土地集約利用評價與優(yōu)化策略研究

【摘要】當(dāng)前正值社會轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整的關(guān)鍵時期，如何解決城市化進(jìn)程中的建設(shè)用地矛盾是新時期需要研究討論的課題。文章立足土地集約利用的內(nèi)涵及意義，探討了如何評價土地的集約利用，并就優(yōu)化我國土地集約利用的對策措施展開了研究。

【關(guān)鍵詞】土地集約利用；城市化進(jìn)程；建設(shè)用地矛盾

土地的集約利用問題是近年來在國際社會十分關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題，土地問題對于任何一個國家的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展都具有不可估量的影響，是我們必須要解決面對的一個基礎(chǔ)性問題。具體到我國的特殊國情，不論是在農(nóng)村還是城市，土地的集約化管理經(jīng)營利用已經(jīng)越來越成為發(fā)展的需要。本文對于我國目前的土地集約利用這一問題，主要從三個方面來進(jìn)行研究探討，以期能對解決我國當(dāng)前土地集約利用中的問題稍有裨益，對于推進(jìn)土地的集約化發(fā)展進(jìn)行一些有意義的探索。

一、土地集約利用的內(nèi)涵和意義

（一）土地集約利用的內(nèi)涵

土地問題是與每個人息息相關(guān)的問題，也是國家經(jīng)濟(jì)政治穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)問題。要進(jìn)行土地問題特別是土地集約利用問題的研究，我們首先要對土地集約利用這一概念有一個清楚明確的認(rèn)識。土地集約利用這一概念的起源可以追溯到18世紀(jì)，它的最早出現(xiàn)是緣起于人們對農(nóng)業(yè)利用的研究，主要是由一批早期的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中提出并廣泛使用的一個概念。具體來講，農(nóng)業(yè)的土地集約利用指的就是在固定有限的土地面積基礎(chǔ)上，集中地投入一定量的生產(chǎn)要素與資源，這其中還包括一定的生產(chǎn)勞動行為，通過科學(xué)合理的生產(chǎn)技術(shù)以及先進(jìn)的管理方法理念，最終達(dá)到在較小的土地面積上收獲最高的產(chǎn)量以及帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。

現(xiàn)在的土地集約利用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地范疇，廣泛地?cái)U(kuò)展到城市等各個領(lǐng)域。城市的土地集中利用指的是從農(nóng)業(yè)土地集約利用的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，目前還沒有形成一個完整的公認(rèn)的概念，一般來說，我們所說的城市土地的集約利用指的是單位面積的城市土地投資與使用情況，主要通過以下三個指標(biāo)來衡量：一是資金的集約度，也就是說單位面積的土地投資額在土地面積中的比重；二是人口集約度，也就是單位面積上的人口數(shù)量；三是技術(shù)集約度，也就是指在土地上的建筑物或者設(shè)施在施工完成后所體現(xiàn)的科技程度。

（二）土地集約利用的重要意義

土地的集約化利用是在現(xiàn)代化的經(jīng)營方式下，伴隨機(jī)器化大生產(chǎn)應(yīng)運(yùn)而生的一種土地利用形式，它的出現(xiàn)具有重要的意義，特別是對于我國復(fù)雜的人口與土地形勢來講更是如此。其重要意義具體表現(xiàn)為：

1.土地的集約利用有利于對農(nóng)村耕地的保護(hù)

我國是一個人口大國，解決人口的吃飯問題是一切發(fā)展的基礎(chǔ)保障。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本，也是我們賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?？紤]到我們國家的特殊國情，我國雖然幅員遼闊，擁有960萬平方公里的廣闊疆域，但是這其中有2/3的面積是不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的山地丘陵，也就是說真正可以用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的土地面積僅僅只有19億畝左右，占國土總面積的10%左右。同時，再考慮到我國龐大的人口基數(shù)，有限的耕地面積平均到每個人的身上，我們的人均耕地占有量每人只有1.5畝左右，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到世界人均耕地的基本水平。所以，根據(jù)客觀的形勢來講，我們國家是耕地資源十分稀缺的國家。實(shí)行土地集約利用的重大意義首先就在于可以有效地保護(hù)珍貴的耕地資源，是維護(hù)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和我國的糧食安全，事關(guān)國計(jì)民生的大事。

2.土地的集約利用有利于對城市建設(shè)的優(yōu)化

土地集約化的意義體現(xiàn)在城市建設(shè)上表現(xiàn)為有利于對城市建設(shè)的優(yōu)化。通過采取土地集約化的布局方式，根據(jù)城市布局以及人口分布的密集程度可以產(chǎn)生一種集聚效應(yīng)。一定的集聚效應(yīng)的發(fā)展會帶來規(guī)模效益，對于提供城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會效益都大有裨益。當(dāng)前，人們已經(jīng)越來越注重提高對城市用地量的控制，這是城市發(fā)展對我們所提出的必然要求。我們國家最大的國情就是處于并將長期處于社會主義初級階段，城市化以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在一定時間內(nèi)還是我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流方向，我國城市化的發(fā)展需要大量的投資與進(jìn)一步高質(zhì)量的科學(xué)優(yōu)化，因此，城市建設(shè)更應(yīng)該合理利用現(xiàn)有的土地資源，走集約化的發(fā)展道路，才能最大限度地發(fā)揮公共交通、公共設(shè)施等資源的運(yùn)行效果。

3.土地的集約利用有利于加強(qiáng)對土地的管理

實(shí)行土地的集約利用管理從宏觀方面來講還有利于加強(qiáng)國家對土地的集中管理。土地是事關(guān)國計(jì)民生的一項(xiàng)重要資源，是國家整體統(tǒng)籌規(guī)劃中必須要考慮到的重要內(nèi)容。通過土地集約化的管理模式首先可以讓國家土地部門清楚地掌握當(dāng)前我國的土地利用中存在的問題，比較傳統(tǒng)分散的土地個人化經(jīng)營模式更方便有關(guān)部門統(tǒng)籌安排。同時，在土地集約管理的模式下，國家相關(guān)土地部門可以從全盤出發(fā)，制定完善的土地管理政策，加強(qiáng)對土地使用的整體規(guī)劃，合理布局各項(xiàng)用地，發(fā)揮土地的最大效益。另外，集約化的土地管理模式還有助于土地部門深度挖掘土地的利用潛力，加強(qiáng)對增量土地以及存量土地供給的合理分配與布局，保證土地用途分配的科學(xué)性、持續(xù)性、合理性，推動我國土地管理的法制化進(jìn)程。

二、對我國目前土地集約利用的評價

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則

土地集約利用評價的核心在于評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。土地集約利用是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響土地集約利用的因素很多，包含自然、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等諸多方面。評價體系必須要切實(shí)反映土地集約利用內(nèi)涵、全面客觀地反映土地集約利用現(xiàn)狀。因此，土地集約利用評價指標(biāo)體系應(yīng)該是一個涵蓋土地利用縱橫方面多元化的有機(jī)動態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。在指標(biāo)選取過程中應(yīng)遵循如下原則：一是代表性原則。所選取的指標(biāo)應(yīng)為評價目標(biāo)服務(wù)，評價指標(biāo)的意義必須明確，能夠反映土地集約利用的本質(zhì)特征，能夠代表土地利用的程度或狀態(tài)；二是獨(dú)立性原則。在指標(biāo)選擇時，應(yīng)盡量選擇具有獨(dú)立而不相關(guān)的指標(biāo)，排除那些相關(guān)性、重復(fù)性較大的指標(biāo)，避免重復(fù)計(jì)算而擴(kuò)大某個評價因子的權(quán)重，以保證評價的準(zhǔn)確性；三是一致性和可操作性原則。選取的數(shù)據(jù)必須來自同一口徑，保證數(shù)據(jù)的可比性；指標(biāo)的設(shè)置要考慮數(shù)據(jù)的可得性，數(shù)據(jù)來源要容易、準(zhǔn)確、可靠、易于收集；指標(biāo)測定方法標(biāo)準(zhǔn)，盡量以定量計(jì)算為主，可以量化和對比，以利于評價的可操作性。

（二）評價指標(biāo)權(quán)重的確定

各評價指標(biāo)權(quán)重的合理與否直接影響到評價對象優(yōu)劣順序，從而極大地影響綜合評價的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。因此，指標(biāo)權(quán)重的確定在綜合評價中至關(guān)重要，權(quán)重的確定方法應(yīng)力求科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)。國內(nèi)學(xué)者在運(yùn)用指標(biāo)體系評價土地集約利用的過程中確定因素權(quán)重方法通常有主成分分析、特爾菲法、因素成對比較法、層次分析法、熵值法等。這些方法大致可分為主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法主要是根據(jù)評價者的主觀判斷來確定各指標(biāo)權(quán)重，如層次分析法、德爾菲法、重要性排序法、循環(huán)打分法等，能夠體現(xiàn)評價者的知識經(jīng)驗(yàn)及對評價指標(biāo)的偏好程度。其計(jì)算較簡單，但該方法過于強(qiáng)調(diào)定性分析，受主觀因素和個人認(rèn)識影響較大，存在主觀隨意性較大的缺陷。而且評價者對各因素間細(xì)微差異的把握有一定的困難，不同的決策者對問題的認(rèn)識也存在差異，因此往往使結(jié)果與實(shí)際產(chǎn)生一定的偏差，致使賦權(quán)結(jié)果不能完全真實(shí)地反映客觀事物間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系?？陀^賦權(quán)法是指根據(jù)客觀原始數(shù)據(jù)信息的聯(lián)系強(qiáng)度或各指標(biāo)所提供的信息量來決定指標(biāo)權(quán)重大小的方法，如主成分分析法、因子分析法、熵值法、復(fù)相關(guān)系數(shù)法等。這類方法突出了被評價對象在評價指標(biāo)數(shù)據(jù)信息上的差異性，可以避免人為因素造成的偏差。但是，該方法會忽略評價者在確定權(quán)重時應(yīng)有的重要性，不能反映專家的知識和經(jīng)驗(yàn)。受到樣本數(shù)據(jù)隨機(jī)性變化的影響而得到的結(jié)果與經(jīng)驗(yàn)差距較大，甚至相悖，并且計(jì)算過程較繁瑣。

（三）評價方法

土地集約利用評價是對目前的土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出效益等進(jìn)行定量評價，并根據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行分級，看是否達(dá)到集約利用的程度。評價方法的選擇是土地集約利用評價的基礎(chǔ)，它關(guān)系到評價結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。目前土地集約評價方法很多，常用的定量測算方法有主成分分析法、多因素綜合評價法、模糊綜合評價法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、理想值修正模型等。還有學(xué)者采用基于RS、GIS、數(shù)據(jù)庫技術(shù)的土地集約利用評價方法，雖然比較先進(jìn)快捷，但由于設(shè)計(jì)和完善比較困難，目前還沒有得到廣泛應(yīng)用。此外，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、極限條件法等方法在城市土地集約利用評價中也得到應(yīng)用。不同的評價方法有不同的優(yōu)缺點(diǎn)。一般情況下，應(yīng)選擇簡單易操作的處理方法，并且所選評價方法應(yīng)當(dāng)較容易為大多數(shù)人所接受。

三、優(yōu)化我國土地集約利用的對策措施

實(shí)行土地的集約化管理的重要意義我們在上面已經(jīng)進(jìn)行了具體的論述，明確了土地集約化管理的概念以及重要性，結(jié)合當(dāng)前我國集約化土地管理推進(jìn)工作中的問題展開一系列的對策探討是本文接下來研究與努力的方向。

（一）制定科學(xué)規(guī)劃，合理利用土地資源

優(yōu)化土地的集約化管理首先要制定科學(xué)的土地利用規(guī)劃，對有限的土地資源進(jìn)行最合理的配置。具體來說，土地的集約化管理要突出重點(diǎn)，目前來說主要是兩方面，即基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地保護(hù)規(guī)劃和城市發(fā)展區(qū)控制區(qū)的規(guī)劃工作。根據(jù)《憲法》以及《土地管理法》的現(xiàn)行規(guī)定，在制定土地集約管理規(guī)劃中我們要堅(jiān)定執(zhí)行“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策以及“一要吃飯，二要建設(shè)”的土地管理基本方針。土地集約化管理總的規(guī)劃原則就是要明確界線，保證各項(xiàng)用地的基本功能，要避免城市規(guī)模的盲目膨脹對于耕地的侵襲與占領(lǐng)，同時還要有一個長遠(yuǎn)的眼光，保證城市發(fā)展有足夠的空間，要注重眼前利益與長遠(yuǎn)利益的并重發(fā)展。土地的集約化利用管理要體現(xiàn)土地管理規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性，在制定土地集約化發(fā)展策略時要有一個整體的大局意識，有統(tǒng)籌發(fā)展的指導(dǎo)理念，不要把眼光局限在某一特定地區(qū)或者某一事物一個時間段的發(fā)展，要用發(fā)展的眼光看待問題。具體來講，制定科學(xué)的土地集約利用規(guī)劃必須要落實(shí)對土地的流轉(zhuǎn)限制，完善土地流轉(zhuǎn)的程序，降低土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)，要對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有一個明確的認(rèn)識。提倡建立土地集約化管理利用的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行包括土地流轉(zhuǎn)、土地信息發(fā)布等工作，同時還要定期對外發(fā)布土地信息，搭建土地信息互通平臺，在平等、充分的信息掌握基礎(chǔ)上，對土地的使用有一個科學(xué)合理的規(guī)劃，保證對土地資源有一個整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，這是實(shí)施土地集約經(jīng)營管理的基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化土地的法制化管理，健全土地市場體系

改革開放以來，我們實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，土地的集約化利用管理也應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行規(guī)則，將土地資源的市場調(diào)節(jié)與國家的宏觀調(diào)控手段相結(jié)合。實(shí)行健全的土地市場管理體系是優(yōu)化土地資源，實(shí)行集約化管理的必然路徑。在商品經(jīng)濟(jì)的形勢下，明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是十分有必要的。針對農(nóng)村的土地集約管理化進(jìn)程推進(jìn)來講，首先要保證激活土地所有權(quán)的集體屬性，這是目前為止可行的在法律上對土地集約管理的制度保障，只有保證農(nóng)村的土地在制度上能夠真正地為農(nóng)民“集體享有”，農(nóng)村的土地集中化管理才有推廣實(shí)現(xiàn)的可能，一定要使土地的集體所有權(quán)從法律制度上予以保證。強(qiáng)化對土地的法制化管理是與市場經(jīng)濟(jì)一脈相承的，市場經(jīng)濟(jì)下對法制性有著更高的要求：針對我國目前土地集約化利用管理中存在的問題，我們要從法律的高度來加強(qiáng)管理，要進(jìn)一步加快土地管理的立法工作，明確土地集約化生產(chǎn)的法律政策條文，要保證涉及到土地集約化的管理措施都有法可依，同時還要發(fā)揮國家強(qiáng)制力的威嚴(yán)，對于違反集約化土地利用政策的措施要加大懲罰力度。

（三）優(yōu)化土地利用布局，實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展

實(shí)行土地的集約化管理規(guī)劃，還要在土地的空間布局上采取措施，要提高土地的利用效率，優(yōu)化土地的空間利用布局，實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。土地的空間布局要有一個明確的規(guī)劃，要用長遠(yuǎn)的眼光來看待土地的規(guī)劃布局，要考慮到農(nóng)村以及城市的長遠(yuǎn)化發(fā)展。對于城市的土地集約化用地而言，要時刻掌握最新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，比如當(dāng)前的第三產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等明顯具有集聚度高、投入產(chǎn)出高的競爭優(yōu)勢，那么在對這些土地的集約布局方面要有一定的政策傾斜，把目光更多地投向信息、保險(xiǎn)、金融等各個層次方面的服務(wù)業(yè)上，通過對各項(xiàng)用地的一個整體統(tǒng)籌規(guī)劃，最終達(dá)到對土地資源的高效集中化利用。針對農(nóng)村的土地集約化管理發(fā)展而言，我們不可否認(rèn)，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承辦責(zé)任制在改革開放初期中國的社會環(huán)境下極大地解放了生產(chǎn)力，帶來了生產(chǎn)力的飛速發(fā)展以及生產(chǎn)方式的重大變革，這是無可厚非的，但是在今天當(dāng)前的形勢下，我們要對這一關(guān)系進(jìn)行深刻的思考，無疑，土地的集中化生產(chǎn)管理是更加符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢的，它通過規(guī)模集聚效益可以使相對數(shù)量稀缺的土地特別是耕地資源得到充分的開發(fā)與利用，因此，我們應(yīng)該以一個更加積極的心態(tài)與態(tài)度來迎接農(nóng)村的土地集約化利用制度的推廣。

（四）健全對土地利用的監(jiān)督評價反饋機(jī)制

優(yōu)化當(dāng)前的土地集約化管理利用模式還要從監(jiān)督評價機(jī)制入手。首先要建立集中的國有土地資產(chǎn)經(jīng)營管理監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行土地行政政務(wù)運(yùn)行的公開透明化。土地問題是關(guān)系國計(jì)民生的大問題，因此一切涉及到土地的工作內(nèi)容和程序，除了必要的涉及機(jī)密的內(nèi)容外，都應(yīng)該是在公開透明的機(jī)制下運(yùn)行的。要全面落實(shí)土地的有償使用制度，對現(xiàn)有的征地程序要進(jìn)行規(guī)范和公開；其次要優(yōu)化土地的集約化管理還應(yīng)該實(shí)行公眾參與機(jī)制，土地利用是與每個民眾息息相關(guān)的事情，群眾對于土地的使用具有知情權(quán)和建議權(quán)。我們應(yīng)該相信群眾，發(fā)揮群眾的聰明才智，一方面完善群眾對土地利用不合法行為的監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，保證舉報(bào)途徑的暢通，另一方面要廣泛征求群眾的意見，聽取群眾對于如何發(fā)揮利用集約化土地管理的建議和想法，要確保土地的使用既符合經(jīng)濟(jì)或政治建設(shè)的發(fā)展需要，又滿足群眾的公眾意愿以及人民群眾的利益；最后要加強(qiáng)對土地交易合法性的監(jiān)管，制定土地均衡機(jī)制，保證涉及到土地的交易公平公正合理性。同時具體涉及到土地流轉(zhuǎn)的，要制定和施行相應(yīng)的價格評估以及補(bǔ)償機(jī)制，考慮到我國目前的土地分等定級評估工作剛剛起步，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策及規(guī)定還有待完善，并且現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)體制對于土地集中者的約束能力水平還比較低，對農(nóng)民權(quán)益的有效保護(hù)機(jī)制還十分不完善，特別是在農(nóng)村土地集約化進(jìn)程的推進(jìn)中，農(nóng)民對土地集約化經(jīng)營后的補(bǔ)償、監(jiān)督、制約機(jī)制都沒有充分的信心，從而影響了農(nóng)民對農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)的積極性。針對這些問題要自覺加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的公布以及宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民的信心，從而真正推動農(nóng)村土地集中化工作的推進(jìn)及落實(shí)。

土地的集約化利用管理是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的大趨勢，解決土地問題的最終出路。不論是西方發(fā)達(dá)的歐美國家還是目前比較落后的發(fā)展中國家都必須順應(yīng)這一潮流。對于中國來說，我們面臨著復(fù)雜的土地問題，能否解決好這一問題對于我國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展以及社會的穩(wěn)定進(jìn)步具有重大的意義，土地的集約化管理利用不失為一個值得我們研究探索的出路。

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