飼養(yǎng)等高效畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。對移出牧區(qū)進(jìn)入城鎮(zhèn)的牧民，應(yīng)注重建立和完善城鎮(zhèn)接納體系，并積極制定轉(zhuǎn)移牧民安置配套政策，確保轉(zhuǎn)移出去的牧民享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊慕逃⑨t(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、低保等社會(huì)保障政策。設(shè)立移民二、三產(chǎn)業(yè)扶貧基金，對具備一定條件和技能，愿意接受無土安置從事二三產(chǎn)業(yè)的移民，通過基金幫扶牧民解決商業(yè)房屋租賃、經(jīng)營設(shè)備購置等費(fèi)用。根據(jù)法律規(guī)定將草原確權(quán)工作進(jìn)一步推進(jìn)，草原承包經(jīng)營權(quán)證書全面發(fā)放到戶，認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好草原承包檔案資料，逐步實(shí)現(xiàn)草原承包檔案管理信息化，為項(xiàng)目和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的實(shí)施，以及今后草場合法流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。還需適當(dāng)延長生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施期限，建立完善的草場糾紛解決機(jī)制。

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