“十三五”時(shí)期內(nèi)蒙古生態(tài)保護(hù)與建設(shè)研究

趙學(xué)軍+劉元直

一、內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀

西部大開發(fā)以來(lái)，我區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成績(jī)顯著，林草植被蓋度大幅提高，森林草原抵御自然災(zāi)害的能力逐步加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)趨緩、重點(diǎn)治理區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。

一是全區(qū)荒漠化和沙化土地面積持續(xù)“雙減少”?；哪恋孛娣e比2008年減少158.4萬(wàn)畝，沙化土地面積比2008年減少39.9萬(wàn)畝。五大沙漠周邊重點(diǎn)治理區(qū)域沙漠?dāng)U展現(xiàn)象得到遏制，沙漠面積相對(duì)穩(wěn)定。五大沙地林草蓋度均有提高，沙地向內(nèi)收縮，其中科爾沁沙地、毛烏素沙地經(jīng)過(guò)治理，生態(tài)狀況呈現(xiàn)整體逆轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì);京津風(fēng)沙源治理區(qū)森林面積、森林蓄積量和林分單位面積蓄積快速增長(zhǎng);渾善達(dá)克沙地南緣以及陰山北麓的綠色生態(tài)屏障初步形成，有效維護(hù)了京津地區(qū)的生態(tài)安全。全區(qū)24000萬(wàn)畝風(fēng)沙危害面積和15000萬(wàn)畝水土流失面積得到了初步治理，6000多萬(wàn)畝農(nóng)田、10000萬(wàn)畝基本草牧場(chǎng)受到林網(wǎng)的保護(hù)，保障了農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

二是生態(tài)保護(hù)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。全區(qū)實(shí)行“保護(hù)與建設(shè)并重”、“防治結(jié)合，綜合治理”的方針，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家“三禁制度”和自治區(qū)“五個(gè)嚴(yán)格”保護(hù)制度，生態(tài)成果得到有效保護(hù)。森林草原防火、有害生物防治、野生動(dòng)植物保護(hù)工作成效顯著，森林、草原生態(tài)系統(tǒng)功能得到了有效恢復(fù)。

三是惠民作用明顯增強(qiáng)。重點(diǎn)工程建設(shè)和政策性補(bǔ)助獲得的收益，成為廣大農(nóng)牧民林牧業(yè)收入的主要來(lái)源。全區(qū)153萬(wàn)戶、597萬(wàn)人享受到退耕還林補(bǔ)助，17467.7萬(wàn)畝國(guó)家級(jí)公益林享受中央財(cái)政補(bǔ)償，全區(qū)安排公益林管護(hù)人員4.4萬(wàn)人，安排1.2萬(wàn)名國(guó)有林場(chǎng)職工再就業(yè)。工程區(qū)草原植被平均蓋度、高度、干草產(chǎn)量分別比非工程區(qū)高出10.41個(gè)百分點(diǎn)、7.95厘米和24.25公斤。京津風(fēng)沙源治理工程區(qū)植被蓋度提高了15%，產(chǎn)量提高了25%-34.2%，明沙面積減少了24.7%-30.7%。

但總體而言，我區(qū)生態(tài)環(huán)境仍十分脆弱，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任務(wù)依然十分艱巨，恢復(fù)生態(tài)良性發(fā)展壓力較大。

二、“十三五”生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方向及重點(diǎn)建設(shè)布局

（一）建設(shè)方向

1.建設(shè)思路

根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)劃要構(gòu)建國(guó)土空間的“三大戰(zhàn)略”格局，即“沿線、沿河”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“兩區(qū)兩帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和“兩屏三區(qū)”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。劃定生態(tài)脆弱區(qū)，并規(guī)定為限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域。

總的建設(shè)思路是以林草建設(shè)與保護(hù)為戰(zhàn)略布局的主線，結(jié)合林業(yè)建設(shè)、草原保護(hù)、水土流失治理、地質(zhì)礦山治理、水資源保護(hù)等措施構(gòu)建起一個(gè)以林草植被為主體的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

按照自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略布局，結(jié)合我區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的實(shí)際，以建立總量保證、布局均衡、結(jié)構(gòu)合理、功能完善，點(diǎn)、線、面相結(jié)合的林草植被網(wǎng)絡(luò)體系為目標(biāo)，將我區(qū)生態(tài)安全屏障劃分為“3522”建設(shè)布局?！?”是指大興安嶺山脈、陰山山脈和賀蘭山三個(gè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)區(qū);“5”是指沙地防治建設(shè)區(qū)、沙漠防治建設(shè)區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持治理區(qū)、草原保護(hù)建設(shè)區(qū)和平原農(nóng)區(qū)建設(shè)區(qū)五個(gè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)區(qū);“2”是指兩類建設(shè)重點(diǎn)，一類是指自然保護(hù)區(qū)、森林公園及重要濕地，另一類是指城鎮(zhèn)、村屯、工礦園區(qū)兩個(gè)點(diǎn)狀分布的保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn);另一個(gè)“2”是指交通網(wǎng)絡(luò)和江河沿岸兩個(gè)線狀的保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)。

2.總體目標(biāo)

“十三五”期間，全區(qū)完成林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)任務(wù)5000萬(wàn)畝;新建天然草原退牧還草休牧圍欄28000萬(wàn)畝，完成草原建設(shè)25000萬(wàn)畝以上;綜合治理水土流失3750萬(wàn)畝;全區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理率達(dá)到90%。

（二）大區(qū)域復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)重點(diǎn)布局

1.大興安嶺生態(tài)保護(hù)建設(shè)區(qū)。該區(qū)域?qū)儆谒春B(yǎng)型地區(qū)，具有完整的寒溫帶森林生態(tài)系統(tǒng)，森林覆蓋率高，是我國(guó)北方生態(tài)安全屏障的重要組成部分，同時(shí)也是國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地。由于原始林受到不同程度的干擾，出現(xiàn)了不同程度的生態(tài)退化現(xiàn)象。下一步，要結(jié)合《大小興安嶺生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》，重點(diǎn)實(shí)施《內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期》、《三北防護(hù)林建設(shè)五期工程》、《森林生態(tài)效益補(bǔ)償》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土流失重點(diǎn)治理工程》、《草原防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)工程》、《東北黑土區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土流失重點(diǎn)治理工程》和《重點(diǎn)小流域綜合治理工程》等重點(diǎn)工程，加大森林、草原、濕地、野生動(dòng)植物資源保護(hù)力度，重點(diǎn)保護(hù)濕地、生物多樣性，禁止亂開濫采、過(guò)度放牧等行為，在宜林地區(qū)大力植樹造林，涵養(yǎng)水源，進(jìn)一步維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)。

2.陰山、賀蘭山生態(tài)保護(hù)建設(shè)區(qū)。該區(qū)域?qū)儆诜里L(fēng)固沙和水土保持型地區(qū)，土地貧瘠，水資源匱乏，干旱風(fēng)大，耕地沙化嚴(yán)重，對(duì)華北、西北地區(qū)生態(tài)安全構(gòu)成威脅。下一步，要重點(diǎn)實(shí)施《三北防護(hù)林建設(shè)五期工程》、《京津風(fēng)沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《黃河上中游天然林資源保護(hù)工程二期》、《天然草原退牧還草二期工程》、《草原防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)工程》、《坡耕地水土流失綜合治理工程》和《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程》等重點(diǎn)工程，加大自然保護(hù)區(qū)建設(shè)力度，加強(qiáng)水資源保護(hù)，嚴(yán)格水功能區(qū)管理，推進(jìn)重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增加林草植被，控制水土流失，治理土地沙化，促進(jìn)生態(tài)自然恢復(fù)。

3.沙地防治建設(shè)區(qū)。包括呼倫貝爾、科爾沁、烏珠穆沁、渾善達(dá)克和毛烏素五大沙地。該區(qū)域?qū)儆诜里L(fēng)固沙型區(qū)域，地處溫帶半濕潤(rùn)到半干旱地區(qū)，是典型草原分布比較集中的區(qū)域，氣候干旱，多大風(fēng)，土地沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。下一步，重點(diǎn)實(shí)施《黃河上中游天然林資源保護(hù)工程二期》、《三北防護(hù)林建設(shè)五期工程》、《京津風(fēng)沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)工程》、《天然草原退牧還草二期工程》、《草原保護(hù)與建設(shè)工程》、《草原重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)工程》、《草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程》、《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程》和《重點(diǎn)小流域綜合治理工程》等重點(diǎn)工程，推進(jìn)防風(fēng)固沙林建設(shè)，構(gòu)建喬灌草、帶網(wǎng)片相結(jié)合的防風(fēng)固沙林體系。實(shí)施重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和生態(tài)移民工程，實(shí)行以草定畜、舍飼圈養(yǎng);加大退耕還林、退牧還草力度，逐步恢復(fù)林草植被。

4.沙漠防治建設(shè)區(qū)。包括庫(kù)布齊、烏蘭布和、巴音溫都爾、騰格里、巴丹吉林五大沙漠。該區(qū)域?qū)儆诜里L(fēng)固沙型地區(qū)，屬半荒漠和荒漠地區(qū)，流動(dòng)沙丘密布且沙丘高大。下一步，重點(diǎn)實(shí)施《黃河上中游天然林資源保護(hù)工程二期》、《京津風(fēng)沙源治理二期工程》、《三北防護(hù)林建設(shè)五期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)工程》、《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制》、《天然草原退牧還草二期工程》、《草原重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)》和《草原防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)工程》等重點(diǎn)工程，通過(guò)工程固沙、設(shè)置沙障、人工造林、飛播造林種草，圍封禁牧，建設(shè)沙漠鎖邊防護(hù)林體系，建立封禁保護(hù)區(qū)，采取自然修復(fù)和人工措施，逐步控制沙漠化擴(kuò)展。

5.黃土高原丘陵溝壑水土保持治理區(qū)。該區(qū)域?qū)儆谒帘３中偷貐^(qū)，黃土堆積深厚，范圍廣大，坡面土壤侵蝕和溝道侵蝕嚴(yán)重，侵蝕產(chǎn)沙淤積河道、水庫(kù)。下一步，結(jié)合《鞏固退耕還林成果工程》，重點(diǎn)實(shí)施《黃河上中游天然林資源保護(hù)工程二期》、《京津風(fēng)沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《草原保護(hù)與建設(shè)工程》、《黃土高原地淤地壩工程》、《坡耕地水土流失綜合治理工程》、《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程》和《重點(diǎn)小流域綜合治理工程》等重點(diǎn)工程，采取人工治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，“山、水、田、林、草、路”綜合治理，加強(qiáng)小流域綜合治理和植樹造林，鞏固水土流失治理成果，實(shí)行封山禁牧，恢復(fù)退化植被。加大礦山、廢棄工礦地環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)力度，最大限度地減少人為因素造成新的水土流失。

6.草原保護(hù)建設(shè)區(qū)。呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁、烏蘭察布和鄂爾多斯草原是我區(qū)森林草原和典型草原的主要分布區(qū)，與五大沙地交錯(cuò)分布，是我區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。目前，草原開發(fā)利用程度較高，土地退化、沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。下一步，結(jié)合《黃河上中游天然林資源保護(hù)工程二期》、《三北防護(hù)林建設(shè)五期工程》、《京津風(fēng)沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》，建設(shè)牧場(chǎng)防護(hù)林體系，保護(hù)草原。結(jié)合《天然草原退牧還草二期工程》、《草原保護(hù)與建設(shè)工程》、《草原重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)工程》和《草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程》等重點(diǎn)工程，推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，實(shí)施禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、以草定畜、舍飼圈養(yǎng)，嚴(yán)格控制載畜量，加大退牧還草力度，逐步恢復(fù)草原植被。

7.平原農(nóng)區(qū)建設(shè)區(qū)。落實(shí)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)性耕作制度的意見》（內(nèi)政字〔2005〕118號(hào)），以控制農(nóng)田土壤風(fēng)蝕水蝕和沙塵污染，提高土壤肥力和抗旱保墑能力為目標(biāo)，在我區(qū)風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重的農(nóng)牧交錯(cuò)帶和優(yōu)勢(shì)農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)帶，大力實(shí)施保護(hù)性耕作推進(jìn)工程。結(jié)合《自治區(qū)重點(diǎn)區(qū)域綠化工程》、《平原綠化工程》，加強(qiáng)以農(nóng)田防護(hù)林為主的平原綠化，增強(qiáng)和保障農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;同時(shí)，加強(qiáng)水資源管理，劃定城鄉(xiāng)居民飲用水源地保護(hù)區(qū)，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)任何對(duì)水質(zhì)、水量產(chǎn)生不利影響的行為。

8.兩點(diǎn)、兩線建設(shè)與保護(hù)。為保證我區(qū)生態(tài)安全屏障結(jié)構(gòu)達(dá)到完整、合理，不留死角，應(yīng)加大自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、森林公園和城鎮(zhèn)、村屯、廠礦園區(qū)建設(shè)與保護(hù)力度，同時(shí)，加大交通網(wǎng)絡(luò)、江河沿岸等重點(diǎn)綠化。下一步，結(jié)合《自治區(qū)重點(diǎn)區(qū)域綠化工程》、《自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目》、《濕地保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目》、《濕地公園建設(shè)項(xiàng)目》等工程項(xiàng)目的實(shí)施，完善和提高點(diǎn)狀、線狀區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)防護(hù)功能，積極建設(shè)河湖聯(lián)通工程，為湖泊濕地提供水源，逐步遏制湖泊濕地面積萎縮、水質(zhì)惡化的趨勢(shì)，真正形成點(diǎn)、線、面，帶、網(wǎng)、片相結(jié)合的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

三、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的政策和措施

要充分認(rèn)識(shí)構(gòu)筑祖國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障重要性、長(zhǎng)期性和艱巨性，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，把生態(tài)保護(hù)和建設(shè)作為改善民生戰(zhàn)略措施，納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真組織實(shí)施。實(shí)行各級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)保護(hù)主要責(zé)任人。各有關(guān)部門按照職能分工各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。

合理利用土地，加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)，積極推廣保護(hù)性耕作措施，推動(dòng)林地“占補(bǔ)平衡”。繼續(xù)堅(jiān)持“誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益”的政策，積極推行承包造林種草政策，將治理任務(wù)和管護(hù)責(zé)任承包到戶、到人，將責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合，調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民群眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性。土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)行權(quán)屬明確的土地使用政策。

積極爭(zhēng)取在生物多樣性保護(hù)、濕地保護(hù)、地下水保護(hù)、舍飼禁牧、季節(jié)性休牧、礦山及工礦廢棄地治理等方面進(jìn)行地方立法，使保護(hù)與治理有法可依;建立和完善推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的政策體系，把生態(tài)保護(hù)和建設(shè)納入法制化軌道。進(jìn)一步健全森林公安、草原監(jiān)理隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，全面提升隊(duì)伍素質(zhì)、執(zhí)法能力和保障水平。

進(jìn)一步增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，大力推廣科技成果與實(shí)用技術(shù)，強(qiáng)化科技培訓(xùn)，提升科技水平，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的科技支撐。

用生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路拉動(dòng)生態(tài)建設(shè)，是最終實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”發(fā)展目標(biāo)的必由之路。生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)和有機(jī)結(jié)合，既有利于生態(tài)保護(hù)，又能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

建立生態(tài)環(huán)境預(yù)警制度，以“3S”技術(shù)應(yīng)用為突破口，整合利用各部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的信息、研究成果，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和災(zāi)害預(yù)警體系，深入開展生態(tài)監(jiān)測(cè)工作，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。依托衛(wèi)星影像、GIS、抽樣調(diào)查、公眾舉報(bào)等手段，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控，及時(shí)跟蹤和掌握環(huán)境變化趨勢(shì)。在系統(tǒng)調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，針對(duì)重點(diǎn)流域及生態(tài)功能保護(hù)區(qū)開展生態(tài)預(yù)警及防護(hù)體系的研究工作，及時(shí)掌握這些地區(qū)的生態(tài)安全現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。

完善與國(guó)家法律法規(guī)相配套的地方生態(tài)保護(hù)與建設(shè)法規(guī)體系。制定我區(qū)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、鼓勵(lì)公眾參與等地方性法規(guī)，修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度。重點(diǎn)解決管理體制不順、執(zhí)法成本高、違法成本低等問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)法的有效性。加大生態(tài)保護(hù)執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處各種違法和破壞生態(tài)環(huán)境行為。

積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)我區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入，地方各級(jí)政府要加大投資力度，把生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立和完善地方財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。積極推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的投融資體制機(jī)制建設(shè)，完善相關(guān)管理制度，改善社會(huì)投入的政策環(huán)境。調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)和投入方式，充分發(fā)揮公共財(cái)政在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面的引導(dǎo)作用，推動(dòng)生態(tài)建設(shè)社會(huì)化運(yùn)作。建立多元化的投融資機(jī)制，鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成份和各類投資主體，以及國(guó)際基金、非政府組織開展生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。

完善跨區(qū)域間生態(tài)建設(shè)、保護(hù)和管理的合作機(jī)制。擴(kuò)大與周邊省區(qū)間的合作交流，在森林草原防火、有害生物防治、濕地保護(hù)等方面探索完善跨國(guó)界、跨區(qū)域共建機(jī)制，創(chuàng)建更廣范圍、更寬領(lǐng)域的生態(tài)共建局面。

充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，開展多層次、多形式的輿論宣傳和科普宣傳。擴(kuò)大公民對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)決策的科學(xué)化、民主化。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)監(jiān)測(cè)規(guī)劃院）

責(zé)任編輯：楊再梅