戶籍制度改革法治化路徑探尋

汪小林

【摘要】改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了重大變化，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立和形成的戶籍制度，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口城鎮(zhèn)化的客觀要求，甚至對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻滯作用。戶籍制度的改革已逐漸進(jìn)入深水區(qū)，制度改造和完善的法治化規(guī)制越來越重要，加快戶籍立法已成為現(xiàn)實(shí)之需。

【關(guān)鍵詞】戶籍制度 弊端 改革 路徑 ?法治化

【中圖分類號】G122 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新中國成立以來我國戶籍制度發(fā)展的歷史考察

戶籍制度發(fā)展各階段的時(shí)代特征。從我國戶籍制度發(fā)展和更迭的歷程來看，與經(jīng)濟(jì)制度和社會制度發(fā)展階段有較強(qiáng)的同步性，戶籍制度往往被作為各階段實(shí)現(xiàn)社會資源再分配的杠桿和工具，承擔(dān)了極其重要的社會管理任務(wù)?？v觀新中國成立以來中國戶籍管理制度的變化，大致可劃分為三個(gè)階段，即：戶籍制度的初步形成時(shí)期（1949年～1957年）、戶籍制度發(fā)展和強(qiáng)化時(shí)期（1958年～1977年）和戶籍制度適度松化時(shí)期（1978年至今）。亦有人根據(jù)戶口遷移政策控制尺度的不同將上述三個(gè)階段歸納為自由遷徙期、嚴(yán)格控制期和半開放期。①

一是戶籍制度的初步形成時(shí)期具備自由遷徙的歷史條件。新中國成立之初的戶籍政策主要承襲了民國時(shí)期的戶籍政策，人民群眾可以選擇自由遷徙，相對于后來嚴(yán)格的二元結(jié)構(gòu)戶籍政策來說是相當(dāng)寬松的。這一時(shí)期國家剛剛建立，百廢待興，此時(shí)面臨的主要問題不是大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而是要集中精力肅清敵對殘余勢力，隨后又面臨著任務(wù)艱巨的“三大改造”工作。這一時(shí)期中國還處于較為典型的農(nóng)業(yè)社會形態(tài)，農(nóng)民對于土地的依存度很高，城市化率極低，城鄉(xiāng)差異也并不突出，即使是中心城市也并未遭遇較大的人口壓力問題。諸多因素決定了當(dāng)時(shí)戶籍遷移的實(shí)際需求并不旺盛，因此具備自由遷徙的土壤和條件。

二是戶籍制度發(fā)展和強(qiáng)化時(shí)期戶籍政策急遽收緊。新中國成立初期在經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局上選擇了大力發(fā)展重工業(yè)路徑，工礦企業(yè)從布局上形成了以農(nóng)村為主的發(fā)展格局。而后由于自然災(zāi)害和高層決策失誤導(dǎo)致我國在1959年至1961年初國民發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，城市糧食供給變得十分短缺，最終導(dǎo)致了以行政命令支配的“反城市化運(yùn)動”，城市人口的被迫大量外遷導(dǎo)致城市化率不增反降。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，國家沒有充足的資源做到普適性保障，就只能以“計(jì)劃”的形式選擇性確保部分社會群體（城鎮(zhèn)居民）的保障水平，而另一部分更大的社會群體（農(nóng)村人口）被摒除于保障體制之外。這種級差逐漸形成難以逆轉(zhuǎn)的社會鴻溝，城市戶口的“含金量”被人為推高，也使得兩個(gè)群體間的跨越困難重重。這期間，原本在1954年《憲法》里得以固化的公民“自由遷徙”權(quán)逐漸被弱化甚至最終被摒棄。以1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺為標(biāo)志，我國開始了對人口自由流動的嚴(yán)格限制和政府管制，戶籍遷移制度發(fā)生了根本性變化。戶口遷移政策的逐漸收緊，恰恰是城鄉(xiāng)差別、不同產(chǎn)業(yè)差別逐漸擴(kuò)大的制度性體現(xiàn)。

三是改革開放迎來了戶籍制度適度松化時(shí)期。隨著改革開放推行并深入至而來，人財(cái)物的流轉(zhuǎn)加劇，特別是人的流轉(zhuǎn)空前頻繁，原來的戶籍藩籬的阻滯作用日漸凸顯，戶口遷移制度的松綁成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步時(shí)代需求戶籍制度改革的呼聲也越來越洪亮。同時(shí)，長期以來累積形成的身份級差被權(quán)利意識日漸覺醒的社會公眾所質(zhì)疑。毫無疑問，戶籍制度這雙“小鞋”再也沒法裝進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展這雙“大腳”，削足適履的負(fù)面影響逐漸放大。特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立和運(yùn)行以來，戶籍制度的滯后性越發(fā)明顯，改革成為唯一出路。

1984年10月，國務(wù)院發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，戶籍制度的逐漸松綁成為新的發(fā)展方向。隨后逐漸放開的戶口遷移“指標(biāo)”以及藍(lán)印戶口、自理糧戶口等諸多過渡性政策不斷推出。2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，標(biāo)志著進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

戶籍制度的發(fā)展阻滯和社會隔斷弊垢。戶籍制度屬于上層建筑范疇，理應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。而戶籍制度一旦背離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，或者滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必然造成嚴(yán)重的阻滯作用。

改革開放以來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐過程中，戶籍制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背離性特征十分突出。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下戶籍制度阻滯了人口流動，人為區(qū)分出城市人口和農(nóng)村人口兩大群體，通過在戶籍上逐漸附加價(jià)值功能，形成城鄉(xiāng)二元割據(jù)和對立，身份等級森嚴(yán)，城鄉(xiāng)貧富差距鴻溝越來越大，嚴(yán)重影響了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展。為此，近年來，關(guān)于戶籍制度弊端的批評意見不絕于耳，改革呼聲一浪高過一浪。具體來講，戶籍制度的弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。戶籍制度與社會保障、就業(yè)、教育等利益直接掛鉤，導(dǎo)致了部分群體不能充分享有經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)割據(jù)現(xiàn)象，加大了城鄉(xiāng)間貧富差距。二是削弱了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場，抑制了人才和勞動力的合理配置。三是造成人口管理困難。戶籍制度的弊端造成了大量人戶分離現(xiàn)象，西部農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的“空心化”問題，而部分中心城市卻集中了大量流動人口。流動人口這個(gè)龐大的群體不僅給當(dāng)?shù)厣鐣芾砗蜕鐣伟苍斐芍T多問題，也導(dǎo)致了人口管理的極度困難。四是阻礙了城市（鎮(zhèn)）化進(jìn)程。對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙，不利于我國農(nóng)業(yè)人口城市化順利進(jìn)行。我國城市發(fā)展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實(shí)現(xiàn)社會需求，使城市自我調(diào)節(jié)控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。②

現(xiàn)行戶籍制度改革的路徑抉擇

目前戶籍制度改革進(jìn)入深水區(qū)，關(guān)于戶籍制度本身的發(fā)展路徑成為改革中首先需要明確的問題。廢除戶籍制度的聲音如今喧囂塵上，并被視為“代表民意”的聲音。然而廢除戶籍制度只一種認(rèn)識上的片面，至少在當(dāng)前我國戶籍制度改革中是不可行的。

力主廢除說的人最有力的論據(jù)就是采用例證的方式，舉出西方部分發(fā)達(dá)國家“沒有戶籍制度”而還能夠較好地做到人口有序流動和社會公共產(chǎn)品的合理分配，這種論斷是簡單膚淺的?？梢哉f戶籍制度是任何一個(gè)國家都必須具備的制度設(shè)計(jì)，缺乏戶籍制度設(shè)計(jì)的國家社會管理從功能上是不健全的。只是說西方國家沒有像我國這樣過度利用戶籍制度參與行政管理，甚至一開始就沒有將其拿來作為社會管理的工具，沒有賦予其本身功能以外的價(jià)值負(fù)擔(dān)，但其基本功能是具備的，只保留了以人口登記為核心的民事功能，甚至對于戶籍變動的關(guān)注僅限于采取嗣后登記管理。而由我國戶籍制度承擔(dān)的社會管理功能被其他社會管理和社會保障體系等所取代，這種“化整為零”的社會治理模式是同資本主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的?？梢姡^的“廢除說”是站不住腳，是對西方戶籍制度的片面曲解。這種“廢除”論調(diào)對我國戶籍制度改革產(chǎn)生了嚴(yán)重干擾，模糊了戶籍制度改革的方向。

改革過程中戶籍統(tǒng)一和戶籍功能剝離的共生互促。從我國當(dāng)前戶籍制度改革的路徑來看，一方面全力推進(jìn)戶籍統(tǒng)一改革步伐，另一方面逐漸著手對戶籍功能的剝離。戶籍統(tǒng)一和戶籍功能剝離并不是孤立的兩個(gè)環(huán)節(jié)，也不是一個(gè)沖突對立的過程，而是一種合理共生、相互促進(jìn)的過程。我國各地現(xiàn)行戶籍制度改革過程中逐漸確立了在戶籍統(tǒng)一基礎(chǔ)上、逐漸剝離戶籍制度中不合理的價(jià)值負(fù)擔(dān)的改革路徑。這是目前戶籍制度變革相對穩(wěn)妥的路線抉擇。

就戶籍制度改革的最終目標(biāo)而言，目前從認(rèn)識上沒有任何異議，即最終實(shí)現(xiàn)自由遷徙。但是，鑒于我國戶籍制度長期以來逐漸累積的種種弊端很難在短期內(nèi)徹底根治，戶籍制度改革實(shí)際成為一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，戶籍改革不可能一蹴而就。所以，比較現(xiàn)實(shí)的做法就是確立階段性的改革目標(biāo)，然后分步實(shí)施，分步解決問題。

2014年07月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，指出：“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口?！睂?shí)際上確立了戶籍制度改革的近期目標(biāo)。在上述《意見》指導(dǎo)下，各地紛紛開啟新一輪戶籍制度改革浪潮，已有多地建立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，也提出了全面實(shí)施居住證的時(shí)間表。

應(yīng)當(dāng)看到，國務(wù)院提出實(shí)行“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記”和實(shí)施居住證制度等改革項(xiàng)目的意旨在于從根本上消除城鄉(xiāng)二元對立戶籍結(jié)構(gòu)、提高政府公共保障覆蓋面和保障能力，逐漸消除戶籍制度上附著的不當(dāng)價(jià)值負(fù)擔(dān)。然而，通過戶籍制度改革強(qiáng)化利益格局調(diào)整的初衷面臨著政策落空的危險(xiǎn)，部分地方政府將上述改革作為“完成改革任務(wù)”的手段，或者是“完成改革任務(wù)”的目標(biāo)，片面理解或執(zhí)行《意見》規(guī)定，并未有實(shí)質(zhì)性的后續(xù)配套改革措施，公共服務(wù)均等化目標(biāo)被忽視甚至忽略。一些地方政府表面上積極響應(yīng)國務(wù)院的號召“強(qiáng)化”改革舉措，但多是雷聲大雨點(diǎn)小，改革形式大于內(nèi)容，不愿意觸碰當(dāng)前戶籍制度存在的核心問題，導(dǎo)致改革進(jìn)程被無限拉長。20世紀(jì)90年代中后期就已納入戶籍改革目標(biāo)的一些事項(xiàng)時(shí)至今日也未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，戶籍法的立法動議也是一而再再而三地被無限期擱置起來，從一定程度上反映了戶籍制度改革依然阻力重重、任重道遠(yuǎn)。

戶籍制度改革法治化探析

盡快出臺《中華人民共和國戶籍法》指引戶籍制度改革。早在20世紀(jì)90年代中期，有關(guān)制定戶籍法的呼聲已經(jīng)零星響起，進(jìn)入21世紀(jì)以來這一愿景變得越來越強(qiáng)烈。2008年公布的十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，戶籍法屬于“由有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證，視情況作出相應(yīng)安排”的法律。2011年10月29日，《全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第四次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》第十七項(xiàng)意見：“戶籍法是本屆常委會立法預(yù)備項(xiàng)目。”

從上述立法議案審議意見來看，戶籍法未能納入立法規(guī)劃的是因?yàn)椤皸l件不成熟”，這實(shí)際上反映了決策層看待戶籍改革和戶籍立法關(guān)系的基本態(tài)度—先改革理順戶籍制度，然后再出臺《戶籍法》對戶籍制度改革成果加以法律固化，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起科學(xué)合理的戶籍制度。這種考慮不無道理，戶籍制度改革未知因素較多，改革過程可能會十分漫長，改革前后制度差異十分巨大，現(xiàn)在推出《戶籍法》很多問題不好定位，過于靠前難免有脫離實(shí)際之嫌，著眼當(dāng)前又會很快滯后于實(shí)踐而產(chǎn)生新的阻滯作用。

《戶籍法》立法的審慎態(tài)度，能夠有效避免立法不完善引發(fā)的社會爭議。但這種考量卻不利于戶籍制度改革的整體推進(jìn)步伐。當(dāng)前戶籍制度改革進(jìn)展十分緩慢，其原因之一也在于法律支撐和規(guī)制的乏力。這里也引發(fā)了一個(gè)值得思考的問題—是以法律來保障改革還是以改革推動立法。作為一個(gè)全社會都關(guān)注的基本法律的制定固然應(yīng)當(dāng)認(rèn)真規(guī)劃，但法律從來都不可能在“條件完善”的情況下制訂，歷史總是在不斷進(jìn)步，法律制度也會隨之不斷發(fā)展和更新。西方發(fā)達(dá)國家主要法律大都是在“條件不成熟”的情況下制訂的，諸如法國民法典等法律甚至制定于拿破侖時(shí)代，同現(xiàn)在社會條件已然有著巨大差異。所以等到“萬事俱備”的條件再制定《戶籍法》的思路未必是最佳選擇，這種立法選擇上的“猶豫”從某種程度上造就了部分地方政府戶籍制度改革進(jìn)展的緩慢。由此，建議應(yīng)盡快將《戶籍法》納入立法規(guī)劃，通過出臺《戶籍法》來積極引導(dǎo)和規(guī)制戶籍制度改革，以法律強(qiáng)制力來推動戶籍改革措施的真正落實(shí)，推動戶籍改革的步伐顯著加快。

戶籍改革配套法律制度體系的構(gòu)筑。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》成為新時(shí)期戶籍制度改革的指引，對于明確改革方向和路徑、建立配套保障機(jī)制起到了關(guān)鍵作用?！兑庖姟穼Ω鞯亻_展戶籍制度改革具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性，但各地戶籍制度改革措施差異仍然較大，推進(jìn)步伐也各不相同，特別是圍繞戶籍制度改革的保障性措施普遍支撐不足、力度不夠，改革成效也往往難以較好鞏固。在戶籍制度改革過程中，必須進(jìn)一步強(qiáng)化法制建設(shè)，各地應(yīng)積極出臺戶籍改革實(shí)施辦法和相關(guān)規(guī)定，對于改革涉及重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)內(nèi)容如社會保障、勞動就業(yè)、教育、流動人口管理等方面應(yīng)積極推動地方立法加以保障，促進(jìn)改革各項(xiàng)措施的順利推進(jìn)。

公民平等權(quán)和遷徙自由權(quán)法制強(qiáng)化。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，戶籍制度應(yīng)凸顯“以人為本”的社會價(jià)值觀，體現(xiàn)社會公平價(jià)值觀、人人平等法律價(jià)值觀以及社會自由價(jià)值觀、人的全面自由發(fā)展觀。

從我國戶籍制度存在的弊端來看，限制戶籍遷移、戶籍隔閡造成的公民實(shí)際享有的權(quán)利不均衡?！吨腥A人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！辟x予了公民法律上的平等權(quán)。但是，由于戶籍隔閡造成了公民在實(shí)際權(quán)利享有上出現(xiàn)了不均衡，甚至被排除在權(quán)利之外。在改革過程中應(yīng)當(dāng)充分尊重憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，不斷通過價(jià)值剝離的方式消除因身份、地域差異造成的事實(shí)上的不平等。

前已述及，1954年《憲法》規(guī)定了公民遷徙自由權(quán)，但隨著1975年《憲法》將之移除之后，公民的遷徙自由權(quán)再未能納入法律規(guī)定范疇。戶籍制度改革的目標(biāo)是要最終實(shí)現(xiàn)自由遷徙，遷徙自由權(quán)也是公民應(yīng)當(dāng)享有基本權(quán)利之一，作為國家根本大法的憲法中并沒有賦予公民遷徙自由權(quán)，對于一個(gè)現(xiàn)代國家而言這是制度設(shè)計(jì)上的缺失當(dāng)然，擁有權(quán)利并不意味著權(quán)利的自然實(shí)現(xiàn)，或許在當(dāng)前階段即使賦予公民遷徙自由權(quán)又會有部分群體實(shí)際上無法實(shí)現(xiàn)，但并不能據(jù)此在憲法規(guī)定中加以排除。盡快通過憲法修正案賦予公民遷移自由權(quán)是現(xiàn)實(shí)所需，也是推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程加快的重要舉措。

戶籍制度基本功能的立法確認(rèn)。鑒于目前戶籍制度上附著了大量不合理的附加功能，必須逐漸正本清源，剝離不合理的價(jià)值負(fù)擔(dān)，回歸戶籍制度的人口信息功能。為了規(guī)范戶籍制度改革，消除各地對戶籍制度功能定位上的認(rèn)識差異，應(yīng)以法律規(guī)范的形式加以規(guī)定或確認(rèn)。通過立法構(gòu)筑統(tǒng)一的戶籍登記制度，消除戶籍之上的身份差異。

（作者單位：四川警察學(xué)院;本文系四川省教育廳2011年規(guī)劃課題“中國戶籍制度改革及立法研究”成果，項(xiàng)目編號：11SA0236）

【注釋】

①杜娟：“淺談中國戶籍管理制度的現(xiàn)狀與改革”，《法制與社會》，2006年第10期。

②王小俠，張霞：“我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與城市化進(jìn)程的動態(tài)計(jì)量研究”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，2013年第23期。

責(zé)編/張曉