我國財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型路徑探討

摘要：財政預(yù)算管理作為提高整體財政預(yù)算水平，增強(qiáng)國有資金使用效率的重要途徑之一，已經(jīng)受到了極大重視。目前由于我國財政預(yù)算管理存在一些問題，因此為了提高政府部門對于財政資金的監(jiān)管能力，增強(qiáng)預(yù)算的計劃性，我國財政預(yù)算管理正在進(jìn)行新一輪轉(zhuǎn)型。這對營造良好政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有重要意義。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；管理模式；轉(zhuǎn)型路徑

一、引言

自改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境有了明顯改善，同時我國整體的經(jīng)濟(jì)實力也有了大幅度提升。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民眾對于基本公共設(shè)施的需求也在不斷增大。政府部門尤其是基層政府機(jī)關(guān)部門作為我國聯(lián)系基本公共服務(wù)和私人生產(chǎn)之間的重要橋梁，在促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中起到了重要作用。而基層政府部門如何進(jìn)行財政預(yù)算管理直接關(guān)系到該地區(qū)的公共服務(wù)水平高低和當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定。目前我國財政預(yù)算管理雖然也有了較大發(fā)展，但是仍然存在一些問題影響到財政預(yù)算管理的效率，而不成熟的財政預(yù)算管理模式必然導(dǎo)致國有資金使用效率低下、資金透明度低等不良現(xiàn)象的發(fā)生。因此，必須大力推進(jìn)我國財政預(yù)算管理模式深化改革，將預(yù)算績效評價與預(yù)算安排相結(jié)合，最終找尋到適合的轉(zhuǎn)型路徑，以促進(jìn)我國財政體制的進(jìn)一步完善。通過分析當(dāng)前我國基層政府部門財政預(yù)算管理狀況，以尋找到財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型的基本路徑。

二、我國財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）部分基層政府部門擁有過大的資金使用權(quán)限

當(dāng)前我國財政預(yù)算管理過程中基層政府部門起到了重要作用。這是因為基層政府部門掌握著當(dāng)?shù)厮枳钤敿?xì)的財政項目預(yù)算，基層政府部門也最了解當(dāng)?shù)刈顟?yīng)該進(jìn)行的資金支出。因此，目前我國基層政府部門在資金使用上擁有過大的使用權(quán)限。從某些角度來看，可能會促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是也容易出現(xiàn)地方政府部門短視造成的資金浪費(fèi)情況。同時，由于基層政府部門擁有較大的資金使用權(quán)限，必然容易造成貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。大量非預(yù)算內(nèi)臨時性質(zhì)的撥款也打亂了政策財政預(yù)算資金安排，對于財政預(yù)算的計劃性和完整性帶來了一定程度上的損失。預(yù)算績效評價體系的不成熟也加劇了預(yù)算資金安排和預(yù)算效果難以配比的狀況，預(yù)算項目合理性難以通過計量方法進(jìn)行評估。例如，S市為了招商引資建立了新型經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，該經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建立是為了增加該市的經(jīng)濟(jì)收入、GDP，改善人民生活質(zhì)量。但是該市在招商引資過程中過分給予入駐企業(yè)財政補(bǔ)貼和地方性優(yōu)惠政策，造成雖然企業(yè)入駐水平不斷提高，該市總體GDP也呈現(xiàn)上升趨勢，但是普通群眾并沒有分享到財政資金帶來的好處，反而地方性收費(fèi)項目增多，給人民生活帶來了一定負(fù)擔(dān)。

（二）部分基層政府部門并沒有搭建完備的預(yù)算監(jiān)督體系

當(dāng)前我國財政預(yù)算管理監(jiān)督主要職能倚靠人民代表大會進(jìn)行。雖然普通民眾和輿論媒體也會對財政預(yù)算項目進(jìn)行監(jiān)管，但由于當(dāng)前財政預(yù)算的透明度較低，因此難以進(jìn)行全面有效的社會性監(jiān)督管理。而這種情況在基層政府尤其明顯?；鶎诱娜舜髮徸h部門在進(jìn)行財政預(yù)算的審計時，普遍可支配時間較短，無法對當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算項目進(jìn)行詳細(xì)、嚴(yán)密的審核，只能做到內(nèi)容總體上沒有問題。這必然造成財政預(yù)算項目的合理性和有效性存在一定的風(fēng)險，也難以對后續(xù)執(zhí)行進(jìn)行有效把控。其次，由于預(yù)算監(jiān)督需要具備專業(yè)知識，而基層政府所轄區(qū)域內(nèi)難有專業(yè)知識過硬的機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊和人才可以從事相對較專業(yè)的財政預(yù)算報表審核和監(jiān)管。即使是專業(yè)的會計事務(wù)所，由于其主要從事企業(yè)財務(wù)賬目審核，也難以進(jìn)行政府部門及事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算賬目審核。這造成專業(yè)性外部審計缺失，財政預(yù)算從編制到執(zhí)行其中經(jīng)歷的專業(yè)性審核較為缺乏。除此之外，由于當(dāng)前部分基層政府部門并沒有通過建立完善的預(yù)算績效評價體系，造成預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及資金使用效率無法獲得較好衡量，社會監(jiān)督層面只能對預(yù)算執(zhí)行使用是否存在貪污腐敗等現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，而難以對資金使用效率及績效狀況進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）部分基層政府部門的預(yù)算執(zhí)行情況不理想

財政預(yù)算管理不僅僅要對財政預(yù)算報表進(jìn)行編制、預(yù)算項目的合理性進(jìn)行審核，還需要對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行把控，防止預(yù)、決算差額過大的情況出現(xiàn)。但是目前我國部分基層政府部門的預(yù)算執(zhí)行情況都不理想，預(yù)算執(zhí)行過程中存在“超收”和“超支”等不良現(xiàn)象。這與目前我國預(yù)算編制過程過于隨意、預(yù)算項目審核缺乏專業(yè)性具有一定的關(guān)系。某些單位的領(lǐng)導(dǎo)由于對預(yù)算管理的重視程度較低，容易出現(xiàn)單位內(nèi)部私設(shè)小金庫等違規(guī)違法行為的出現(xiàn)，造成收支不在計劃內(nèi)的情況出現(xiàn)

（四）部分基層政府部門的預(yù)算績效評價和預(yù)算安排相關(guān)度較低

當(dāng)前我國政府部門在進(jìn)行預(yù)算編制時仍然大多使用增量預(yù)算編制方法，這種方法雖然可以減少預(yù)算編制的工作量，但是卻容易造成預(yù)算項目不合理、預(yù)算績效評價和預(yù)算安排整體相關(guān)度低的情況出現(xiàn)。某些政府單位由于預(yù)算績效評價和預(yù)算安排之間的相關(guān)度較低，造成某些資金使用效率高的項目難以獲得資金，而某些資金使用效率低的項目卻獲得財政資金安排。雖然當(dāng)前部分省市的政府部門已經(jīng)開始實行部門整體績效評價，但是整體上來看預(yù)算安排并未完全按照績效評價進(jìn)行批復(fù)。例如，K縣已開始試點實行部門整體績效評價，這對于提高當(dāng)?shù)卣块T預(yù)算管理水平有正面效果。但是由于該縣并沒有將預(yù)算項目安排和預(yù)算整體績效評價進(jìn)行有效連接。因此雖然進(jìn)行績效評價，但由于相關(guān)關(guān)系并未建立，對預(yù)算安排并沒有產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

三、當(dāng)前我國財政預(yù)算管理進(jìn)行轉(zhuǎn)型的有效路徑

（一）改進(jìn)我國財政預(yù)算編制的方法，限制基層政府部門的財政資金使用權(quán)

隨著我國財政預(yù)算制度的不斷完善，在財政預(yù)算編制方面必須改進(jìn)方法、改良編制過程，才能有效促進(jìn)我國財政預(yù)算管理進(jìn)行進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。同時，基層政府部門擁有過大財政資金使用權(quán)也會給財政預(yù)算管理帶來一定的難度。因此必須在一定的范圍內(nèi)對基層政府部門的財政資金使用權(quán)進(jìn)行限制。在改進(jìn)預(yù)算編制方法方面，基層政府部門可以使用更為先進(jìn)的預(yù)算編制方法，目前大部門政府單位仍然采用增量預(yù)算的方式進(jìn)行財政預(yù)算編制，但是由于增量預(yù)算存在預(yù)算額逐年增加、未充分考察預(yù)算項目合理性等缺點，容易造成預(yù)算管理出現(xiàn)瓶頸。政府單位可以采用零基預(yù)算的方式，對于單位的財政預(yù)算體系進(jìn)行重建，這樣雖然會增大預(yù)算編制過程中的工作量，但是卻可以充分分析不同預(yù)算項目的合理性及資金使用效率。還可以通過引進(jìn)先進(jìn)的預(yù)算績效評價方法進(jìn)行部門整體預(yù)算績效的評價，將財政預(yù)算安排項目和預(yù)算績效評價掛鉤，砍去或者降低社會效益低下的預(yù)算項目資金。在限制基層政府部門的財政資金使用權(quán)方面，需要規(guī)范基層政府部門在預(yù)算項目制定時的某些指標(biāo)，對于大額收支項目及時進(jìn)行報備。同時為了實現(xiàn)財政預(yù)算資金的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，還需要盡量統(tǒng)一財政撥款和已編制預(yù)算金額，實現(xiàn)項目和資金配套的目標(biāo)。

（二）搭建完備的基層政府部門預(yù)算監(jiān)督體系

對于基層政府部門而言，財政預(yù)算管理的重要內(nèi)容不僅僅應(yīng)該放在財政預(yù)算的編制過程上，還應(yīng)該大力加強(qiáng)基層政府部門的財政預(yù)算監(jiān)督能力。這也是我國財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型中的重要內(nèi)容之一?；鶎诱块T的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)從人大、審計、社會公眾、新聞媒體等方面全面進(jìn)行。人大作為基層政府部門財政預(yù)算監(jiān)督的主體力量，其是否能夠重視財政預(yù)算項目的審核及預(yù)決算差額項目的核實是保障財政預(yù)算管理有效性的重要部分。設(shè)計部門對于政府各單位的審計不可以只是走形式，而應(yīng)該嚴(yán)格按照審計程序來，對于出現(xiàn)的不合理情況進(jìn)行追責(zé)。同時，基層政府部門不應(yīng)該將財政預(yù)算掩蓋起來，拒絕社會公眾的監(jiān)督，而應(yīng)該建立合理的財政預(yù)算公開制度，對于未涉及當(dāng)?shù)睾诵臋C(jī)密的財政項目向社會大眾公開，積極接受公眾監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督過程必然會觸碰到某些人的利益，但是只有在經(jīng)歷了嚴(yán)格的監(jiān)督管理后，才能保障財政預(yù)算管理的順利進(jìn)行。在進(jìn)行項目合理性監(jiān)督方面只有加強(qiáng)政府部門預(yù)算績效評價體系建設(shè)，通過指標(biāo)具體數(shù)據(jù)反映預(yù)算項目帶來的社會收益，以篩去社會收益較低的預(yù)算項目支出。

（三）提高基層政府部門的預(yù)算執(zhí)行水平

根據(jù)了解，目前部分基層政府部門的預(yù)算執(zhí)行情況不理想，存在“超支”、“超收”等不合理的現(xiàn)象。而想要真正意義上提高我國財政預(yù)算管理水平，保證預(yù)算執(zhí)行度是重要的財政預(yù)算管理部分。想要提高基層政府部門的預(yù)算執(zhí)行水平，首先需要加強(qiáng)對財務(wù)人員的教育培訓(xùn)，對于不符合預(yù)算要求的資金支取項目，不予審批。對于符合預(yù)算項目要求的資金進(jìn)行了合理支取，但是支取額度遠(yuǎn)超預(yù)算規(guī)定時，進(jìn)行責(zé)任調(diào)查，認(rèn)定這種情況的出現(xiàn)是因為特殊的客觀原因還是因為人為操作問題。另外，政府部門需要建立有關(guān)財政預(yù)算執(zhí)行的預(yù)報體制，對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤，嚴(yán)防私設(shè)小金庫或者收支兩條線等惡性事件的發(fā)生

（四）提高政府部門預(yù)算績效評價和預(yù)算安排之間的相關(guān)性

根據(jù)了解，目前大多數(shù)基礎(chǔ)政府部門的預(yù)算績效管理才進(jìn)入起步階段，部分基層政府部門的預(yù)算績效評價情況不理想，存在評價體系不完善、評價結(jié)果和實際偏差較大的現(xiàn)狀。同時由于預(yù)算績效安排和預(yù)算安排之間的相關(guān)性較低，造成預(yù)算資金使用效率較低。因此，必須完善部門預(yù)算績效評價體系，并建立系統(tǒng)化預(yù)算安排批復(fù)程序。首先，在進(jìn)行預(yù)算績效評價體系建立方面，對于政府部門而言，不單單考慮經(jīng)濟(jì)收益，還需要考慮社會整體受益程度，通過外部性內(nèi)部化的方法對項目進(jìn)行績效評價。這需要績效評價體系不斷完善評價指標(biāo)，最終得出能夠反映真實現(xiàn)狀的預(yù)算績效評價結(jié)果。其次，對于預(yù)算績效評價和預(yù)算安排之間的關(guān)系首先需要明確根據(jù)上年度財政資金預(yù)算績效評價進(jìn)行財政資金安排，資金使用效益好的項目多安排財政資金，效益差的不安排或少安排財政資金。

四、結(jié)語

當(dāng)前隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，財政收入也在逐年增加。在這種情況下如何有效利用財政收入便成為政府部門需要著力解決的問題。財政預(yù)算管理作為對財政資金下年度使用進(jìn)行計劃的管理內(nèi)容，其水平高低必然影響到我國政府部門的運(yùn)作效率。對當(dāng)前財政預(yù)算管理存在問題進(jìn)行分析后認(rèn)為我國財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型需要注重預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督，同時還需要加強(qiáng)預(yù)算績效考核和預(yù)算安排建設(shè)。

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（作者單位：福建省上杭縣財政局）