社會保護的歷史演進

唐 鈞

2012年的國際勞工大會通過了《關于國家社會保護底限建議書》①《國際勞工大會關于國家社會保護底線的建議書 (第202號)》，國際勞工組織網站，http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-ed_norm/-normes/documents/normativeinstrument/wcms_r202_zh.pdf。(以下簡稱《建議書》)，這個事件在當代社會政策發(fā)展史上，應該是一個意義非凡的轉折點?！督ㄗh書》的面世，說明有一個與社會政策相關的，或者說是與當今漢語語境中的“民生保障”相關的新的國際共識正在形成。應該強調的是:這個國際共識現(xiàn)在被稱為“社會保護 (Social Protection)”。對此，中國學者的認識是:“社會保護，在中國是一個使用效率比社會福利、社會保障、社會保險低得多的概念。在西方發(fā)達國家的社會政策研究中，自20世紀90年代以來，社會保護概念的使用頻率則日益增加?！薄昂芏啻蟮膰H組織和學者傾向于使用‘社會保護’這個概念?！雹谏袝栽?《中國社會保護體制改革研究》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第1、8頁。

這個如今得到很多大的國際組織和著名學者青睞的新概念，究竟應該作何解釋?國際勞工組織將社會保護定義為:通過不斷的政府行動和社會對話而實現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會服務和醫(yī)療服務;并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時，能夠得到足以維持生計的保障待遇③國際職業(yè)安全與衛(wèi)生信息中心:《提供全面保護，促進社會對話》，《中國安全生產報》2007年5月10日。。

如果我們按照以往研究社會福利和社會保障的傳統(tǒng)，從一個廣義的角度去看待人類歷史上所有的自我保護措施，并循著時間的線索去追溯社會保護的發(fā)展和演進，可以發(fā)現(xiàn)，在歷史長河中，人類社會為了應對本身不斷的進步和發(fā)展以及這種發(fā)展變化帶來的新的經濟社會風險，曾經在社會保護的大旗下作出了怎樣的歷時性、動態(tài)性的不懈努力。

一、社會保護的歷史演進及階段劃分

通過梳理文獻我們可以看到，國內已有研究者從歷時性的、廣義的“社會保護”視角出發(fā)，對社會保護的歷史演進提出了一個有用的分析框架:“經濟 (生產力)發(fā)展推動生產方式的轉變，不同的生產方式有不同的社會風險，需要不同的社會保護機制，社會才能平穩(wěn)運行?！雹馘X運春:《西歐生產方式變遷與社會保護機制的重建》，上海社會科學院出版社2011年版，第2，1—4頁。顯而易見，其研究思路和分析框架與前一段時間國內有學者熱衷于將社會保障制度的發(fā)展與GDP增長作簡單的線性相關的學術邏輯迥然有別。我們可以由此而得到啟發(fā)，如果循著人類社會的社會保護機制歷時性、動態(tài)性的發(fā)展去發(fā)掘歷史真相，才有可能為深化社會保障制度改革找到真正的出路。在該框架之下，研究者指出:人類社會的經濟活動共經歷了三種生產方式，農業(yè) (自然經濟)生產方式、工業(yè)化 (機器大生產)生產方式和后工業(yè)化 (信息化)生產方式。與以上三種生產方式的轉變相對應，就產生了三種社會保護機制，即農業(yè)社會 (生產方式)的社會保護機制、工業(yè)社會 (生產方式)的社會保護機制和后工業(yè)社會 (生產方式)的社會保護機制。②錢運春:《西歐生產方式變遷與社會保護機制的重建》，上海社會科學院出版社2011年版，第21—4頁。在本文中，我們著重討論的是工業(yè)化生產方式和后工業(yè)化生產方式以及與其相對應的工業(yè)社會的社會保護機制和后工業(yè)社會的社會保護機制。

圖1 人類社會歷史上的三種生產方式和三種對應的社會保護方式

在上述分析框架基礎上，本文試圖進行更進一步的研究發(fā)掘，這就是:在歷史發(fā)展的過程中，生產力或經濟的發(fā)展、生產關系的轉變和社會保護機制的變革并不是在同一歷史時刻發(fā)生的。從某種意義上說，社會保護機制的變革和重建，總是會滯后于生產力或經濟的發(fā)展和生產關系的轉變。一般的規(guī)律是，生產力或經濟通常會率先發(fā)展，繼而帶動生產關系的轉變，然后再促使社會保護機制的變革和重建。

更為有趣的是，就本文著重討論的兩大階段——工業(yè)社會、現(xiàn)代社會的社會保護與后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會的社會保護而言，每個階段的社會保護機制都有一個從保守到變革再到重建的緩慢的漸變過程。實際上，在每一個階段的前半期，基本上會繼續(xù)沿用上一個階段的社會保護機制，但是這必然與發(fā)展變化了生產力和生產方式逐漸產生矛盾，最終積重難返，引發(fā)質疑和批判。到了這一階段的后半期，為適應社會的需要，就會逐漸演化出一種與發(fā)展變化了的生產力和生產方式相適應的新的社會保護機制。

因此，每個大的階段又可以細分為兩個小的階段:在工業(yè)社會、現(xiàn)代社會的社會保護階段，又可劃分出繼續(xù)沿用農業(yè)社會的社會保護機制的“沿用傳統(tǒng)社會保護”的階段和逐漸演變?yōu)楣I(yè)社會的社會保護機制的“創(chuàng)新現(xiàn)代社會保護”的階段;在后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會的社會保護階段，又可劃分出繼續(xù)沿用工業(yè)社會的社會保護機制的“沿用現(xiàn)代社會保護”的階段和逐漸演化出后工業(yè)社會的社會保護機制的“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會保護”的階段。

圖2 社會保護方式發(fā)展的大階段和小階段

要說明的是，按照作歷史劃分的學術慣習，通常會以某一個歷史時刻或某一歷史事件為階段劃分的標志或曰“里程碑”。關于社會保護的歷史劃分，雖然我們想盡量尊重上述學術傳統(tǒng)，但確實十分困難。這恐怕是因為世界社會經濟的發(fā)展從工業(yè)社會、現(xiàn)代社會到后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會是一個連續(xù)不斷的變化過程，社會保護機制的變化也處于一個隨著經濟社會的發(fā)展變化而逐漸變革的演進過程中，所以有時要精確地以某一個歷史時刻或某一個歷史事件作為一個階段劃分的明確標志或“里程碑”，實在有點困難。另一方面，這樣的困惑也與我們的研究剛剛起步，對問題的認識還很膚淺相關。當然，或許也是由于面對當代社會的這種歷時性、動態(tài)性的變化，相隔的時間距離還太近的緣故。正所謂:“不識廬山真面目，只緣身在此山中?！?/p>

二、社會保護歷史演進的各個階段

如上所述，本文將著重討論的兩大階段為“現(xiàn)代社會保護階段”和“后現(xiàn)代社會保護階段”。我們要以上述新的理論框架，利用很多在討論社會福利和社會保障歷史發(fā)展時我們其實已經非常熟悉的史實，進一步討論社會保護是如何隨著生產力的發(fā)展和生產方式的變革一步一步地走到今天。更重要的是，我們試圖厘清，我們今天是站在一個怎樣的歷史時點上以及我們應該怎么辦。以下我們分而述之:

(一)兩大階段時間劃分概述

在進入討論的正題之前，我們先簡要地對“現(xiàn)代社會保護階段”和“后現(xiàn)代社會保護階段”兩大階段的時間劃分作一概述。在試圖作出這樣的階段劃分時，我們參考了阿爾溫·托夫勒(Alvin Toffler)《第三次浪潮》①［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1983年版，第4頁。中對三次“浪潮”、“革命”或“文明”提出的時間劃分。這是因為，從某種意義上說，托夫勒的《第三次浪潮》主要討論的就是生產方式的變化對社會經濟發(fā)展的影響，這正是我們論述的歷史背景或者說是社會脈絡。具體的兩大階段的時間劃分如下:

第一階段，與托夫勒提出的工業(yè)革命的300多年相一致，從17世紀到20世紀中葉。在這一階段，發(fā)達國家的工業(yè)化逐漸成型、成熟并最后達到頂峰，社會保護也從最初的“國家濟貧”逐漸發(fā)展到“福利國家”——這個階段可稱之為“現(xiàn)代社會保護階段”。

第二階段，與托夫勒所提出的信息革命的幾十年相一致，從20世紀中葉迄今。在這一階段，世界經濟向信息化、全球化的后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會轉變，先是“福利國家”遭受批判，然后以社會保險為核心的社會保障制度也受到質疑。根據我們在前文中提出的理論框架，之后就應該是新的社會保護理念和制度的逐漸確立——這個階段可以稱之為“后現(xiàn)代社會保護階段”。

在這里，要說明的是:就社會保護發(fā)展的國際趨勢而言，我們目前已經進入“后現(xiàn)代社會保護階段”，并且正處于從“沿用現(xiàn)代社會保護”的第一個小階段向“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會保護”的第二個小階段變化的轉折點上。就此而言，真正的“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會保護”對我們來說還是“未來學”。而國際勞工組織2012年通過的《關于國家社會保護底限建議書》，則很有可能正是這個意義重大的歷史轉折點的標志。

(二)現(xiàn)代社會保護階段

從具體的時間劃分來說，關于社會福利、社會保障和社會保護的討論，通常是以1601年英國的《伊麗莎白濟貧法》為發(fā)端，這與錢運春對“西歐工業(yè)化時代”的起始時間1601年是一致的。在以下的討論中，“現(xiàn)代社會保護階段”的發(fā)端從17世紀初開始。

但是，在我們的討論中，這一階段時間長度基本上與托夫勒所說“工業(yè)革命”的300多年，即“第二次浪潮”相一致，其終結點比錢運春所說的“西歐工業(yè)化時代”的1939年略晚。在這一階段里，發(fā)達國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化逐漸成型、成熟并達到巔峰狀態(tài)，社會保護也從最初的“國家濟貧”逐漸發(fā)展到“福利國家”——這個階段可稱之為“現(xiàn)代社會保護階段”。

在現(xiàn)代社會保護階段中，以19世紀中后期為界限，又可以劃分出“沿用傳統(tǒng)社會保護機制”的階段和“創(chuàng)新現(xiàn)代社會保護機制”的階段。

1.“沿用傳統(tǒng)社會保護機制”的階段

這一階段大致上是從17世紀初到19世紀中晚期，是從歐洲各國相繼開始工業(yè)革命進程到現(xiàn)代工業(yè)國家基本成型。17世紀以前，雖然在一部分歐洲國家，如英國、法國和德國，工業(yè)革命已然破題，并有持續(xù)的進步與發(fā)展，但社會保護機制仍然沿用農業(yè)社會的傳統(tǒng)模式，主要是以一家一戶為社會支持基本單位的家庭保障，加上社區(qū) (教區(qū))中的鄰里互助以及宗教的和世俗的慈善濟貧作為輔助。

但是，“工業(yè)革命推動的市場化和城市化必然導致社會分化，這種分化一旦缺乏相應的社會保護機制，特別是經營集團利用自身的先發(fā)優(yōu)勢和權力優(yōu)勢，將權力和資本相結合，強化對社會的剝削，就必然導致社會分化的惡化?！雹賲⒁婂X運春《西歐生產方式變遷與社會保護機制的重建》，上海社會科學院出版社2011年版。于是出現(xiàn)了現(xiàn)代化過程中的第一次發(fā)展瓶頸，即錢運春所說的“貧困陷阱”。

作為工業(yè)革命發(fā)源地的英國，最早感受從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的社會變遷的挑戰(zhàn)和壓力。于是，在1601年，英國的《伊麗莎白濟貧法》開啟了國家直接干預濟貧事業(yè)之發(fā)端。在工業(yè)化發(fā)展的早期，就開創(chuàng)了被后世稱為“英國模式”的社會保護機制。

然而，《濟貧法》最直接的目標主要是以國家和法律的名義對“游民”進行懲治，真正的濟貧責任則交給了民間的慈善組織。在教堂和牧師倡導下，旨在幫助社會貧弱群體的民間慈善組織發(fā)展起來。后來，這些民間慈善組織聯(lián)合起來組織起“慈善組織協(xié)會”，派出“友善訪問員”，幫助貧困家庭適應社會、改善生活，這就是現(xiàn)代社會工作和社會服務肇始之源頭。

在社會福利理論中，有一種稱為“補救型”的福利模式，可以理解為在因市場或家庭的作用的缺失而造成社會成員的生活困難時進行補救的社會保護機制，這實際上指的就是“英國模式”或“盎格魯—撒克遜模式”。雖然當年在整個西歐，慈善濟貧實際上是一種普遍的文化傳統(tǒng)。但英國首先以國家立法的方式接管了濟貧事業(yè)，所以這樣的社會保護方式就打上了英國的標簽。英國模式的核心理念是“人的需要”，基本手段是“自上而下的施予”。在行政程序上，則強調要以進行嚴格的“家庭經濟調查”為前提，以確定申請者是否“真的”貧困或“真的”有需要。

在英國的“補救型”福利模式的背后，潛藏的仍然是農業(yè)社會傳統(tǒng)社會保護的制度文化慣性——強調眼見為實的“需要”，一直要到貧困已經成為既成事實才會施以援手。這種社會保護手段與工業(yè)國家快速發(fā)展的“社會化大生產”仍然不相適應。到19世紀中期，經濟危機、失業(yè)增加、工資下降和物價上漲使得社會大眾生活普遍貧困，出現(xiàn)了現(xiàn)代化過程中的第二次發(fā)展瓶頸，即錢運春所說的“城市化陷阱”。

2.“創(chuàng)新現(xiàn)代社會保護機制”的階段

這一階段大致上是從19世紀后半期到20世紀中葉，是歐美各國工業(yè)化從成型走向成熟的階段?！俺鞘谢葳濉痹斐傻钠毡榈纳鐣C引發(fā)了新的制度變革，社會保護機制的創(chuàng)新首先在當年具有相對“后發(fā)優(yōu)勢”的德國取得了成功。19世紀后半期德意志帝國的統(tǒng)一，推動德國經濟在工業(yè)化的道路上高歌猛進，并在歐洲乃至世界上呈現(xiàn)出快速崛起的姿態(tài)。然而，因為在國內對勞工過度的壓迫和剝削，階級矛盾十分突出，工人運動風起云涌，最終導致社會激烈動蕩。對此，有一批經濟學家敏銳地意識到在國家分配過程中存在著嚴重的“弊害”，于是開始致力于社會政策的研究，繼而幫助俾斯麥首相建立了社會保險制度。

在社會福利理論中，另有一種“制度型”的福利模式，可以理解為以“權利”為價值判斷的基礎，通過社會對話明確政府、雇主和雇員在社會保護機制中各自的責任，最終通過立法的方式將具有共識性的社會契約提升為國家法律制度的社會保護機制，這種制度模式被后世稱為“德國模式”或“歐陸模式”。這種由工人階級不懈斗爭爭取來的、自下而上再將其法律化的“社會契約”，強調的是“人權”。具體的操作方式是“社會對話”和“三方機制”，即政府、雇主、雇員三方以社會團結為目標，通過協(xié)商談判最終達成共識來采取共同的行動，并作出相應的制度安排。

二戰(zhàn)勝利后，發(fā)達國家或者說是工業(yè)國家，從戰(zhàn)爭的廢墟上開始重建，憑借其已經成型的工業(yè)化基礎，如雄厚的科學技術力量和豐富的企業(yè)管理經驗，創(chuàng)造了長達20多年資本主義發(fā)展的“黃金時代”。這一經濟成就，也宣示了工業(yè)化、現(xiàn)代化社會開始走向成熟、走向頂峰。以上的判斷，與托夫勒對“第二次浪潮”，即“工業(yè)文明”在二戰(zhàn)后10年，亦即20世紀中葉達到頂峰的說法是一致的。與此相伴相隨的是，在戰(zhàn)后“戰(zhàn)時共產主義”的社會氛圍中，以凱恩斯經濟學為理論基礎，以貝弗里奇報告為制度藍圖，“制度型”的福利模式或社會保護模式也走向了其巔峰時刻，開創(chuàng)了一個以“福利國家”為旗幟的新時代。

“福利國家”的經驗，也使以社會保險為核心的社會保障制度成為一種普遍的國際共識。1952年國際勞工大會通過《社會保障 (最低標準)公約》，規(guī)定了10個社會保障項目，其中有7項，包括疾病津貼、傷殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、生育津貼、失業(yè)津貼和工傷津貼采用的是社會保險的方式，即通常所謂的七大社會保險項目;其他2項，家庭津貼和社會救助，則分別采用社會津貼和社會救助的方式;還有1項，即醫(yī)療服務，既可以采用社會保險方式，也可以采用直接提供服務的方式。

從德國的制度型福利模式發(fā)展出來的福利國家模式，再到更為普遍的以社會保險為核心的社會保障模式，表現(xiàn)了在工業(yè)國家逐漸走向成熟、走向頂峰的歷史過程中社會保護機制的變革與創(chuàng)新。這種依靠“集體力量”、強調“預防風險”的社會保護機制，深刻地體現(xiàn)了托夫勒所說的工業(yè)社會的標準化、專業(yè)化、同步化、集中化、好大狂和集權化等原則或特征。①［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1983年版，第7—8，3頁。因此，毫無疑問是與工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的第二次浪潮是相適應的。在產業(yè)結構以勞動密集型產業(yè)為主并提供了充分的就業(yè)崗位的前提下，個人有工作能力和工薪收入時，在國家的干預下將一部分收入儲存起來，以備在未來遭遇社會風險時的不時之需。

應該指出，在這一時期，因為生產力的進步、生產方式的發(fā)展和社會保護機制的創(chuàng)新能夠互相適應，導致發(fā)達國家社會經濟的協(xié)調發(fā)展?！段C后的反思——西方經濟的改革之路》的作者之一漢斯約里·赫爾 (Hansjorg Herr)在接受《文匯報》采訪時談到:這些類似的政策 (如羅斯福新政、福利國家)，在當時所有主要的資本主義國家里都得到了實施，于是便有了20世紀50—60年代的黃金時代。②權衡:《一個放松規(guī)制的市場體系會導致高度的不穩(wěn)定性》，《文匯報》2014年6月16日。

(三)后現(xiàn)代社會保護階段

20世紀中期以降，世界上發(fā)生了一系列的社會變遷:從20世紀60年代的“非殖民化”和民族獨立運動，再到70年代的“石油危機”，發(fā)達國家逐漸喪失了在勞動力、原材料和能源方面的資源優(yōu)勢。這種“釜底抽薪式”的社會變遷，令資本主義的黃金時代戛然而止。于是，在80年代便出現(xiàn)了“保守主義革命”，其結果是“把國內和國際的金融市場進行了徹底地放松規(guī)制”。③權衡:《一個放松規(guī)制的市場體系會導致高度的不穩(wěn)定性》，《文匯報》2014年6月16日。

在《第三次浪潮》一書中，托夫勒從另一種角度詮釋了以上的變化。他認為:“當今世界許多變化和趨勢都是相互聯(lián)系在一起的，是宏觀世界的組成部分。它意味著工業(yè)化文明的末日，一個新文明正在興起?！雹埽勖溃萃蟹蚶?《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪張炎譯生活·讀書新知三聯(lián)店1983年版第7—頁。

赫爾所說的“徹底放松規(guī)制”，給了資本超越民族國家界線漫游全球的極大自由，于是就有了之后風靡世界的“全球化”。托夫勒預言的以“信息化”為先導的第三次浪潮，也在后來的幾十年中漸成事實。于是，我們這個星球就開始進入了以信息化、全球化為代表的后工業(yè)社會或后現(xiàn)代社會。

在這一階段里，后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的新依據已經與工業(yè)社會、現(xiàn)代社會的基本法則相沖突，有時候，這樣的沖突還表現(xiàn)得非常激烈。但是，就社會保護機制而言，我們迄今為止仍然處于“沿用現(xiàn)代社會保護機制”的階段。社會保護和生產力、生產方式之間，也處于一種越來越不相適應的態(tài)勢。雖然相信“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會保護機制”的階段終將會來臨，但是迄今為止，我們應該仍然處于“沿用現(xiàn)代社會保護機制”的階段。

1.“沿用現(xiàn)代社會保護機制”的階段

這一階段，大致上是從20世紀80年代一直到現(xiàn)在。資本主義黃金時代在70年代被終結，致使福利保障待遇曾經一路攀升的福利國家政策出現(xiàn)了財政危機。由此，在發(fā)達國家出現(xiàn)了一股批判凱恩斯經濟學和福利國家的思潮，并最終導致80年代的“保守主義革命”。1979年英國的撒切爾夫人和1980年美國的里根總統(tǒng)上臺后，便開始了“社會福利制度改革”——試圖拿現(xiàn)代社會保護機制中最激進的福利國家模式充當經濟不景氣的“替罪羊”。對此，我們的評論是:真問題，假改革。

所謂“真問題”，是指與工業(yè)社會、現(xiàn)代社會相適應的，以社會保險為核心的社會保障制度，與當代的后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會不相適應了。近年來，國際勞工組織多次提及一個基本事實:從1952年《社會保障 (最低標準)條約》出臺至今，實際上建立了符合國際勞工標準的綜合性社會保障制度，亦即以社會保險為核心的社會保障制度的國家只有三分之一，真正受到綜合性社會保障制度庇護的勞動年齡人口及其家庭更是只有五分之一，而大多數的國家其實只有支離破碎的很少幾個社會保障項目。

所謂“假改革”，指的是從英國和美國開始后來幾乎席卷所有發(fā)達國家的社會福利制度改革。將經濟不景氣歸咎于“懶惰的窮人”，這是一個基于新教教義的“古董級”話題。在全球化的浪潮中，再也不受民族國家國境線限制的資本是最大的贏家，而仍然被限制在國境線之內的政府權力和勞動就業(yè)卻都處于困頓之中。自由的資本到發(fā)展中國家去投資，以更低的成本攫取更豐厚的利潤，但這給發(fā)達國家本身帶來的則是稅收銳減和大量失業(yè)。于是代表大資本利益的右翼領導人以“拿窮人開刀”的“社會福利制度改革”，成功地轉移了國內中產階級的憤怒。

但更重要的是，在新自由主義理論的影響下，“這些對金融市場的放松規(guī)制導致金融市場經歷了一場又一場的危機”?！胺潘梢?guī)制也導致了投機的泡沫，包括席卷全世界的房地產市場、網絡經濟的投機泡沫，這都造成了極大的資源浪費?！?“市場激進型的資本主義”直接“導致了2008年的深重危機。這是一種把自己消耗殆盡的資本主義，它不可能在未來給我們帶來經濟繁榮?！雹贆嗪?《一個放松規(guī)制的市場體系會導致高度的不穩(wěn)定性》，《文匯報》2014年6月16日。這應該就是現(xiàn)代化過程中的第三次發(fā)展瓶頸，即錢運春所說的“全球化陷阱”。

對于同樣的問題，更為超然的托夫勒的未來學解釋也許更加顯示“正能量”，更加意味深長:“世界并沒有面臨末日，人類的歷史才剛剛開始。世界在混亂騷擾底下，蘊藏著驚人的希望和前景?！钡?，他指出:“世界上許多嚴重問題，都不再能在工業(yè)制度結構中解決了”，而“政治的根本問題在于:誰能為新文明的興起作出規(guī)劃，以取代舊的工業(yè)社會。”②［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1983年版，第3、5，92頁。

2.創(chuàng)新“后現(xiàn)代社會保護機制”的階段

這一階段，也許我們應該說它尚且屬于未來，但在這里也不妨也來作一些“未來學”的預測。當今世界，已經為第三次浪潮席卷，但這股浪潮依然在不停地奔騰向前，并隨時隨地向四下漫延和擴展。然而，迄今為止，第三次文明卻遠未最終定型，更談不上成熟。因此，在以社會保險為核心的現(xiàn)代社會保護機制在全世界受限、受困之時，創(chuàng)新后現(xiàn)代社會保護機制的“新文明”正在不露聲色地登上歷史舞臺。也許現(xiàn)在我們還沒有意識時到，后現(xiàn)代社會保護機制的發(fā)展正站在“十字路口”。這個意義重大的轉折點，也許就是我們在文章的開頭所說的，2012年國際勞工組織通過的《關于國家社會保護底限建議書》的問世。

三、社會保護底限與機制創(chuàng)新

接下來，我們要討論的問題是:為什么說《關于國家社會保護底限建議書》是一個體現(xiàn)了社會保護機制創(chuàng)新的新文件，這個建議書又為我們提出了怎樣的與后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會相適應的新思想?

(一)建議書中表達的新思想

要討論國際勞工組織2012年的《關于國家社會保護底限建議書》中表達的新思想，恐怕唯有通過與60年前的《社會保障 (最低標準)公約》的比較，才會有更加清晰的認識。

如前所述，在《第三次浪潮》一書中，托夫勒概括出了工業(yè)社會的基本原則或特征，即標準化、專業(yè)化、同步化、集中化、好大狂和集權化。托夫勒認為:“各種文明都有潛在的法則，有一整套規(guī)律和原則貫穿在它的一切活動之中，好像是經過反復設計好了似的。工業(yè)化推向全球，它的獨特潛在的設計變得清晰可見，它包括六個相互聯(lián)系的原則，統(tǒng)籌安排了千百萬人的行動?！雹郏勖溃萃蟹蚶?《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1983年版，第3、5，92頁。

1952年，在工業(yè)社會從成型走向成熟的歷史背景下出臺的《社會保障 (最低標準)條約》，可以說集中體現(xiàn)了上述工業(yè)社會的這些“統(tǒng)籌安排千百萬人行動”的基本原則和特征:首先，條約本身就是標準化的象征，諸如基本概念、制度框架、運行模式，等等，都在條約中被統(tǒng)一起來。其次，社會保障本身被專業(yè)化了，其紛繁復雜的法規(guī)條款，將勞動者的需要與權利盡收囊中，成為一個對其具有控制權和話語權的官員和專家有利的“灰箱”。再次，所有的工薪勞動者，從繳納費用到享受待遇，就時間和機會而言基本實現(xiàn)了同步化。第四，社會保險基金的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一繳費和統(tǒng)一給付，更是充分體現(xiàn)了集中化的原則。第五，好大狂表現(xiàn)在推行社會保障的發(fā)展策略上，歧視就是要將以社會保險為核心的社會保障制度，亦即福利國家模式的基本框架“一刀切”地推向全球。第六，集權化體現(xiàn)在社會保障制度高度集中的管理方式，進一步將勞動者的需要與權利直接與企業(yè)與國家，尤其是后者緊緊地捆綁在一起。

不能僅僅以“好”與“壞”或者“對”與“不對”來評論上述以社會保險為核心的社會保障制度，因為當其特征與工業(yè)社會賴以立足的這些基本原則完全相適應乃至完全一致時，這樣的制度肯定是“好”制度，是“對”的制度。但是，當制度所倚仗的社會脈絡發(fā)生了根本性的變化時，制度就變“壞”了，變成“不對”的制度了。就此而言，上述理論邏輯對任何社會政策乃至經濟政策應該都是有解釋力的。

實際上，在20世紀中期，福利國家的理想一經提出，就有學者提出批評。這種批評來自兩個方向:一種批評的出發(fā)點和歸宿都是“自由市場”，其中最為著名的莫過于1944年出版的弗里德里?！す?(Friedrich Hayek)的《通向奴役之路》。①［英］哈耶克:《通向奴役之路》，王明毅、馮興元譯，中國社會科學出版社1997年版。

另外還有一種批評的出發(fā)點和歸宿則是“社會保護”，這就是同樣在1944年出版的卡爾·波蘭尼 (Karl Polanyi)的名著《巨變:當代政治與經濟起源》。波蘭尼在他的書中提出:現(xiàn)代社會為兩個方向完全相反的作用力所支配，一種力量要釋放市場力量，另外一種力量則要保護社會。波蘭尼認為:所謂“大轉型”，涉及到“社會之中兩種組織原則的作用”?！捌渲兄痪褪墙洕杂芍髁x的原則，其目的是要建立一個自律性的市場”，“另一個原則是社會保護的原則，其目的是人類、自然和生產組織的保護”。②［英］波蘭尼:《巨變:當代政治與經濟起源》，黃樹源譯，社會科學文獻出版社2013年版，第241—242頁。由此看來，波蘭尼的著作應該就是“社會保護”概念的出處，或者說，是波蘭尼的社會經濟思想為社會保護提供了學術理論支持。

如果把社會保護看作是人類社會的自我保護，那么在其內涵和外延上就會表現(xiàn)出一種與工業(yè)社會、現(xiàn)代社會完全不同的思維方式和理論邏輯。人類社會自我保護的思想在2012年的《關于國家社會保護底限建議書》中得到了體現(xiàn)，這個文件以個性化、多元化、差異化、分散化、適度性和自主化等原則與特征，既從工業(yè)社會、現(xiàn)代社會的封閉和狹隘中突圍，又與后工業(yè)社會、后現(xiàn)代社會的開放和包容迅速地融合到一起。

表1 社會保護的歷史演進

(二)社會保護的開放性和包容性

在當代，社會保護已經發(fā)展成為一個涉及極廣的針對社會領域而建構的保護機制。如果作空間上的橫向比較，可以見到，在不同的國際組織給出的社會保護外延中，不僅包涵了以往社會保障制度傳統(tǒng)定義中所包括的內容，還將以往并不認為是傳統(tǒng)的社會保障制度范圍的內容也涵蓋在內。表2中，將歐洲委員會、經合組織和聯(lián)合國的社會保護概念的外延中屬于傳統(tǒng)社會保障范疇和不屬于傳統(tǒng)社會保障范疇的保護手段放在一起，進行了對比。

表2 社會保護的外延

對此，國際勞工組織的報告中作了這樣的解釋:社會保護經常被理解為比“社會保障”具有更廣義的特征 (特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護)，但它也同樣被人們狹義地使用 (被狹義理解為，僅對最貧困、最弱勢或者是被社會排斥的群體所采取的措施)。①國際勞工局編著:《世界社會保障報告 (2010—2011)》，人力資源和社會保障部社會保障研究所譯，中國勞動社會保障出版社2011年版，第15頁。

從減貧的角度出發(fā)的世界銀行的定義則走得更遠:“僅僅在遭遇風險時向低收入者提供臨時性的救助和津貼是遠遠不夠的，應該對人力資本投資 (如對教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資)的主張進行公共干預，幫助個人、家庭和社區(qū)更好地管理風險;對受到社會剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會?！雹谵D引自謝東梅《低收入群體社會保護的政策含義及其框架》，《商業(yè)時代》2009年第21期。

中國的學者對此評論說:“社會保護這個概念……用以概括各種形式的國家干預政策，這些政策旨在保護個人免受市場不測造成的種種后果的危害。”“社會保護是一個比社會保障更寬泛的概念，可以包括多種多樣、正式和非正式的保護方式，并且突出對弱勢群體進行支持的政策目標?！雹凵袝栽?《中國社會保護體制改革研究》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第8頁。

社會保護底限特別強調對弱勢群體的保護。2011年世界社會公正日 (2月20日)，聯(lián)合國秘書長潘基文在他的致辭中說:“我們依然面對全球金融和經濟危機的后果，如何應對這一挑戰(zhàn)比以往任何時候都更加重要。對危機開始以來數千萬失業(yè)者而言，全球衰退遠未結束。這就是整個聯(lián)合國系統(tǒng)在其對策中倡議制定社會保護底限的一個原因。這項努力旨在幫助確保人人享有基本社會服務，為民眾提供獲取體面收入的手段，并加大對窮人、弱勢群體和邊緣化群體的保障力度。④《聯(lián)合國秘書長潘基文2011年世界社會公正日致辭》(UN Secretary-General Ban Ki-moon's Message for World Day of Social Justice，2011)，聯(lián)合國門戶網站，http://www.un.org/News/Press/docs/2011/sgsm13403.doc.htm。

從社會保護的歷史進程中，可以觀察到一個非常有趣的現(xiàn)象。這就是，在整個發(fā)展過程中，社會保護的具體方式雖然在不斷地發(fā)展進步，但從未因新的保護手段的出現(xiàn)并逐漸占據優(yōu)勢因而淘汰舊的保護手段。譬如說，人類社會從一開始就有家庭保護和家族保護;到了傳統(tǒng)的農耕社會，便又發(fā)展出社區(qū)互助和宗教慈善;到了工業(yè)社會，又有了作為國家制度的社會救助、社會保險和社會津貼，還有社會服務。但是，工業(yè)社會的現(xiàn)代社會保護手段并沒有完全取代農耕社會的傳統(tǒng)社會保護手段，即便是當時被認為更為先進的社會保險制度的出現(xiàn)也沒能淘汰被認為已經落后的社會救助制度。反倒是從最早的家庭保護到現(xiàn)代的社會保障，構成了一個社會保護的大家族，所有的保護手段都在一起和平共處并且互補長短、相輔相成。

且不說如今的社會保護已經擴張到教育、住房等非傳統(tǒng)社會保障領域，這個概念甚至已經超越了傳統(tǒng)的社會范疇，“侵入”到經濟領域和政治領域。譬如，積極的勞動力市場政策、對社會排斥的行政干預和法律干預，等等。有研究表明:社會保護機制的作用不僅作為保護性因素，還可作為生產性因素。勞動者需要穩(wěn)定的收入保障來為自己和家庭進行長遠謀劃。勞動者穩(wěn)定的收入保障對于經濟也是非常有益的，因為這可以使有效需求的預測具有可操作性。

《關于國家社會保護底限建議書》沒有像60年前那樣制定一個標準，而是將所有社會保護手段列出了一張菜單，讓所有的成員國自行選擇并搭配成“我們的”社會保護機制。這是否可以理解為新的國際共識是以建議書而不是以新的公約面世的原因之一?