我國公共部門信息資源增值利用的政策趨勢分析

陳傳夫 鮮 冉 王 迪

(武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，武漢，430072)

我國公共部門信息資源增值利用的政策趨勢分析

陳傳夫 鮮 冉 王 迪

(武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，武漢，430072)

公共部門在執(zhí)行公共任務(wù)的過程中積累了海量的信息資源，國家出臺了大量信息政策推動這些信息資源的增值利用。本文通過調(diào)研近十年來國家信息政策規(guī)范，對政策內(nèi)容進(jìn)行歸納，對政策特點予以分析。結(jié)合我國實際，對我國公共部門信息資源增值利用政策的發(fā)展趨勢提出建議。

信息資源 增值利用 信息政策 公共部門信息

政府、公共企業(yè)、事業(yè)單位等公共部門在執(zhí)行公共任務(wù)的過程中積累了海量的信息資源，覆蓋到國民經(jīng)濟(jì)以及社會生活的方方面面，成為重要的戰(zhàn)略要素和生產(chǎn)要素。對這些信息資源的增值利用，已然受到了國家的高度重視。近十年來，我國出臺了大量的信息政策來促進(jìn)信息資源的增值開發(fā)利用。2004年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(中辦發(fā)[2004]34號)是具有劃時代意義的專項信息政策，對加強(qiáng)公共部門信息資源增值利用工作作了戰(zhàn)略部署[1]。2015年《中央政府政府工作報告》把“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”寫入本年度工作總體部署中[2]，是對公共部門信息資源增值利用的細(xì)化與深入。很顯然，信息政策推動了公共部門信息資源的增值開發(fā)與消費，但是信息增值產(chǎn)品與信息服務(wù)的發(fā)展還不夠充分，在不同地方和不同行業(yè)中存在著發(fā)展不平衡的狀況。我國現(xiàn)行政策是否滿足了公共部門信息資源增值開發(fā)利用事業(yè)發(fā)展的需要？未來的發(fā)展趨勢是什么？目前這方面還缺乏一致的結(jié)論。因此，通過具體的調(diào)研分析來研究現(xiàn)行政策的特點與發(fā)趨勢，很有必要。

1 研究過程與政策概況

研究中的信息資源增值利用政策是指，國家有關(guān)部門制定的關(guān)于信息資源采集、處理、存儲、傳播、服務(wù)、交換、共享和應(yīng)用的政策規(guī)范。

研究中以我國最近十年來關(guān)于信息資源增值開發(fā)利用方面的政策為對象，包括直接政策、如《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(中辦發(fā)[2004]34號)，也包括間接政策、如《關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》(國發(fā)[2012]23號)等。政策文件信息來自國務(wù)院辦公廳及國務(wù)院各組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位、部委管理的國家局、社會組織及機(jī)構(gòu)團(tuán)體的公開信息*具體而言，調(diào)研了國務(wù)院辦公廳，國務(wù)院各部門共25個，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)共15個，國務(wù)院直屬事業(yè)單位共13個，以及國務(wù)院部委管理的國家局共16個，總計57個不同部門機(jī)構(gòu)。。共采集法律法規(guī)記錄72條，政策規(guī)定記錄213條，共計285條，采集數(shù)據(jù)截止日期為2015年3月20日。為便于統(tǒng)計分析，筆者利用Access制作了政策數(shù)據(jù)庫，對信息政策進(jìn)行前期的統(tǒng)計、描述著錄與分析工作。描述著錄的項目包含：政策的完整名稱，制定或發(fā)布的時間，生效時間，制定機(jī)構(gòu)，政策書面形式，政策性質(zhì)，政策目的，政策層次類型，政策功能類型，政策領(lǐng)域類型，政策結(jié)構(gòu)方式，政策結(jié)構(gòu)模式，政策面向的行業(yè)類型等。政策面向的行業(yè)類型遵循《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》(GB/T 4754-2002)等分類標(biāo)準(zhǔn)。

1.1 政策的形式與功能

政策可以根據(jù)表現(xiàn)方式劃分為指示、決定、批復(fù)、建議、條例、章程等形式。調(diào)查統(tǒng)計表明，我國關(guān)于信息資源增值利用的政策規(guī)范以指示和條例為主要形式，二者所占比例超過85%，如《政府信息公開重點工作安排》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》。

根據(jù)制定政策的具體目的，我們可以將信息資源增值利用政策劃分為調(diào)整型政策、限制型政策、創(chuàng)新型政策、導(dǎo)向型政策和協(xié)調(diào)型政策等五類。調(diào)查統(tǒng)計表明，我國關(guān)于信息資源增值開發(fā)利用的政策以導(dǎo)向型政策為主。所謂導(dǎo)向型是指政策為未來的活動提出指導(dǎo)性思想，如《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》。

根據(jù)政策制定時所面向的時機(jī)與環(huán)境，我們可以將信息資源增值利用政策劃分為常規(guī)性政策、預(yù)警性政策、應(yīng)急性政策和前瞻性政策等四類。調(diào)查統(tǒng)計表明，關(guān)于信息資源增值開發(fā)利用的政策以常規(guī)性政策為主。

根據(jù)政策被賦予的具體功能，我們又可以將信息資源增值利用政策劃分為以下十類：

(1)改革型政策，是指對現(xiàn)有政策進(jìn)行徹底改變以實現(xiàn)原目標(biāo)的政策，如《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(2011年)。

(2)調(diào)整型政策，是指對現(xiàn)有政策進(jìn)行改進(jìn)的政策，如《關(guān)于加強(qiáng)保險統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息管理的通知》(2005年)。

(3)創(chuàng)新型政策，是指提出新型理念與手段的政策，如《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》(2008年)。

(4)重申型政策，是指對現(xiàn)有政策進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，從而強(qiáng)化政策實現(xiàn)效果的政策，如《關(guān)于進(jìn)一步做好安全生產(chǎn)信息公開工作的通知》(2012年)。

(5)鼓勵型政策，是指對某種行為進(jìn)行鼓勵倡導(dǎo)而提出的政策，如《關(guān)于促進(jìn)自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的若干政策》(2008年)。

(6)限制型政策，是與鼓勵型政策相對的，如《2012年全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作要點》(2012年)。

(7)目的型政策，是指政策中主要提出未來發(fā)展的目標(biāo)，如《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(2004年)。

(8)手段型政策，與目的型政策相對，主要提出實現(xiàn)目標(biāo)的舉措，如《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作任務(wù)分工的通知》(2006年)。

(9)先行型政策與后繼型政策，這兩種類型的政策是就政策先后順序而言的。所謂先行型政策是指在一個政策體系中先制定和實施的政策；后繼型政策則是在先前政策實施的基礎(chǔ)上制定和執(zhí)行的政策。

一項信息資源增值利用政策規(guī)范一般具有多重功能。因此，本次研究中按照上述分類對所搜集的政策進(jìn)行了多維度統(tǒng)計。得出如下統(tǒng)計圖(圖1)。

圖1 信息資源增值利用政策功能類型分布統(tǒng)計圖

通過上述統(tǒng)計，如圖1所示，可以發(fā)現(xiàn)如下現(xiàn)象：

(1)調(diào)整型政策多于改革型政策。改革型政策要求突破原有的體制和規(guī)則框架，實現(xiàn)規(guī)則與體制的變革圖新，而調(diào)整型政策只需消除原有制度與規(guī)則運(yùn)行中隨時可能產(chǎn)生的偶然性與偏差即可，是在原有政策基礎(chǔ)上依據(jù)實際情況所做出的有限度的控制和局部的、部分的調(diào)整。

(2)創(chuàng)新型政策多于重申型政策。近十年來，我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各方面飛速發(fā)展，面臨很多前所未有的新問題以及之前政策的空白，因而亟需創(chuàng)新型政策，以適應(yīng)發(fā)展中出現(xiàn)的新需求和新問題，因而出現(xiàn)了大批量的創(chuàng)新型政策。

(3)鼓勵型政策多于限制型政策。信息資源增值利用是一種有利于社會進(jìn)步的行為，因此為了促使其更快發(fā)展、調(diào)動公眾的積極性，我國在近十年以傾斜性、保護(hù)性和推廣性政策為主，通過獎勵因素和手段推動其發(fā)展。

(4)手段型政策多于目的型政策。目的型政策是帶有方向性的政策，一般綜合性、概括性較強(qiáng)，手段型政策則是為前者得以貫徹而制定的具有針對性的政策。由于為實現(xiàn)某一目的而頒布的有關(guān)事實手段的政策可能不止一項，且有關(guān)信息資源增值利用的內(nèi)容多出現(xiàn)于手段型政策條目中，因而數(shù)量上手段型政策較多。

1.2 政策面向領(lǐng)域與行業(yè)

根據(jù)信息資源增值利用政策所面向的領(lǐng)域，我們將政策劃分為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策、社會領(lǐng)域政策、文化領(lǐng)域政策和政治領(lǐng)域政策等四大類。一項政策規(guī)范可能面向多個領(lǐng)域。調(diào)查統(tǒng)計表明，在信息資源增值利用政策中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策明顯多于其它領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策以合理有效地配置各種社會資源、生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品、并合理地分配它們、以滿足人們不斷增長的物質(zhì)與精神生活的需要為目標(biāo)，滲透到各個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費等環(huán)節(jié)中。而信息資源也是一種生產(chǎn)要素，因而相較于政治、社會和文化領(lǐng)域的政策，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策關(guān)于開發(fā)和利用信息資源的部分更多，如《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》(2009年)、《關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》(2013年)。

從信息資源增值利用政策面向的行業(yè)看，按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》中對行業(yè)的分類，我們對收錄的信息政策進(jìn)行了分類統(tǒng)計。最終統(tǒng)計得出，目前信息資源增值開發(fā)利用政策所涉及的行業(yè)主要有15個，統(tǒng)計結(jié)果如下(圖2)。

圖2 政策面向行業(yè)分布統(tǒng)計圖

由圖2可見，我國信息資源增值利用政策中面向國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體事業(yè)的政策數(shù)量最多，其次是面向金融和保險業(yè)的政策。究其原因，主要是有關(guān)金融和保險業(yè)的政策本身較多，且在其信息開發(fā)使用過程中產(chǎn)生的諸如數(shù)據(jù)庫等附加產(chǎn)品在其它用途上的應(yīng)用范圍更大、形式為靈活。另一方面，我們也注意到，教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)、以及科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)，雖然是信息服務(wù)業(yè)的重點從業(yè)領(lǐng)域和信息產(chǎn)品的主要生產(chǎn)領(lǐng)域，但是與信息資源增值利用的相關(guān)政策數(shù)量并不多，處于中游水平，還具有較大發(fā)展空間。

1.3 政策效果分析

《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》對我國公共部門信息資源增值利用提出的基本目標(biāo)包括：加強(qiáng)政務(wù)信息資源的開發(fā)利用、信息資源的公益性開發(fā)利用、促進(jìn)信息資源市場繁榮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。綜觀調(diào)研收錄的政策規(guī)范，政策目標(biāo)均在基本目標(biāo)范疇內(nèi)。從調(diào)研結(jié)果來看，近十年來我國在公共部門的信息資源增值利用方面取得了一定成果。

1.3.1 宏觀政策基本得到細(xì)化落實

在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，國務(wù)院直屬事業(yè)單位都頒布了相應(yīng)的信息管理辦法，如國家煙草專賣局、中國地震局、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家檔案局中央檔案館、國土資源部、國家保密局、國家測繪地理信息局等。全國多個省市出臺了信息資源增值利用政策。尤其在政務(wù)信息公開方面，除了在專項信息開發(fā)利用規(guī)劃中納入政務(wù)信息開發(fā)服務(wù)工作，還出臺了政府信息公開的專項政策。全國32個省級行政區(qū)(不包括港澳臺地區(qū))均出臺了本省的信息公開政策[3]。

1.3.2 信息資源增值產(chǎn)品與信息服務(wù)種類豐富

信息政策帶動信息資源增值服務(wù)領(lǐng)域越來越廣，增值產(chǎn)品種類逐步豐富，網(wǎng)絡(luò)移動信息服務(wù)、信息出版、電子商務(wù)、信息導(dǎo)航等發(fā)展較快。據(jù)國家測繪地理信息局統(tǒng)計顯示，近十年來提供的數(shù)字成果、航攝成果、大地成果的數(shù)量總體是穩(wěn)中有升[4-5]。

截至 2013 年6月，在網(wǎng)上預(yù)訂過機(jī)票、酒店、火車票和旅行行程的網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到1.33億，占網(wǎng)民比例的22.4%，其中在訂購火車票時，在有過在線旅游預(yù)訂行為的人群中，77.9%的用戶首選 12306火車票網(wǎng)站進(jìn)行在線預(yù)訂[6]。

1.3.3 信息資源開發(fā)市場發(fā)育與信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展

信息資源增值利用政策的出臺和執(zhí)行，極大地促進(jìn)了信息市場的繁榮和信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，信息消費在國民經(jīng)濟(jì)增長中的拉動作用越來越顯著。

工信部《2013年上半年工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報告》顯示：“信息消費對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用進(jìn)一步增強(qiáng)。上半年，信息消費的規(guī)模達(dá)到1.38萬億元，增長19.8%，信息消費已然成為市場中的熱點和亮點?！盵7]2013年《關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》出臺，強(qiáng)調(diào)了要“增強(qiáng)信息產(chǎn)品供給能力”、“提升公共服務(wù)信息化水平”[8]，對加快推動信息消費的持續(xù)增長完善了政策支持。

1.3.4 信息資源獲取的社會成本依然很高

信息資源增值利用政策鼓勵了社會資本進(jìn)入行業(yè)。在資本市場，信息資源概念投資比較活躍，如烽火通信(光通信領(lǐng)域)、中興通訊(4G網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域)、同方股份(智慧城市領(lǐng)域)、達(dá)華智能(物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域)、啟明星辰(信息安全領(lǐng)域)等。社會資本的進(jìn)入，不僅為信息資源增值利用提供了資金、物資保障，也活躍了信息資源增值開發(fā)市場、增強(qiáng)競爭力。

獲取信息資源增值服務(wù)的社會成本變化，可以直觀反映出信息資源增值利用政策的效果。以電信增值服務(wù)為例，原本由中國移動一家運(yùn)營商提供服務(wù)，發(fā)展為移動、聯(lián)通、電信等多家運(yùn)營商競爭的局面，同時近年來出現(xiàn)的虛擬運(yùn)營商也使競爭環(huán)境更為激烈。競爭的結(jié)果是促使信息服務(wù)的社會獲取成本有所下降。

以中國移動為例，從2002年開始推出2G上網(wǎng)服務(wù)，到2014年啟動了5G網(wǎng)絡(luò)的研發(fā)，電信增值業(yè)務(wù)飛速發(fā)展，也反映了信息增值利用政策的鼓勵作用。在全國范圍內(nèi)比較常見的2G卡上網(wǎng)流量套餐中，流量包資費在2004年時一般是50元/月/100M。正如李克強(qiáng)總理在2015年4月14日經(jīng)濟(jì)形勢座談會上說的，我們的流量費太高了。

1.3.5 信息資源公益性增值開發(fā)力度稍顯不足

信息資源公益性增值利用主要有兩個方面，一方面是公共信息資源公開共享，一方面是對這些信息資源進(jìn)行非贏利性的增值開發(fā)。

2008年《政府信息公開條例》全面實施以來，我國政府信息公開工作取得了顯著成績。不僅是政府部門，公共事業(yè)部門也都推行了信息公開辦法，比如《醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開實施辦法》、《供電企業(yè)信息公開實施辦法》等。公眾對公共信息資源的需求度高，如公共醫(yī)療信息。但是，目前公共醫(yī)療信息“還處于初始利用狀態(tài)，多限于醫(yī)院內(nèi)部、政府及科研機(jī)構(gòu)使用，如醫(yī)院內(nèi)部診斷、科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部的循證參考，沒有形成面對社會的數(shù)據(jù)共享?！盵9]

1.3.6 部分政策規(guī)范的可操作性不強(qiáng)

我國信息資源增值利用政策規(guī)范操作性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在兩個方面：①信息政策針對的重點執(zhí)行主體局限于行政機(jī)構(gòu)及其直屬事業(yè)單位，涉及到信息服務(wù)企業(yè)、信息機(jī)構(gòu)等執(zhí)行主體的政策規(guī)范不僅數(shù)量少，針對性也不強(qiáng)。②政策下達(dá)過程中存在簡單轉(zhuǎn)發(fā)的情況。中央政策設(shè)定長遠(yuǎn)目標(biāo)與共同目標(biāo)，地方政策在指導(dǎo)本地信息資源增值利用工作中缺乏切實可行的具體操作內(nèi)容。對指導(dǎo)性強(qiáng)的中央政策，存在只進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)學(xué)習(xí)的問題；對操作性較強(qiáng)的中央政策，存在將政策中的執(zhí)行主體轉(zhuǎn)換為對應(yīng)的地方執(zhí)行主體后作為本地政策進(jìn)行發(fā)布的問題。

1.3.7 政策規(guī)范的市場性匱乏

公共部門是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)、具有自然壟斷性質(zhì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性的企業(yè)，如郵政、電信、金融等部門。公共部門在對信息資源進(jìn)行增值利用的過程中，既缺乏可操作性強(qiáng)的政策指導(dǎo)，也缺乏市場競爭機(jī)制，在個別行業(yè)中這種問題尤為突出。以調(diào)研的電信行業(yè)為例，關(guān)于增值電信業(yè)務(wù)的主要政策還是2000年頒布的《中華人民共和國電信條例》與《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，在至今約15年的發(fā)展中并沒有做出調(diào)整修訂，已然跟不上業(yè)界的發(fā)展態(tài)勢。

一項針對公共部門從事信息資源工作相關(guān)人員的調(diào)查研究表明：大部分調(diào)查對象認(rèn)為有必要在公私營部門之間建立競爭協(xié)調(diào)管理機(jī)制，但是大多數(shù)公共部門還沒有建立信息競爭機(jī)制[10]，凸顯了公共部門引進(jìn)市場機(jī)制的緊迫性。

2 政策特點

2.1 行政性政策多，市場性政策少

信息資源增值利用政策以行政性政策為主，具有代表性的市場性政策較少，如2009年國務(wù)院制定了《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，提出了通過擴(kuò)大文化消費，創(chuàng)新文化產(chǎn)品和服務(wù)，提高文化消費意識，培育新的消費熱點[11]。2013年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，認(rèn)為我國市場規(guī)模龐大，信息消費具有良好發(fā)展基礎(chǔ)和巨大發(fā)展?jié)摿Γ嬖谥T多問題，亟需解決[8]。2015年在李克強(qiáng)總理作的《中央政府政府工作報告》中，將公共部門信息資源增值利用作為培育和催生經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新動力，要求“增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，加大政府對教育、衛(wèi)生等的投入，鼓勵社會參與，提高供給效率?！盵2]總體而言，政策內(nèi)容中涉及市場化層面的較少，較宏觀，有待填補(bǔ)的空間很大。

2.2 宏觀政策多，行業(yè)政策少

國務(wù)院及各部委已經(jīng)出臺了多部關(guān)于信息資源增值利用的宏觀政策，但是行業(yè)內(nèi)的專項政策較為缺乏，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。個別行業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展較快，如地理測繪行業(yè)、檔案領(lǐng)域、文化信息領(lǐng)域、科技信息領(lǐng)域等?！蛾P(guān)于加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》、《加強(qiáng)地質(zhì)資料社會化服務(wù)的若干規(guī)定》、《關(guān)于加快推進(jìn)測繪信息化發(fā)展的若干意見》、《全國煙草行業(yè)信息化工作管理辦法》、《地震監(jiān)測管理條例》、《保險政務(wù)信息工作管理辦法》等都主要面向本行業(yè)領(lǐng)域，雖然提出了利用信息化帶動行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，但是從整體來看，行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的政策普遍缺乏具體可操作性，僅限于幾部宏觀引導(dǎo)性的行業(yè)政策出臺。

2.3 鼓勵性政策多，執(zhí)行性政策少

我國的信息資源增值利用政策仍以鼓勵引導(dǎo)性的政策為主，這與宏觀政策占據(jù)主要地位密不可分。這些政策措施對于信息資源的增值開發(fā)利用可以起到有效的導(dǎo)向作用，但配套執(zhí)行性政策仍然比較缺乏。

而已有的執(zhí)行性政策在政策總體中所占比例不高，且主要集中在政務(wù)信息公開方面，一般以辦法、條例等政策形式出現(xiàn)，條理清晰，對公眾利用本機(jī)構(gòu)的政府信息具有可執(zhí)行性的意義。

此外，中央政策在落實過程中，配套的地方政策缺乏切實可行的內(nèi)容。對指導(dǎo)性強(qiáng)的中央政策，存在只進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)學(xué)習(xí)的問題；對操作性較強(qiáng)的中央政策，存在將政策中的執(zhí)行主體轉(zhuǎn)換為對應(yīng)的地方執(zhí)行主體后作為本地政策進(jìn)行發(fā)布的問題。如2004年《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》發(fā)布后，全國32個省級行政區(qū)(不包括港澳臺地區(qū))中只有6個*調(diào)研統(tǒng)計這6個省級行政區(qū)分別是：黑龍江、山東、河北、浙江、湖南和北京。出臺了本地信息資源增值利用政策，市級行政機(jī)構(gòu)出臺的政策不多，且多以轉(zhuǎn)發(fā)政策為主要執(zhí)行工具。

2.4 短期政策多，長期政策少

由于我國關(guān)于信息資源增值開發(fā)的政策大多是在特定需求背景下出臺的，如經(jīng)濟(jì)刺激背景，這直接導(dǎo)致相關(guān)政策以短期為主，也較少注重對已有政策的修訂，致使很多政策并不能夠得到長期貫徹落實，早早就因無法適應(yīng)發(fā)展需要而處于失活狀態(tài)。

以宏觀政策為例，2004年的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》是為落實堅持走新型工業(yè)化道路、以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進(jìn)信息化的精神理念而出臺的[1]，但該政策并沒有后續(xù)的配套政策出臺。至2012年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》，將文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等重點領(lǐng)域信息化水平明顯提高作為主要目標(biāo)[12]，雖與前者并無沖突，但二者的政策重點并不一致。

3 對信息資源增值利用政策發(fā)展的建議

3.1 加強(qiáng)市場性政策供給

完善信息資源增值利用制度，核心還在于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，在未來的政策制定中，應(yīng)向市場性政策進(jìn)行傾斜。未來在信息資源增值開發(fā)利用的具體授權(quán)、定價、如何鼓勵民間資本進(jìn)入、如何鼓勵更多的信息資源市場化、如何應(yīng)對信息市場的國際競爭等方面，都需要出臺相應(yīng)的具體措施。例如在信息資源的開發(fā)授權(quán)方面，應(yīng)建立非獨占性授權(quán)原則，促進(jìn)氣象、測繪、地理信息等有經(jīng)濟(jì)價值的信息流向開發(fā)企業(yè)，這對于推動民間資本進(jìn)入信息資源開發(fā)領(lǐng)域具有重要意義。而公開透明的授權(quán)能夠在一定程度上推動信息資源開發(fā)利用的市場化進(jìn)程，促進(jìn)信息資源產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展，從而提升社會的消費與服務(wù)水平。

鼓勵市場對信息資源進(jìn)行優(yōu)化配置，需要第三方執(zhí)行主體的市場準(zhǔn)入制度，簡化審批流程。在信息資源增值利用體系較為成熟的國家和地區(qū)，一般推行多元化的公共信息資源開發(fā)模式。我國也在個別領(lǐng)域采用過這些模式，只是范圍有限，有待成熟和推廣。比如政府信息公開網(wǎng)站的建設(shè)采用招標(biāo)外包方式，國家測繪局采取與企業(yè)合資的方式成立了天地圖有限公司來建設(shè)地理信息服務(wù)平臺；工信部發(fā)放虛擬運(yùn)營商牌照則是特許經(jīng)營的方式。這些開發(fā)模式的成功案例都值得借鑒。

強(qiáng)化市場配置信息資源的決定性作用，還需要優(yōu)化市場競爭環(huán)境，完善市場預(yù)警機(jī)制。公共部門和第三方執(zhí)行主體的競爭關(guān)系，是影響市場配置作用的重要因素。歐盟各國在許多領(lǐng)域采用公私競爭模式，但是如何劃分公私范圍一直困擾著實行該模式的國家；美國和日本在絕大多數(shù)領(lǐng)域采取公司分明的方式，但也面臨政府驅(qū)動力不足、企業(yè)重復(fù)開發(fā)等問題[13]。這些教訓(xùn)都值得注意。

3.2 重點培育核心行業(yè)性政策

我國的信息資源增值開發(fā)利用政策仍以宏觀政策為主，行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部的政策較為缺乏，并且發(fā)展極不平衡。一些領(lǐng)域，如政務(wù)公開、檔案、地質(zhì)、測繪地理、煙草等，由于行業(yè)內(nèi)具有國務(wù)院直屬事業(yè)單位，出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)政策，因而這些行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的信息資源增值利用政策相對完善。

政策無法跟上行業(yè)發(fā)展的客觀需要，會導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展中面臨的問題無法可依、無法解決。行業(yè)發(fā)展缺乏必要的行業(yè)規(guī)范，也會影響和制約行業(yè)的發(fā)展，甚至導(dǎo)致發(fā)展的畸形化。這都是在未來政策制定中需要迫切解決的問題。因此，建議在未來的政策制定中，針對信息資源增值開發(fā)利用的重點核心行業(yè)領(lǐng)域出臺相應(yīng)的行業(yè)發(fā)展政策。同時，注重行業(yè)領(lǐng)域管理規(guī)范的出臺，特別是信息安全與知識產(chǎn)權(quán)的管理。這樣才能夠確保我國信息產(chǎn)業(yè)和信息市場的長期健康發(fā)展。

3.3 發(fā)展執(zhí)行性政策工具

我國信息資源增值開發(fā)利用政策主體仍為鼓勵引導(dǎo)性的政策。雖然這類政策可以反映出社會發(fā)展的需求與方向，但可執(zhí)行性卻不強(qiáng)，在具體問題中缺乏可操作性。

如2013年最新發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》要求通過拓展新興信息服務(wù)業(yè)態(tài)——特別是地理信息服務(wù)市場，豐富信息消費內(nèi)容來培育信息消費需求。但政策中卻沒有明確說明何為信息消費，也沒有明確哪些服務(wù)業(yè)態(tài)歸屬新興信息服務(wù)業(yè)。而為了促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)和新興信息服務(wù)業(yè)，又應(yīng)當(dāng)制定哪些稅收優(yōu)惠、給予何種財政支持等配套政策，在這些政策文件中也并未提及。

因此，建議在未來的政策制定中，結(jié)合已經(jīng)出臺的宏觀鼓勵引導(dǎo)性政策，出臺執(zhí)行性更強(qiáng)的配套政策，如稅收優(yōu)惠政策、財政支持政策、信息產(chǎn)權(quán)獲取政策、以及信息服務(wù)業(yè)行業(yè)規(guī)范政策等。將鼓勵引導(dǎo)性政策進(jìn)行進(jìn)一步的具體細(xì)化，從而提升政策的執(zhí)行性，以便獲得更好的政策效果。

3.4 發(fā)展長效性、穩(wěn)定型政策

我國目前的信息資源增值利用政策大多是在特定階段、因為社會發(fā)展的特定任務(wù)而產(chǎn)生的，因此較易出現(xiàn)政策生命周期短、或者在較短時期內(nèi)就無人問津的尷尬局面。

國際上的一些做法值得我們借鑒。如美國的《拜杜法案》于1980年由國會通過后，至今仍然生效，促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的成功。

因此，建議在未來的政策制定中，增加具有長效性的可執(zhí)行政策的出臺。這需要在政策制定前進(jìn)行較為細(xì)致的調(diào)查研究，把握社會需求和行業(yè)發(fā)展方向，從而確保出臺的政策能夠切實達(dá)到政策目的。只有制定長效性政策，才能更好地營造適合信息資源增值開發(fā)利用不斷發(fā)展的社會環(huán)境，進(jìn)而推動信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

此外，有效的法律保障是信息資源增值利用的必要條件，我國可以制定《信息資源增值利用法》作為該領(lǐng)域的基本法?；痉ǖ膬?nèi)容應(yīng)至少包括信息資源增值利用的適用范圍、程序機(jī)制與救濟(jì)措施。

[1] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳．關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見[Z/OL]．[2014-07-12]．http://www.e-gov.org.cn/ziliaoku/news004/201308/143762.html

[2] 2015年中央政府政府工作報告[R/OL〗．[2015-03-05]．http://www.people.com.cn/n/2015/0305/c347407-26643598.html

[3] 2014年政府信息公開工作要點落實情況[EB/OL]．[2015-02-27].http://www.gov.cn/zhuanti/2014zfxxkg

[4] 國家測繪局管理信息中心．2008年測繪成果提供使用統(tǒng)計分析報告[R/OL]．[2014-07-17]．http://www.sbsm.gov.cn/article/tjsj/tjxx/fxbg/200907/20090700053664.shtml

[5] 國家測繪局管理信息中心．2012年測繪成果提供使用綜述[R/OL]．[2014-09-13]．http://www.sbsm.gov.cn/article/tjsj/tjxx/fxbg/201312/20131200005023.shtml

[6] 中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心．2012-2013年中國在線旅游預(yù)訂行業(yè)發(fā)展報告[R/OL]．[2014-09-07]．http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/lxgb/201310/t20131022_41722.htm

[7] 工信部．2013年上半年工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報告[R/OL]．[2014-08-02]．http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11294132/n12858387/15554874.html

[8] 中華人民共和國國務(wù)院．關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見[Z/OL]．[2014-08-08]．http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/14/content_2466856.htm

[9] 徐敏娜．我國公共醫(yī)療健康信息公益性增值利用研究[J]．情報資料工作，2011(1)：16-19

[10] 冉從敬，李楠，陳通曉，等．我國公共部門信息再利用制度現(xiàn)狀調(diào)查及對策分析[J]．圖書情報知識，2010(6)：80-86

[11] 中華人民共和國國務(wù)院．文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃[Z/OL]．[2014-07-22]．http://news.xinhuanet.com/politics/2009-09/26/content_12114302.htm

[12] 中華人民共和國國務(wù)院．關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見[Z/OL]．[2014-06-28]．http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/17/content_2184979.htm

[13] 冉從敬．公共部門信息再利用制度研究[J]．中國圖書館學(xué)報，2008(6)：103-108

Research on Policy Trend of Public Sector Information Value-added Exploitation

Chen Chuanfu Xian Ran Wang Di

(School of Information Management, WuhanUniverstiy, Wuhan, 430072)

Public sector has accumulated vast amounts of information resources in the process of implementing public missions. China has issued series policies to exploiting those information resources. In this paper, we have collected, summarized, and analysed information policies in the past decade. Based on the reality of China, we proposed suggestions to solve the problems exposed in the process of this research.

Information resources Value-added exploitation Information policy Public sector information

國家社會科學(xué)基金“我國公共部門信息資源增值利用研究”課題(09&ZD039)的成果之一。

陳傳夫，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為知識產(chǎn)權(quán)、信息資源管理；鮮冉，碩士生，研究方向為知識產(chǎn)權(quán)、政府信息；王迪，碩士生，研究方向為知識產(chǎn)權(quán)、政府信息。

D630;F49

A

2095-2171(2015)02-0004-07

10.13365/j.jirm.2015.02.004

2015-03-10)