大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)

摘要：基于土地的彈性利用、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施、解決大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，文章提出了土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的一般原則、構(gòu)建了大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)模型、基于模型可動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)模型；動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)；大城市

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及人口的增長(zhǎng)，大城市對(duì)建設(shè)用地的需求也不斷加大。當(dāng)大城市已有建設(shè)用地不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，極有可能促使大城市向外延擴(kuò)張。但大城市周邊分布的大部分是高產(chǎn)良田，因此大城市規(guī)模的擴(kuò)張將有可能影響耕地保護(hù)。為解決耕地保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，2008年國(guó)土資源部出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，對(duì)合理配置土地資源，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，形成建設(shè)用地集聚效應(yīng)和耕地規(guī)模效應(yīng)，以及滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求起到了積極作用。

一、大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題

但是大城市在執(zhí)行建設(shè)用地增減掛鉤時(shí)，產(chǎn)生的新問(wèn)題可能導(dǎo)致傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法很難準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)中的大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施。例如，在土地利用規(guī)劃實(shí)施期間執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)Ti年新增建設(shè)用地Qi超過(guò)土地利用規(guī)劃的新增建設(shè)用地目標(biāo)值Q*，而在規(guī)劃期末Tn年內(nèi)新增建設(shè)用地又會(huì)減少到土地利用規(guī)劃的目標(biāo)值Q*（見(jiàn)圖1）。出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因可能是在執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中，建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地一般需要2～3年的建設(shè)周期，所以在補(bǔ)充農(nóng)用地面積時(shí)也會(huì)有2～3年的滯后期，導(dǎo)致農(nóng)用地面積沒(méi)有得到及時(shí)補(bǔ)充，而此時(shí)建設(shè)用地又在不斷占用農(nóng)用地，以致年內(nèi)新增建設(shè)用地突破土地利用規(guī)劃的新增建設(shè)用地目標(biāo)值Q*。但是Ti年之后，隨著建設(shè)用地不斷轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，農(nóng)用地面積會(huì)不斷增加，而建設(shè)用地面積會(huì)不斷減少，使得新增建設(shè)用地也將逐漸降低，到規(guī)劃期末Tn，新增建設(shè)用地不超過(guò)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)值Q*。

圖1中橫坐標(biāo)為時(shí)間；縱坐標(biāo)為新增建設(shè)用地量；Q*為土地利用規(guī)劃實(shí)施期間的新增建設(shè)用地，即新增建設(shè)用地目標(biāo)值；Qi為規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地最大值；Ti為規(guī)劃期內(nèi)出現(xiàn)新增建設(shè)用地最大值的時(shí)間；Tn為規(guī)劃期。

土地利用規(guī)劃重在制定，貴在實(shí)施。目前，如何對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，是十分重要而緊迫的問(wèn)題[1]。現(xiàn)實(shí)中，土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)主要是將規(guī)劃期末實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)與土地利用規(guī)劃的目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)。而土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的上述現(xiàn)象，屬于過(guò)程突破，結(jié)局符合。如果采用傳統(tǒng)方法評(píng)價(jià)該現(xiàn)象，就會(huì)出現(xiàn)兩難：從結(jié)局來(lái)看，規(guī)劃期末新增建設(shè)用地沒(méi)有超過(guò)規(guī)劃目標(biāo)值Q*，土地利用規(guī)劃實(shí)施應(yīng)該是合理的；但從過(guò)程來(lái)看，年的新增建設(shè)用地Qi明顯超過(guò)規(guī)劃的目標(biāo)值Q*，土地利用規(guī)劃實(shí)施又是不合理的。評(píng)價(jià)結(jié)果的自相矛盾，說(shuō)明傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法很難準(zhǔn)確評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的這種現(xiàn)象。鑒于此，本文將探討合理、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)方法和原則來(lái)評(píng)價(jià)大城市土地利用規(guī)劃實(shí)施。

二、土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的原則

土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的方法，對(duì)土地利用規(guī)劃執(zhí)行的效果進(jìn)行分析、比較與綜合后所做出的一種價(jià)值判斷。目的是全面掌握規(guī)劃實(shí)施情況，判斷規(guī)劃質(zhì)量的優(yōu)劣，確定調(diào)整規(guī)劃的時(shí)機(jī)，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不斷提高規(guī)劃工作的水平。因此，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)遵循以下原則。

（一）客觀性與科學(xué)性原則

土地利規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)是一項(xiàng)涉及各個(gè)方面的綜合性工作，應(yīng)建立科學(xué)實(shí)用、客觀公正的評(píng)價(jià)方法與技術(shù)手段；評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)保證數(shù)據(jù)來(lái)源的準(zhǔn)確性和處理方法的科學(xué)性，數(shù)據(jù)的取得應(yīng)以客觀存在的事實(shí)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的測(cè)定、處理必須標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵守客觀規(guī)律，科學(xué)反映現(xiàn)實(shí)情況；只有這樣，評(píng)價(jià)結(jié)果才能夠真實(shí)反映土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，才能經(jīng)得起理論推敲和事實(shí)的驗(yàn)證。

（二）獨(dú)立性與系統(tǒng)性原則

土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)過(guò)程中，獨(dú)立性與系統(tǒng)性并非矛盾體，而是相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。獨(dú)立性原則指土地利用規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)往往存在信息的重疊，因此在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)盡可能選擇具有獨(dú)立性的指標(biāo)，從而增加土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。但土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)盡量考慮全面，綜合各個(gè)指標(biāo)及其相互之間的影響，把各獨(dú)立性指標(biāo)看成一個(gè)整體，系統(tǒng)性評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃實(shí)施，準(zhǔn)確確定評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）可操作性與可量化性原則

土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)過(guò)程中，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有科學(xué)理論依據(jù)，定義應(yīng)清晰、明確，評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)應(yīng)可獲得、可量化、可比較。評(píng)價(jià)方法應(yīng)實(shí)事求是、可操作，盡量減少人為因素干擾，避免采用定性評(píng)價(jià)方法，使得評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確、客觀。

（四）CBA原則

所謂CBA原則是指在進(jìn)行土地利用規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)時(shí)，在方法選擇上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持收益大于成本的原則。土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)本身需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆?、物力、?cái)力。因此，土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)應(yīng)遵循CBA原則，根據(jù)實(shí)際情況，確定具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)于一些調(diào)查成本大，但對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果影響小的指標(biāo)，可以根據(jù)實(shí)際暫緩評(píng)價(jià)。

三、土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)模型

為客觀評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃實(shí)施和解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題，本文提出動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)方法評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃實(shí)施。土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜性、綜合性強(qiáng)的決策，其實(shí)施有一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。由于人們預(yù)見(jiàn)未來(lái)事物發(fā)展的能力有限，時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)未來(lái)土地利用的判斷可能就越不準(zhǔn)確，隨著時(shí)間推移，土地利用規(guī)劃最初的決策背景、目標(biāo)，都可能與未來(lái)發(fā)生偏離。因此，構(gòu)建土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)模型應(yīng)考慮土地的彈性利用，評(píng)價(jià)結(jié)果才可能客觀、準(zhǔn)確。

土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)Q≤Q*時(shí)，說(shuō)明規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地均不超過(guò)Q*，土地利用規(guī)劃實(shí)施合理；當(dāng)Q>Q*時(shí)，又分為兩種情況，一是新增建設(shè)用地在土地利用規(guī)劃期末還未回到Q*，則明顯不符合土地利用規(guī)劃，二是新增建設(shè)用地在土地利用規(guī)劃期末回到Q*，此時(shí)土地利用規(guī)劃實(shí)施是否合理？這是本文討論的重點(diǎn)，也是動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)方法所要解決的問(wèn)題。

本文認(rèn)為，新增建設(shè)用地只要在土地利用規(guī)劃期末回到Q*，并且在規(guī)劃期間，新增建設(shè)用地不會(huì)無(wú)限增大，而是會(huì)低于某個(gè)值，在該范圍之內(nèi)，如果新增建設(shè)用地不會(huì)影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)及糧食產(chǎn)業(yè)安全，就認(rèn)為該現(xiàn)象沒(méi)有違反土地利用規(guī)劃。從分析可知，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵在于求取規(guī)劃期內(nèi)所能承受的新增建設(shè)用地最大值。

眾所周知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地可在短時(shí)間內(nèi)完成，但建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地卻需要2～3年的建設(shè)周期，因此，在補(bǔ)充耕地面積時(shí)也就有2～3年的滯后期。由于減少的耕地面積沒(méi)有得到及時(shí)補(bǔ)充，將可能導(dǎo)致新增建設(shè)用地Q急劇增大，以至于突破土地利用規(guī)劃的目標(biāo)值。因?yàn)楸疚臉?gòu)建的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)模型是為求取在不影響經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等條件下所能承受的新增建設(shè)用地最大值，基于此，假設(shè)建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地均需要3年時(shí)間，在這期間，建設(shè)用地性質(zhì)不發(fā)生改變。因此，假設(shè)條件下年新增建設(shè)用地Q′為：

Q′=qt+qt-1+qt-2+Mt+Nt-Lt（1）

式（1）中qt為第T年建設(shè)用地須轉(zhuǎn)為農(nóng)用地但假設(shè)其不轉(zhuǎn)變的數(shù)量（注：并不累計(jì)第T年以前的建設(shè)用地?cái)?shù)量），當(dāng)0

根據(jù)最新土地分類，其他土地指空閑地、田坎、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地，其他土地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或建設(shè)用地轉(zhuǎn)為其他土地時(shí)，一是土地?cái)?shù)量相對(duì)較少；二是土地性質(zhì)改變的周期也較短，因此不考慮其滯后性。

通過(guò)式（1）可知，新增建設(shè)用地Q′會(huì)隨著T的變化而變化。在假設(shè)條件下，大城市在規(guī)劃期內(nèi)所能承受的最大新增建設(shè)用地設(shè)為maxQ′，因此，土地利用規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)模型：

a=（maxQ′-Q*）/Q*（2）

式（2）中a為假設(shè)條件下的最大值，指新增建設(shè)用地在規(guī)劃期內(nèi)所能突破規(guī)劃目標(biāo)值的最大幅度。通過(guò)a，可判斷土地利用規(guī)劃實(shí)施是否合理。在規(guī)劃期內(nèi)，只要新增建設(shè)用地在規(guī)劃期末回到目標(biāo)值，并且小于，意味著新增建設(shè)用地沒(méi)有超過(guò)其所能承受的最大值，可判斷土地利用規(guī)劃實(shí)施是合理的；反之，當(dāng)大于a，說(shuō)明新增建設(shè)用地超過(guò)其所能承受的最大值，可判斷土地利用規(guī)劃實(shí)施是不合理的。動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)在于充分考慮了土地的彈性利用，很好的解決了目前土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題。

四、結(jié)論

靜態(tài)評(píng)價(jià)法雖簡(jiǎn)單易行，但在面對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題時(shí)卻束手無(wú)策。動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)通過(guò)考慮土地的彈性利用，測(cè)算新增建設(shè)用地所能超過(guò)規(guī)劃期內(nèi)目標(biāo)值的最大幅度a，通過(guò)對(duì)a比較來(lái)判斷土地利用規(guī)劃實(shí)施是否合理。動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)不但很好的解決了目前出現(xiàn)的新問(wèn)題，而且還具有預(yù)警性作用，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，一旦出現(xiàn)大于a，有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，減少占用農(nóng)用地，增加整理復(fù)墾建設(shè)用地的面積，防止因新增建設(shè)用地過(guò)多而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)安全。

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（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部）