論我國(guó)治安管理處罰法律規(guī)制的變遷趨勢(shì)

摘要：治安管理，是國(guó)家行政管理的重要組成部分，是公安工作的重要方面，與一定社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)。因而，任何社會(huì)的治安管理“都是歷史的、具體的，都有其特定的內(nèi)容與范圍”[1]。在治安管理過(guò)程中，如果行政管理相對(duì)人違反治安管理規(guī)則，而法律沒(méi)有處罰制裁的規(guī)定，這種規(guī)則只能是制度而并非法律[ ]。因此，治安管理處罰隨治安管理應(yīng)運(yùn)而生，治安管理內(nèi)容與范圍決定了治安處罰的方法與形式。自新中國(guó)成立以來(lái)，有關(guān)治安管理處罰的法律先后有1957年的《治安管理處罰條例》、1986年的《治安管理處罰條例》和2005年的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》。從這三部法律的內(nèi)容來(lái)分析治安管理處罰法律規(guī)制的變遷趨勢(shì)有利于更加完善目前的治安管理處罰制度。

關(guān)鍵詞

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）10（b）-0000-00

1 處罰范圍朝治安特色趨勢(shì)變遷

1.1 呈現(xiàn)治安特色

治安管理是行政管理，但治安管理又不同于其他的行政管理。治安管理在行政管理中呈現(xiàn)治安特色。治安管理處罰是行政處罰的一種，但治安管理處罰呈現(xiàn)有別于其他行政處罰的特色——治安。從三部治安管理處罰法律進(jìn)行考察分析，發(fā)現(xiàn)治安管理處罰最大的特色就是“拘留”。1957年《治安管理處罰條例》違反治安管理行為及處罰共計(jì)11條，都涉及拘留，涉及罰款10條，同時(shí)將拘留處罰當(dāng)作處罰的首選；1986年《治安管理處罰條例》第三章“違反治安管理的行為和處罰”共計(jì)14條，其中涉及拘留10條、罰款14條，同樣將拘留處罰當(dāng)作處罰的首選?！吨伟补芾硖幜P法》第三章“違反治安管理的行為和處罰”共計(jì)54條，…行政拘留占全部條文的94%；罰款占全部條文的83%?！芍苯舆m用的行政拘留84項(xiàng)，占處罰總項(xiàng)的66%；可直接適用罰款的32項(xiàng)，占處罰總項(xiàng)的25%[3]。

治安的含義相當(dāng)廣泛，眾說(shuō)紛紜，無(wú)法概述。但治安管理具有“武裝性質(zhì)”和“專政職能”已形成共識(shí)[4]。而拘留處罰較好地體現(xiàn)了治安管理的“武裝性質(zhì)”和“專政職能”。三部治安管理處罰法律的變遷修正，其實(shí)就是把不需要運(yùn)用治安特色——“拘留”處罰的違法行為剝離出去。當(dāng)然，2006年《治安管理處罰法》仍保留了沒(méi)有拘留處罰的條文達(dá)四條。但治安管理處罰以行政拘留為主、以罰款和其他處罰形式為補(bǔ)充的趨勢(shì)將會(huì)進(jìn)一步明顯。

1.2 具有時(shí)代特色

任何社會(huì)的治安管理，都是歷史的、具體的。違反治安管理的處罰必然也是歷史的，具體的，與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。如1957年條例規(guī)定的罰款最高不得超過(guò)三十元，1986年條例規(guī)定除少數(shù)情形外罰款不得超過(guò)二百元，而2006年《治安管理處罰法》二百元以下的處罰已不多見(jiàn)了。這就具有改革開(kāi)放后國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民的財(cái)富增長(zhǎng)的時(shí)代特色。同時(shí)，隨著改革不斷推進(jìn)，原屬于治安管理的事項(xiàng)，因行政職能愈分愈專業(yè)，宜由其他行政部門(mén)管理，如公共衛(wèi)生和市容整潔。同時(shí)，隨著公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的科學(xué)化配置，將交通管理、消防管理、人口管理從治安管理領(lǐng)域剝離。但原本不屬于治安管理的事項(xiàng)，因社會(huì)環(huán)境變遷而具有治安管理屬性，如使用計(jì)算機(jī)和市場(chǎng)交易已經(jīng)成為社會(huì)普遍現(xiàn)象。盡管違反消防管理、交通管理、戶口管理的，存在少數(shù)拘留情形，但相對(duì)于治安管理的拘留情形，已大幅度減少了，更多地運(yùn)用了一般行政處罰手段。但2005年《治安管理處罰法》與“法典化時(shí)代趨勢(shì)”漸行漸遠(yuǎn)。凡拘留的違法行為宜統(tǒng)一立法。既便宜于實(shí)踐操作，也有利于過(guò)罰相當(dāng)原則的實(shí)現(xiàn)。

2 處罰形式朝公安職權(quán)方向變化

2.1 處罰種類變化

1957年條例、1986年條例、2005年《治安管理處罰法》在治安處罰的主要種類的設(shè)置上大體一致：警告、罰款、拘留。但1957年條例、1986年條例規(guī)定了“沒(méi)收”處罰的制度。2005年《治安管理處罰法》僅保留的“保證金予以沒(méi)收”，增加了吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證、對(duì)違反治安管理的外國(guó)人，可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境。對(duì)于進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人，主要由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。因此，附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境符合公安職權(quán)。

當(dāng)然，2005年《治安管理處罰法》取消了對(duì)違法行為涉及的沒(méi)收，這可能囿于對(duì)治安管理“沒(méi)收”缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。目前，行政法學(xué)教材都將“沒(méi)收”定義為“依法將違法行為人的違法所得和非法財(cái)物無(wú)償?shù)厥諝w國(guó)有”或“予以銷毀”的財(cái)產(chǎn)罰。“行政處罰是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的最終處分…；而行政強(qiáng)制措施是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的一種臨時(shí)限制?！盵5]而1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》并沒(méi)有將收繳、追繳列明為行政處罰種類。2005年《治安管理處罰法》也沒(méi)有將收繳、追繳當(dāng)作治安處罰的種類予以規(guī)定。2012年元月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》又沒(méi)有將收繳、追繳列入強(qiáng)制措施的種類。這極易造成概念混淆，不利于正確執(zhí)法。如一旦發(fā)生收繳、追繳錯(cuò)誤，需要從國(guó)庫(kù)中退庫(kù)，將產(chǎn)生矛盾。因?yàn)槟壳盎鶎訄?zhí)法罰款或沒(méi)收均采取統(tǒng)一的“罰沒(méi)票據(jù)”，而沒(méi)有單獨(dú)的收繳或追繳票據(jù)。這與實(shí)現(xiàn)“行政關(guān)系的有序性，…行政法治目標(biāo)”相悖[6]。有的認(rèn)為，在治安處罰決定書(shū)中載明收繳、追繳，可形成最終處分。但名不符實(shí)。單獨(dú)制作收繳、追繳決定書(shū)，又欠終局性。因此，筆者認(rèn)為，有必要將收繳、追繳作為治安管理處罰的補(bǔ)充，也在《行政處罰法》處罰種類之列——其他行政處罰。

2.2 處罰幅度變化

處罰幅度變化集中在罰款的數(shù)額和拘留期限。處罰幅度整體呈罰款數(shù)額增加、拘留期限延長(zhǎng)的趨勢(shì)。1957年條例罰款幅度為五角以上、二十元以下，加重不得超過(guò)三十元，拘留幅度是半日以上、十日以下，加重不得超過(guò)十五日；1986年條例罰款幅度為一元以上、二百元以下，同時(shí)還對(duì)三類違法行為處罰規(guī)定了三千元以下罰款幅度，拘留為一日以上、十五日以下；2005年《治安管理處罰法》相當(dāng)部分的罰款和五日以下的拘留幅度上沒(méi)有“以上”規(guī)定，僅有“以下”規(guī)定。2005年《治安管理處罰法》第118條，僅規(guī)定了“以上、以下、以內(nèi)，包括本數(shù)?！边@給治安處罰實(shí)踐留下了難題，如能否罰款五角人民幣，能否罰款51元人民幣。當(dāng)然在執(zhí)法實(shí)踐中，很難發(fā)現(xiàn)這類情形，但與其讓其形成潛規(guī)則，不如使這一規(guī)則顯性化。

2.3 處罰適用變化

1957年條例有加重處罰情形，而1986年條例、2005年《治安管理處罰法》沒(méi)有加重處罰。1957年條例罰款、拘留合并執(zhí)行規(guī)定了上限， 1986年條例罰款、拘留合并執(zhí)行沒(méi)有規(guī)定上限，2005年《治安管理處罰法》罰款合并執(zhí)行沒(méi)有規(guī)定上限，拘留合并執(zhí)行規(guī)定了上限。筆者認(rèn)為，拘留處罰不宜借鑒刑法并科限制原理。刑罰有期徒刑數(shù)罪并罰，是基于監(jiān)禁期限以“年”為計(jì)量單位，而治安拘留并科則是以“日”為計(jì)量單位。如某違法行為人既吸食毒品、又賭博，還有嫖娼行為，各行為皆處15日拘留處罰，合并應(yīng)為45日拘留，但依2005年《治安管理處罰法》拘留合并執(zhí)行最長(zhǎng)不得超過(guò)20日，這不利于對(duì)其違法行為的否定性評(píng)價(jià)，還可能損失過(guò)罰相當(dāng)原則的正義性。如因吸食毒品、賭博合并執(zhí)行治安拘留20日，在執(zhí)行到第19日時(shí)，又發(fā)現(xiàn)了在追究期限內(nèi)的嫖娼行為，依法需要行政拘留的，可惜此時(shí)合并執(zhí)行最高不超過(guò)20日，而使對(duì)嫖娼拘留處罰決定顯得毫無(wú)執(zhí)行意義。取消拘留合并執(zhí)行上限，不會(huì)擴(kuò)大治安處罰面。因此，罰款、拘留合并執(zhí)行應(yīng)不沿用刑法并科限制為合適。

3 處罰執(zhí)行朝程序化發(fā)展

3.1 執(zhí)行期限化

1957年條例規(guī)定，治安管理處罰從裁決之日起，過(guò)了三個(gè)月沒(méi)有執(zhí)行的，免予執(zhí)行。1986年條例沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行期限，其他法律也沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行期限。2005年《治安管理處罰法》沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行期限，但在2012年元月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》中明確規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行期限。

3.2 執(zhí)行處罰化

1957年條例規(guī)定，罰款在裁決后五日內(nèi)交納；過(guò)期不交納的，改處拘留。1986年條例規(guī)定，罰款在裁決后五日內(nèi)交納；無(wú)正當(dāng)理由逾期不交納罰款的，可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的，可以處十五日以下拘留，罰款仍應(yīng)執(zhí)行。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，而使每日增加罰款一元至五元自然失效；2005年《治安管理處罰法》規(guī)定，受到罰款處罰的人應(yīng)當(dāng)自收到處罰決定書(shū)之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。拒不交納罰款的，無(wú)變通規(guī)定，而是依法加處罰款。

3.3 拘留伙食費(fèi)用負(fù)擔(dān)變化

1957年條例規(guī)定，被拘留人伙食費(fèi)由自己“絕對(duì)負(fù)擔(dān)”，1957年條例第3條規(guī)定：“在拘留期間，被拘留人的伙食費(fèi)由自己負(fù)擔(dān)；不能交納伙食費(fèi)的，用勞動(dòng)代替。”1986年條例規(guī)定被拘留人伙食費(fèi)由自己“相對(duì)負(fù)擔(dān)” 1986年條例第35條規(guī)定：“在拘留期間，被拘留人的伙食費(fèi)由自己負(fù)擔(dān)。”2005年《治安管理處罰法》規(guī)定，被拘留人“絕對(duì)不負(fù)擔(dān)”拘留期間伙食費(fèi)。這與臨時(shí)限制其人身自由、無(wú)法進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)及其獲取報(bào)酬相關(guān)。不過(guò)，現(xiàn)階段這一規(guī)定在執(zhí)法實(shí)踐中沒(méi)有得到有效執(zhí)行，仍向被拘留人員收取伙食費(fèi)。

3.4 拘留執(zhí)行程序化

實(shí)際上，拘留執(zhí)行可分為立即執(zhí)行和暫緩執(zhí)行兩種情況。1957年條例沒(méi)有規(guī)定如何立即執(zhí)行拘留，但暫緩執(zhí)行程序簡(jiǎn)單而又清晰：只要違反治安管理的人提出申訴，原裁決暫緩執(zhí)行。對(duì)于在當(dāng)?shù)貨](méi)有固定住處的，需要提出擔(dān)保，才能暫緩執(zhí)行拘留。1986年條例規(guī)定，自行接受拘留和強(qiáng)制執(zhí)行拘留兩種，但自行接受拘留和強(qiáng)制執(zhí)行拘留又欠缺期限規(guī)定。無(wú)論在當(dāng)?shù)赜泄潭ㄗ√?，還是沒(méi)有固定住處的，只要提供擔(dān)保，在申訴和訴訟期間，暫緩執(zhí)行拘留。

2005年《治安管理處罰法》盡管沒(méi)有規(guī)定立即執(zhí)行拘留，而規(guī)定“對(duì)被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機(jī)關(guān)送達(dá)拘留所執(zhí)行?！钡珗?zhí)法實(shí)踐都是采取立即執(zhí)行。暫緩執(zhí)行拘留僅局限于被處罰人申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟時(shí)，可以提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。在實(shí)際工作中，確有極少數(shù)情形，不宜立即執(zhí)行，而需暫緩執(zhí)行。如不申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，又不能申請(qǐng)暫緩拘留。比如張某（男，無(wú)父母與兄弟姐妹）與王某（女）婚后生育四個(gè)月大的嬰兒，因夫妻吵架王某離家出走不知去向。張某對(duì)拘留處罰沒(méi)有異議，不申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。如對(duì)張某不暫緩執(zhí)行拘留，實(shí)為不妥。因此，拘留處罰應(yīng)向程序化方向發(fā)展。首先由違法行為人在一定期限內(nèi)自行接受處罰，如無(wú)正當(dāng)理由（暫緩執(zhí)行拘留情形）不自覺(jué)接受處罰，采取強(qiáng)制執(zhí)行。在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程，如發(fā)生暫緩執(zhí)行拘留情形，違法行為人可自行提出申請(qǐng)、由公安機(jī)關(guān)決定，也可由公安機(jī)關(guān)直接決定。

4 追究期限有延長(zhǎng)趨勢(shì)

1957年條例規(guī)定，違反治安管理行為在三個(gè)月內(nèi)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，免予處罰；1986年條例規(guī)定，違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的，不再處罰；2005年《治安管理處罰法》繼續(xù)沿用1986年條例規(guī)定。這一規(guī)定旨在促使公安機(jī)關(guān)及時(shí)行使職權(quán)，保護(hù)受侵害權(quán)益，盡快恢復(fù)社會(huì)治安秩序。但應(yīng)當(dāng)看到，追究期限過(guò)短不利于震懾違法行為，容易讓違法行為人產(chǎn)生僥幸心理，甚至有放縱違法之嫌。違法行為的追究期限，應(yīng)依據(jù)違法行為對(duì)社會(huì)危害大、小確定。一般而論，海關(guān)違法行為應(yīng)輕于治安違法行為的社會(huì)危害性，可1993年4月1日海關(guān)總署發(fā)布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》第18條規(guī)定，違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為追究期限為三年（海關(guān)違法行為現(xiàn)已修正至二年）。違反其他公安行政管理行為追究期限二年，而唯獨(dú)治安違法行為追究期限為六個(gè)月，其期限與社會(huì)危害性大小并不匹配。因此，筆者認(rèn)為治安違法行為追究期限可長(zhǎng)于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第29條規(guī)定的二年追究期限。同時(shí)，也符合“法律另有規(guī)定的除外”規(guī)定。

5 結(jié)語(yǔ)

《治安管理處罰法》作為一部與公民權(quán)益休戚相關(guān)的重要法律，治安管理處罰法律體系應(yīng)該及時(shí)反應(yīng)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，真正使治安管理處罰法律規(guī)制寬嚴(yán)更適度、程序更嚴(yán)格、處罰更規(guī)范、監(jiān)督更有力，以適應(yīng)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)治安管理的需要，為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，筆者建議立法者在修訂《治安管理處罰法》時(shí)可以借鑒刑法的立法體例，根據(jù)治安形勢(shì)的需要及時(shí)出臺(tái)《治安管理處罰法修正案》，以使治安管理處罰的法律規(guī)制更趨合理。

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