我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的水平評(píng)估與實(shí)現(xiàn)路徑

丁少群 譚莉 張玉鳳

國(guó)際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.10

摘?要：自2007年中央財(cái)政直接支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展以來，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已逐步從單一的糧食安全保障過渡到支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展階段。而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)四方共贏，即財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)間接支持高效、產(chǎn)業(yè)保障從保糧食安全到支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益方面從成本補(bǔ)償?shù)椒€(wěn)收增收、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)持續(xù)性方面從風(fēng)險(xiǎn)可控到穩(wěn)步成長(zhǎng)。論文在研究高質(zhì)發(fā)展衡量方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際數(shù)據(jù)全面評(píng)估了我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)階段發(fā)展水平，研究認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)仍有距離，特別是對(duì)貧困地區(qū)的保障覆蓋小，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障不足，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全，在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防治方面的作用發(fā)揮有限。因此，建議通過調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、拓寬專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障范圍、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障水平、落實(shí)災(zāi)害防治服務(wù)、筑牢巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等路徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);高質(zhì)量發(fā)展;衡量方式;實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號(hào)：F840.66???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???文章編號(hào)：1000-5099（2021）04-0098-11

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步從數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型也被提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面：2018年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確提出要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體必然面臨轉(zhuǎn)型收益與轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的利弊權(quán)衡，而過大的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)的順利轉(zhuǎn)型，因此建構(gòu)合理的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有著十分重要的意義。

在此背景下，2019年10月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2020年各省市也紛紛出臺(tái)了推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的具體實(shí)施意見，以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而，何為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展在學(xué)界仍無定論。因此，本文擬基于歷史演進(jìn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、以保障對(duì)象（農(nóng)業(yè)）與保險(xiǎn)主體（財(cái)政、農(nóng)民、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）為切入點(diǎn)，探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)實(shí)差距，并基于具體目標(biāo)分析我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題，進(jìn)而從內(nèi)部設(shè)計(jì)與外部監(jiān)督兩大維度探討我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼效率：從財(cái)政直補(bǔ)到間接支持

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付被世貿(mào)組織列為“黃箱”政策背景下，我國(guó)開始探索以“綠箱”政策之一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為依托的新型農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制：2007年，中央財(cái)政開始增加預(yù)算科目“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼”，通過保費(fèi)補(bǔ)貼的方式支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)這一弱勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持手段也逐步從早期的種糧直補(bǔ)和直接救濟(jì)過渡為市場(chǎng)化運(yùn)作的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的間接支持方式，下文則將基于此細(xì)化財(cái)政補(bǔ)貼效率衡量標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在財(cái)政補(bǔ)貼效率上的成就與不足。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效率的衡量方式

從財(cái)政直補(bǔ)到支持參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的間接性補(bǔ)貼，我國(guó)在農(nóng)業(yè)支持機(jī)制上的調(diào)整一方面是適應(yīng)國(guó)際化需要，另一方面也有提高財(cái)政補(bǔ)貼效率的考慮：首先，相對(duì)于財(cái)政直接補(bǔ)貼而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償是與實(shí)際的糧食等農(nóng)作物種植活動(dòng)密切相關(guān)的，規(guī)避了對(duì)種糧耕地荒廢的無效補(bǔ)貼，同時(shí)補(bǔ)償額度的高低與個(gè)體損失情況直接掛鉤，可顯著提升災(zāi)害救濟(jì)的精準(zhǔn)性;其次，比例分?jǐn)偟睦U費(fèi)機(jī)制一方面放大了保障資金池，另一方面也可強(qiáng)化農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、放大災(zāi)害保障效果;此外，其商業(yè)化運(yùn)營(yíng)可提升損失補(bǔ)償效率，使農(nóng)戶及時(shí)恢復(fù)再生產(chǎn)以提升農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性。然而以上理論優(yōu)勢(shì)的實(shí)現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度有效為前提：只有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)與運(yùn)行協(xié)調(diào)有序，才可完全實(shí)現(xiàn)其預(yù)期補(bǔ)貼效率。

而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的協(xié)調(diào)有序又可從“量、質(zhì)、變”三個(gè)維度加以分解：首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼需具備量的有效性，在補(bǔ)貼所撬動(dòng)的損失補(bǔ)償基金規(guī)模（保費(fèi)收入）、風(fēng)險(xiǎn)保障額度上相對(duì)財(cái)政直補(bǔ)有明顯提升;其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策結(jié)構(gòu)應(yīng)相對(duì)協(xié)調(diào)，在區(qū)域補(bǔ)貼、品種支持、供需保障、繳費(fèi)分?jǐn)偨Y(jié)構(gòu)上相對(duì)合理;此外，財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)有效也離不開科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效率的成就與不足

1.相對(duì)財(cái)政直接補(bǔ)貼而言，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)支持能力顯著放大

整體而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期優(yōu)勢(shì)，保障能力相對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼顯著放大：2007～2019年間，各級(jí)財(cái)政以3 021.6億元的保費(fèi)補(bǔ)貼撬動(dòng)了4 004.84億元的保費(fèi)收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障19.7萬億元，平均放大保費(fèi)補(bǔ)貼資金65倍、中央直接補(bǔ)貼130倍;此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼放大能力逐年增強(qiáng)，從2007年的52.37倍增長(zhǎng)至2018年的173.57倍，2019年略有回落（見表1）。

2.相對(duì)于民政救濟(jì)而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)害補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)性、準(zhǔn)確性顯著提升

一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部監(jiān)督機(jī)制劃定了定損理賠的基礎(chǔ)要求，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理暫行辦法》限定保險(xiǎn)公司在接到報(bào)案后24小時(shí)內(nèi)現(xiàn)場(chǎng)查勘，并限期確定損失程度（養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)以3天為限，種植業(yè)保險(xiǎn)絕收以20天為限），《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》則明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需在現(xiàn)場(chǎng)查勘、定損后的10日內(nèi)完成賠付，而《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠管理工作的通知》則規(guī)定賠款支付須 “零現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬直賠到戶”;另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也推動(dòng)各險(xiǎn)企主動(dòng)提升服務(wù)能力，引入無人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、智能識(shí)別等技術(shù)實(shí)現(xiàn)精確定損，同時(shí)設(shè)計(jì)指數(shù)類保險(xiǎn)產(chǎn)品簡(jiǎn)化理賠流程、實(shí)現(xiàn)賠付資金即時(shí)到賬。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制失調(diào)：量較低、質(zhì)失衡、變無序

從量的維度出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出與歷年財(cái)政補(bǔ)貼總額出入不大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所撬動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)保障落實(shí)到受災(zāi)農(nóng)戶手上的比例不高;而從質(zhì)的維度來看，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍有限，大部分地區(qū)的大量農(nóng)產(chǎn)品仍處于風(fēng)險(xiǎn)暴露中，而地方先行、中央配套的央地補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)與只補(bǔ)保費(fèi)、不補(bǔ)運(yùn)營(yíng)的保險(xiǎn)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步擴(kuò)大了財(cái)政支持的地域失衡，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧富不均、效率受損^[1];而從變的維度來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策長(zhǎng)年不變，無論是在補(bǔ)貼比例還是在補(bǔ)貼范圍上都還沒有建立科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保障滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展得不到有力支持（見表2）。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)保障效果：從糧食安全到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

財(cái)政支持是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的手段，而產(chǎn)業(yè)保障則是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根本目標(biāo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)保障目標(biāo)也逐步從保糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，下文將基于此細(xì)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)，分層次探討其實(shí)際保障效果。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)保障效果的衡量方式

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)或以糧食安全為基本要求、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化為核心目標(biāo)、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)為終極追求;因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效保障就包括穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量三方面的內(nèi)容。其中，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)主要是通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倢?shí)現(xiàn)三大主糧種植面積、產(chǎn)量規(guī)?？傮w穩(wěn)定，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則是通過保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、金融增信、融資推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入、生產(chǎn)規(guī)模、種養(yǎng)類別及生產(chǎn)主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量則是在打通產(chǎn)銷基礎(chǔ)上通過全流程的風(fēng)險(xiǎn)保障提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色生態(tài)可持續(xù)。

而以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需匹配、保障有效、服務(wù)聯(lián)動(dòng)為前提：所謂供需匹配是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效保險(xiǎn)需求能夠在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)找到對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品;而保障有效則是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所提供的損失補(bǔ)償能夠充分滿足農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)需要，不因人為因素出現(xiàn)損后推脫、保障無效;所謂服務(wù)聯(lián)動(dòng)則是指保險(xiǎn)能積極發(fā)揮信用支持作用、與農(nóng)村金融體系相聯(lián)動(dòng)，破除農(nóng)業(yè)融資難題、引導(dǎo)市場(chǎng)資本支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)保障效果評(píng)價(jià)

1.穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但對(duì)糧農(nóng)防災(zāi)激勵(lì)略顯不足

1999～2006年間，我國(guó)糧食作物播種面積年均下降1.07%，播種面積變異系數(shù)為4%;而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展后，2007～2019年間，我國(guó)糧食作物播種面積年均增長(zhǎng)0.76%，播種面積變異系數(shù)也降至3.77%，糧食作物種植穩(wěn)定性有所提升;而在糧食產(chǎn)量方面，我國(guó)糧食總產(chǎn)量在1999～2006年間以年均0.29%的速度下降，2007年以后則以年均2.32%的速度逐年增長(zhǎng)，其中稻谷和小麥產(chǎn)量增長(zhǎng)尤為明顯，2007年前二者分別以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后則分別以年均0.98%、1.67%的速度增長(zhǎng)，同時(shí)其產(chǎn)量波動(dòng)也從早期的6%（稻谷）、9.55%（小麥）降至后期的4.19%（稻谷）、7.08%（小麥）（見圖1）。

但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)教育作用仍顯不足，很多糧農(nóng)防災(zāi)意識(shí)仍然不強(qiáng)、對(duì)天災(zāi)聽之任之^[2]，究其原因或源于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平仍然較低、保險(xiǎn)激勵(lì)仍然不足：2018年我國(guó)三大主糧作物保障深度仍在40%左右徘徊，保險(xiǎn)責(zé)任仍以傳統(tǒng)的自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接物化成本的損失補(bǔ)償為主，而對(duì)農(nóng)戶的防災(zāi)救災(zāi)行為仍無明確的激勵(lì)機(jī)制。

2.促進(jìn)了效益型、規(guī)?；r(nóng)業(yè)的發(fā)展，但對(duì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障總體不足

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過保障對(duì)象、保障水平和補(bǔ)貼力度等的選擇，可以有效發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)資源的分配調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。隨著我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度不斷拓展，對(duì)專業(yè)化、規(guī)?；⒏吒郊又缔r(nóng)產(chǎn)品的保障范圍不斷擴(kuò)大、保障力度不斷提高，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)化、規(guī)?；瘍A向明顯。2007年以來，我國(guó)蔬菜、藥材等高價(jià)值作物的播種占比明顯提升，花卉種植面積也從2007年的7.5萬公頃增長(zhǎng)至2018年的163萬公頃;而從生豬養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)來看，2007年以前，我國(guó)年出欄量超過5萬頭的不足50戶，2007～2017年間，我國(guó)生豬個(gè)體養(yǎng)殖戶明顯減少、生豬養(yǎng)殖日趨規(guī)模化，十年間年出欄量在5萬頭以上的養(yǎng)殖場(chǎng)增長(zhǎng)為407戶，年生產(chǎn)規(guī)模在1萬頭以上的養(yǎng)殖場(chǎng)數(shù)量也翻了一番。

但是，與高速發(fā)展的專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和專業(yè)性生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品保障仍顯滯后：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在作物覆蓋上仍以三大主糧為主、對(duì)優(yōu)質(zhì)高效的商品化農(nóng)業(yè)覆蓋不足;在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策下，專業(yè)農(nóng)戶所得保障仍不足其收入的60%^[3]。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)產(chǎn)品覆蓋情況來看：2017年，我國(guó)743種農(nóng)作物中僅272種被納入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障范圍，且覆蓋率超過50%的均是中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種;而經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的蔬菜園藝作物、水果、花卉由于未被納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，僅有少數(shù)地區(qū)的地方財(cái)政給予部分保費(fèi)補(bǔ)貼，其保險(xiǎn)覆蓋率均不足20%，其中花卉保險(xiǎn)覆蓋率僅0.38%，隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而普及的溫室、大棚作物覆蓋面積也只有18.22%（見表3）。

3.綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、食品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等保障滯后

適應(yīng)消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)數(shù)量滿足向質(zhì)量追求的轉(zhuǎn)變和“舌尖上的安全”需要，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量業(yè)明顯提升。2013年以來，我國(guó)農(nóng)藥使用量逐步下降;到2016年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的質(zhì)量意識(shí)進(jìn)一步提升，農(nóng)用化肥施用量開始逐年走低、農(nóng)用塑料薄膜使用逐年縮減，農(nóng)用柴油的使用也逐步減少，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)業(yè)快速發(fā)展（見圖2）。

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)也將遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的自然風(fēng)險(xiǎn)，但其間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展卻相對(duì)滯后：首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給仍以自然風(fēng)險(xiǎn)所致產(chǎn)量損失為主要保險(xiǎn)責(zé)任，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程關(guān)注甚少，雖然部分地區(qū)開展了農(nóng)用機(jī)械保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、信用保證保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)保障責(zé)任的產(chǎn)品試點(diǎn)，但其承保數(shù)量和范圍仍然狹窄，難以大面積推廣;其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本覆蓋不足，2019年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總保額僅占同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的54%，即便扣除20%的免賠率，仍有接近30%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值無法得到保障;此外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍以事后損失補(bǔ)償為主，對(duì)事前的風(fēng)險(xiǎn)管理重視不足，同時(shí)其與信貸機(jī)構(gòu)服務(wù)聯(lián)動(dòng)不足，保險(xiǎn)增信作用發(fā)揮有限，規(guī)模化生產(chǎn)的農(nóng)戶信貸能力受限，進(jìn)而使其投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力受限。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民獲益程度：從成本補(bǔ)償?shù)椒€(wěn)收增收

在產(chǎn)業(yè)保障基礎(chǔ)上，農(nóng)民則是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的直接受益人;因此，好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必然可使農(nóng)民得到切實(shí)的收益，而農(nóng)民受益的直接體現(xiàn)就是在成本補(bǔ)償基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，故下文將基于此分解農(nóng)民受益目標(biāo)，并分析我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際惠民能力。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)民受益程度的衡量方式

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的主要價(jià)值在于精準(zhǔn)確定災(zāi)后損失、通過賠付機(jī)制及時(shí)補(bǔ)償農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失，避免農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧的同時(shí)為農(nóng)民的再生產(chǎn)提供啟動(dòng)資金;因此，農(nóng)民得實(shí)惠的最終結(jié)果可具化為農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入穩(wěn)中有增、農(nóng)民種養(yǎng)多樣性下降、專業(yè)化水平提升、農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中占比提高及農(nóng)業(yè)吸引力提升所致的農(nóng)業(yè)人口回流。

而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)仍離不開農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需雙方的良性互動(dòng)：只有農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知從“被保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)尋求合適的保險(xiǎn)保障，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才可能在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用;而這一目標(biāo)又可進(jìn)一步分解為保險(xiǎn)產(chǎn)品清晰易懂、投保理賠簡(jiǎn)易高效、保險(xiǎn)保障充分適度和風(fēng)險(xiǎn)管理全程貫通。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民受益程度評(píng)估

1.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的局部增收效應(yīng)明顯，全面穩(wěn)收作用甚微

在收入增長(zhǎng)方面，2007～2018年間我國(guó)農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入增速相對(duì)2007年以前增加了54%，同期工資性收入增速僅提高了8.49%，而國(guó)內(nèi)研究也表明我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)確實(shí)可促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)^[4]，且主要通過轉(zhuǎn)移支付激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的方式得到實(shí)現(xiàn)^[5];具體而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)顯著提升農(nóng)民的專業(yè)化種植傾向^[6]，推動(dòng)農(nóng)戶以技術(shù)儲(chǔ)備、種植面積替代化肥投入提升其農(nóng)業(yè)收入^[7]。

但從收入穩(wěn)定角度來看，我國(guó)農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的變異系數(shù)在2007年后相對(duì)之前增加了61.67%，而農(nóng)民的工資性收入變異系數(shù)在2007年后卻只增加了51.54%;可見，覆蓋有限的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村居民收入穩(wěn)定并未起到預(yù)期的積極影響。此外，雖然農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)的加速度超過了工資收入，但其在2007～2018年間年均6.5%的增速仍遠(yuǎn)低于同期工資性收入12.79%的增長(zhǎng)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入增加與農(nóng)業(yè)人口回流仍然任重而道遠(yuǎn)。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋較窄、保障有限，對(duì)山區(qū)貧困農(nóng)民支持不足

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入穩(wěn)定效果有限、就業(yè)回流影響不大的主要原因還是因其整體上覆蓋較窄、保障不足。2012年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度①僅89.08元，不足同期人均農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的4%;2019年，我國(guó)每畝保費(fèi)僅27.02元，不到同期每畝產(chǎn)值的2%，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度②也只有0.54%;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保額相對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比雖逐年上升但仍不足35%。而在農(nóng)戶損失補(bǔ)償上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款支出與當(dāng)年各級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼基本持平，且近十年來的財(cái)政補(bǔ)貼總額明顯高于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款支出;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿作用雖有所改善但仍未得到較好落實(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶的實(shí)際補(bǔ)償能力仍然較低。

此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)需要與財(cái)政補(bǔ)貼限制也使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋存在明顯的地域失衡：相對(duì)于貧困山區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的平原地區(qū)更容易滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可保風(fēng)險(xiǎn)和承保標(biāo)準(zhǔn)，地方財(cái)政也更有能力提供相對(duì)完備的保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，從而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民也更容易得到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障，而山區(qū)的貧困人民則較難被農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所覆蓋：西藏于2018年種植的401.7萬畝蔬菜無一入保，涼山、甘孜、阿壩等深度貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)仍無對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其適宜于高寒地帶生長(zhǎng)的特種農(nóng)產(chǎn)品（如高原草莓、松茸、烏金豬），因其種養(yǎng)分散、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、交通不便等，很少得到保險(xiǎn)保障，阻礙了農(nóng)民的規(guī)?；N養(yǎng)和收入水平的提高。

3.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)戶獲得感仍然較弱

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄、保障不足的深層根源，還在于其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的供需失衡。首先，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)來看，雖然國(guó)內(nèi)多地已開始倡導(dǎo)簡(jiǎn)化條款、電子化保單，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同中的語言表達(dá)仍然較為書面、免賠限制相對(duì)其他保險(xiǎn)而言更加復(fù)雜，農(nóng)民理解起來難度較大、容易出現(xiàn)賠案糾紛、降低農(nóng)民投保積極性;其次，雖然農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同中規(guī)定的保額并不低、保險(xiǎn)責(zé)任也不少，但其相對(duì)免賠率和分階段賠付系數(shù)的存在卻會(huì)顯著降低其實(shí)際保障水平^[8]，降低農(nóng)戶獲得感;此外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給方的風(fēng)險(xiǎn)管理手段仍然有限，保險(xiǎn)服務(wù)依舊局限在最后的賠付階段，對(duì)農(nóng)戶防災(zāi)防損行為激勵(lì)不夠、指導(dǎo)不足。

而目前的供需失衡又在一定程度上源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管邊界模糊、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息聯(lián)動(dòng)不足：一方面，地方政府缺乏推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的自覺，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知停留在感性經(jīng)驗(yàn)層面，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為分布極端;另一方面，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也采取保守經(jīng)營(yíng)策略，提供較低的保障標(biāo)準(zhǔn)與較窄的保障范圍以降低自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性：從風(fēng)險(xiǎn)可控到穩(wěn)步成長(zhǎng)

在產(chǎn)業(yè)保障、農(nóng)戶受惠之外，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)則是聯(lián)通財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效橋梁，而可持續(xù)的農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)也必將從最初追求的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可控轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的穩(wěn)步成長(zhǎng)。故下文將基于此分解農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)目標(biāo)，由微觀機(jī)構(gòu)到宏觀框架評(píng)判我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性的衡量方式

從微觀指標(biāo)來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)主要是指其農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)穩(wěn)定，而其財(cái)務(wù)穩(wěn)定性可基于收支平衡原理通過賠付率、綜合成本率、巨災(zāi)應(yīng)對(duì)能力等指標(biāo)加以驗(yàn)證，其中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力又可具化為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偨Y(jié)構(gòu)、準(zhǔn)備金規(guī)模、資金攤回效率等。在農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)滿足財(cái)務(wù)穩(wěn)定并具有一定盈利空間基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步拓展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，主動(dòng)提升農(nóng)險(xiǎn)覆蓋面，同時(shí)業(yè)內(nèi)其他保險(xiǎn)公司也會(huì)主動(dòng)爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，加入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。

而從宏觀框架來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)則以供需協(xié)調(diào)為前提，以組織形式高效、組織結(jié)構(gòu)合理為關(guān)鍵，以成本可控、服務(wù)高效為根本。其中，供需協(xié)調(diào)是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的總需求相對(duì)穩(wěn)定，內(nèi)源性農(nóng)險(xiǎn)需求會(huì)在農(nóng)險(xiǎn)運(yùn)行過程中逐步釋放，且逐步釋放的內(nèi)源性農(nóng)險(xiǎn)需求可在農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)上被轉(zhuǎn)化為有效的農(nóng)險(xiǎn)供給;組織形式高效、組織結(jié)構(gòu)合理則是基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求特征選取合適的保險(xiǎn)組織機(jī)制，并在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上形成競(jìng)爭(zhēng)有序的供給結(jié)構(gòu);而成本可控、服務(wù)高效則是社會(huì)資源在農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)配置中的基本原則。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性的評(píng)估

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)相對(duì)穩(wěn)定，短期賠付波動(dòng)仍然突出

從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)整體賠付情況來看：2007～2019年間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)年均簡(jiǎn)單賠付率為64.41%，低于國(guó)內(nèi)同期交強(qiáng)險(xiǎn)的68.78%，也遠(yuǎn)低于美國(guó)2001～2015年間的76.5%;同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)成本等經(jīng)營(yíng)成本遠(yuǎn)低于其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，即使扣除25%的管理費(fèi)用，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)仍有年均10%以上的承保利潤(rùn)率;因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)也從2007年的15家增長(zhǎng)至2017年的35家，期間成立的5家專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率也長(zhǎng)期維持在10%以上;但我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)波動(dòng)性較大，2007～2018年間其簡(jiǎn)單賠付率極差高達(dá)31.44%，而同期交強(qiáng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單賠付率則長(zhǎng)年穩(wěn)定在70%左右（見表5）。

2.農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理能力脆弱：前端投入不足，后端分散不力

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)為同一時(shí)間段內(nèi)因特定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的集中、巨額賠付，因此其破解之道不外乎通過事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和事中風(fēng)險(xiǎn)控制降低災(zāi)害事故損失額，同時(shí)設(shè)計(jì)合理有效的資金籌措機(jī)制以應(yīng)對(duì)損失發(fā)生后的集中賠付。但由于我國(guó)農(nóng)業(yè)信息聯(lián)通不暢、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息掌握不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)無力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的全流程管理，進(jìn)而使事前防損、事中控制都無法實(shí)現(xiàn)。而在后端的籌資機(jī)制上，我國(guó)雖已形成商業(yè)再保、“農(nóng)共體”與地方性巨災(zāi)準(zhǔn)備金相結(jié)合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制^[9]，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍然較為混亂，各地的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障水平、保障能力仍存在較大的差異。許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)側(cè)匀煌Ａ粼谑∈屑?jí)層面，風(fēng)險(xiǎn)分散能力較弱;而地方購買的商業(yè)再保險(xiǎn)雖可實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，但一年一保的再保機(jī)制也不穩(wěn)定。

3.供需錯(cuò)配導(dǎo)致農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)后勁不足，供給結(jié)構(gòu)失衡將加大市場(chǎng)負(fù)擔(dān)

雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的歷史運(yùn)行相對(duì)順利，但有偏的市場(chǎng)終將失衡，供方所攫取的剩余也會(huì)日漸消失。從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的供給結(jié)構(gòu)來看，目前的經(jīng)營(yíng)可持續(xù)似也不太樂觀：首先，我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)的需方基礎(chǔ)薄弱，制度誘導(dǎo)仍是其主要驅(qū)動(dòng)力^[10]，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)險(xiǎn)了解不足、認(rèn)同度不高、供給排斥普遍存在^[11]，農(nóng)戶內(nèi)源性保險(xiǎn)需求無法通過保險(xiǎn)過程得到釋放，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給缺乏有效的需求支撐;其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供方組織結(jié)構(gòu)混亂、組織形式層次不清，相互保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)圈地明顯、過度競(jìng)爭(zhēng)^[12]，與風(fēng)險(xiǎn)屬性不匹配的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)張反而會(huì)加重機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)^[13];此外，較高的利潤(rùn)空間與財(cái)政支持也使得農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的成本控制和服務(wù)意識(shí)淡薄，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理粗放、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制不足。

五、促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

如前所述，在財(cái)政補(bǔ)貼的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保障、惠及農(nóng)民方面取得了一定成效，但其覆蓋失衡、保障低效、監(jiān)管模糊、分管不力等問題仍然嚴(yán)峻。因此，下文將基于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題就不同參與主體提出針對(duì)性建議，多策并舉推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）中央財(cái)政確?；A(chǔ)農(nóng)業(yè)保障，地方財(cái)政落實(shí)特色農(nóng)業(yè)支持

如前所述，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡是阻礙其實(shí)現(xiàn)預(yù)期財(cái)政補(bǔ)貼效率的主要原因：補(bǔ)保費(fèi)不補(bǔ)運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼機(jī)制弱化了財(cái)政支農(nóng)主動(dòng)性，地方先行中央配套的固定補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)則不利于農(nóng)業(yè)保障公平。因此，要提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效率就必須從其補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)入手，在綜合考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、各方支付能力、補(bǔ)貼激勵(lì)、道德風(fēng)險(xiǎn)等因素基礎(chǔ)上落實(shí)央地、公私責(zé)任分?jǐn)?，并建立?dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制確保農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼高效可持續(xù)。

基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，農(nóng)業(yè)保障可分為糧食安全、工業(yè)原料支持和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展三個(gè)層次：其中，糧食生產(chǎn)與工業(yè)原料是國(guó)家安全的基本保障，須全面落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)保障以確保其產(chǎn)能穩(wěn)定;而特色農(nóng)業(yè)則與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化息息相關(guān)，宜因地制宜、有選擇性的施行風(fēng)險(xiǎn)保障。進(jìn)而，結(jié)合中央和地方財(cái)政支付能力，可基于社會(huì)需求劃定基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)范圍、基于財(cái)政受益確定保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例，由中央財(cái)政獨(dú)力承擔(dān)糧食作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼，中央與地方共同承擔(dān)工業(yè)原料保險(xiǎn)補(bǔ)貼，地方采取廣范圍低比例的財(cái)政補(bǔ)貼方式支持特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。

具體而言，為落實(shí)基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保障，應(yīng)在保險(xiǎn)標(biāo)的衛(wèi)星審核基礎(chǔ)上逐步前置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼撥款，以中央財(cái)政“預(yù)付—收回”激勵(lì)地方主動(dòng)拓寬基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保障覆蓋，同時(shí)將基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼效率納入地方官員考核以避免資金濫用。而在特色農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面，可將地方特色農(nóng)業(yè)保障納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)，建立獎(jiǎng)助機(jī)制鼓勵(lì)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展：對(duì)貧困地區(qū)建立農(nóng)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金以補(bǔ)貼地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)中等收入地區(qū)建立特色農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)資金鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。此外，為提升農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防治能力，可“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持地方政府與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的防災(zāi)防損能力建設(shè)。

（二）對(duì)自給型農(nóng)業(yè)落實(shí)災(zāi)害防治，對(duì)經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)推廣綜合保障

從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保障情況來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍以基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)量保障、成本補(bǔ)償和結(jié)果管理為主，在特色農(nóng)業(yè)、質(zhì)量保障、收入補(bǔ)償和過程管理上投入甚少、發(fā)展緩慢。而農(nóng)業(yè)保障結(jié)構(gòu)失衡、效能低下的主要原因則是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給結(jié)構(gòu)混沌、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)偛幻骷氨ｋU(xiǎn)合同激勵(lì)不足。因此，要提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保障能力就須從農(nóng)業(yè)保障主體出發(fā)，分類分級(jí)確定農(nóng)業(yè)保障目標(biāo)，結(jié)合受益權(quán)屬分配繳費(fèi)責(zé)任、構(gòu)建防災(zāi)激勵(lì)，并據(jù)保險(xiǎn)對(duì)象調(diào)整服務(wù)重心以提升保障效率。

如前所述，我國(guó)農(nóng)業(yè)保障存在糧食安全、工業(yè)原料支持和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展三個(gè)維度的目標(biāo)，在此之下又存在不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，分別以自給、半經(jīng)營(yíng)和全經(jīng)營(yíng)為生產(chǎn)目標(biāo)。其中，農(nóng)業(yè)自給者在我國(guó)糧食生產(chǎn)中仍然普遍存在，其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只用于家庭自給、不進(jìn)入市場(chǎng)流通，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)其家庭收入影響甚微。而半經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以經(jīng)營(yíng)性質(zhì)為主，但其經(jīng)營(yíng)規(guī)模和家庭勞動(dòng)力投入都相對(duì)有限，農(nóng)業(yè)損失帶來的收入減少可被其兼業(yè)收入所稀釋。而全經(jīng)營(yíng)者則以新型經(jīng)營(yíng)主體為代表，專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)損失會(huì)顯著減少其家庭收入、危害家庭經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定?？梢?，不同生產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保障需求和參保意愿存在顯著差異，須針對(duì)性的設(shè)計(jì)保障機(jī)制、提供保險(xiǎn)產(chǎn)品及服務(wù)。

自給型農(nóng)業(yè)以自然風(fēng)險(xiǎn)為核心關(guān)切，農(nóng)業(yè)災(zāi)害對(duì)個(gè)體收入影響不大，但對(duì)國(guó)家糧食安全存在潛在威脅;因此，自給型農(nóng)業(yè)保障應(yīng)以防災(zāi)防損、確保糧食生產(chǎn)總量穩(wěn)定為主，保險(xiǎn)設(shè)計(jì)也應(yīng)強(qiáng)化防災(zāi)救災(zāi)激勵(lì)、弱化災(zāi)后補(bǔ)償。而半經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)通常涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和直接出售，面臨自然和市場(chǎng)兩方面的風(fēng)險(xiǎn);因此，半經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)保障應(yīng)以收入保障為主，可基于數(shù)字化、“農(nóng)產(chǎn)品+期貨”完善精算基礎(chǔ)，通過訂單農(nóng)業(yè)、產(chǎn)銷協(xié)同等方式降低市場(chǎng)波動(dòng)。而全經(jīng)營(yíng)型農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)端存在自然、雇工、機(jī)械、信貸等多重參與主體，在銷售端存在存儲(chǔ)、加工、物流等多個(gè)環(huán)節(jié)，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)也更為復(fù)雜;因此，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體宜推廣農(nóng)業(yè)綜合保障，將這類群體普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)為基礎(chǔ)保障，同時(shí)設(shè)計(jì)信用保證、雇主責(zé)任、食品安全、環(huán)境責(zé)任、財(cái)產(chǎn)損失、存儲(chǔ)損失等多種附加保障供其選擇。

（三）對(duì)兼業(yè)生產(chǎn)落實(shí)成本全覆蓋，對(duì)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)推進(jìn)收入保障

從前文的分析可知，保障水平低下是農(nóng)民受益有限的主要原因，但盲目提高保障水平也會(huì)加大保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、降低市場(chǎng)供給積極性;因此，農(nóng)業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)提升也應(yīng)有基礎(chǔ)、有選擇、有側(cè)重、有層次，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)滿足精算要求基礎(chǔ)上，對(duì)兼業(yè)經(jīng)營(yíng)的被保險(xiǎn)人確保其經(jīng)營(yíng)成本，而對(duì)專業(yè)化發(fā)展農(nóng)業(yè)的職業(yè)經(jīng)營(yíng)的被保險(xiǎn)人盡可能確保其收入穩(wěn)定。

首先，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息方面，應(yīng)聯(lián)通政企識(shí)別各類農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、引入第三方機(jī)構(gòu)建立基準(zhǔn)費(fèi)率表，同時(shí)鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合基層政府利用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)搭建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息實(shí)時(shí)反饋給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。其次，對(duì)兼業(yè)生產(chǎn)者定期開展成本結(jié)構(gòu)調(diào)查，確保普遍成本在保額中有所體現(xiàn)，同時(shí)基于市場(chǎng)成本水平確定全額保險(xiǎn)金額，結(jié)合兼業(yè)生產(chǎn)者收入結(jié)構(gòu)確定最低保障比例。而對(duì)職業(yè)經(jīng)營(yíng)者可在完善農(nóng)產(chǎn)品銷售、流通數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，通過銷售憑證、會(huì)計(jì)報(bào)表等資料分類確定收入保障水平，據(jù)經(jīng)營(yíng)者資信情況設(shè)計(jì)不同檔次的承保比例，同時(shí)嚴(yán)格懲罰機(jī)制、完善過程管理、杜絕職業(yè)經(jīng)理人的風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)行為。

此外，為切實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障能力，監(jiān)管方可基于需方結(jié)構(gòu)建立農(nóng)險(xiǎn)保障能力核準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，定期考察需方成本、收益與實(shí)際賠付水平之間的差異，當(dāng)二者間的差異達(dá)到一定臨界值時(shí)啟動(dòng)賠付調(diào)整機(jī)制，通過實(shí)地考察、供需協(xié)商重調(diào)農(nóng)險(xiǎn)保障水平;同時(shí)建立農(nóng)險(xiǎn)保障外部監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)、電話投訴中心及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)際保障不足、賠付限制過多的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，通過再保預(yù)警、業(yè)務(wù)限制等方式督促相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行合同調(diào)整。

（四）建構(gòu)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治服務(wù)體系，筑牢巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

如前所述，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)低效是影響我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)的主要原因;因此，為確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需秉持長(zhǎng)期可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)理念，將農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)重心前移，完善災(zāi)害防范和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，落實(shí)巨災(zāi)損失的財(cái)務(wù)分?jǐn)偧軜?gòu)，同時(shí)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)實(shí)踐上緊跟市場(chǎng)需求，提升保險(xiǎn)供給效率。

首先，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治上：農(nóng)業(yè)部門應(yīng)將各地防災(zāi)需要落實(shí)到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，同時(shí)聯(lián)合保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和氣象部門搭建農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)通知農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取合理的風(fēng)險(xiǎn)防范、損失控制措施以降低實(shí)際農(nóng)業(yè)損失;此外，在保費(fèi)厘定和損失補(bǔ)償認(rèn)定中，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可仿照機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)建立救災(zāi)防損優(yōu)惠機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過合理措施降低農(nóng)業(yè)損失。其次，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散上，可在中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司支持下建立多層次大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，逐步推進(jìn)國(guó)內(nèi)期權(quán)期貨市場(chǎng)的成熟，將大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資從保險(xiǎn)、財(cái)政拓展至金融衍生品市場(chǎng)，通過巨災(zāi)證券化的方式在期權(quán)期貨市場(chǎng)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移;同時(shí)逐步健全農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)化程度，提升國(guó)內(nèi)外再保機(jī)構(gòu)的承保意愿，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)承保能力，并合理界定保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位，避免風(fēng)險(xiǎn)交叉帶來的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偀o效。

此外，為提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給效率，各地可建立以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)招投標(biāo)和動(dòng)態(tài)考評(píng)制度：鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在基層搭建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)信息系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)電子化;同時(shí)設(shè)立保險(xiǎn)服務(wù)定期評(píng)價(jià)機(jī)制，在投保、防災(zāi)、救災(zāi)、理賠等重要環(huán)節(jié)嵌入農(nóng)戶評(píng)分作為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的考量因素;并在此基礎(chǔ)上建立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)負(fù)面清單，保險(xiǎn)監(jiān)管部門對(duì)服務(wù)能力不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)啟動(dòng)經(jīng)營(yíng)檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，地方政府則對(duì)服務(wù)能力嚴(yán)重不足的機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)限制與定期清退。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-04-18

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金十九大專項(xiàng)“全面建成多層次社會(huì)保障體系的實(shí)施難點(diǎn)與路徑優(yōu)化研究”（18VSJ095）;四川省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“多層次保障體系中社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制研究”（SC19EZD023）。

作者簡(jiǎn)介：丁少群，男，安徽懷寧人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村研究中心主任。研究方向：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展。

譚 莉，女，四川廣安人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院博士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)保障。

張玉鳳，女，吉林白城人，集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授。研究方向：農(nóng)村金融與保險(xiǎn)。為本文的通訊作者。

①據(jù)保險(xiǎn)密度定義，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度=農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)/農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)，農(nóng)業(yè)涵蓋農(nóng)林牧漁。

②據(jù)保險(xiǎn)深度定義，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度=農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)/農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，農(nóng)業(yè)涵蓋農(nóng)林牧漁。

The Level Evaluation and Realization Path of the High Quality Development of Chinas Policy-based Agricultural Insurance

DING Shaoqun 1，TAN Li 1，ZHANG Yufeng 2

（1.Insurance School of Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan，China，611130; 2.Finance and Economics College，Jimei University，Xiamen，F(xiàn)ujian，China，361021）

Abstract：The central government has been directly supporting the development of agricultural insurance since 2007，and since then，policy-based agricultural insurance has gradually transitioned from the phase of a single food security guarantee to a high-quality development stage that supports the transformation of agricultural modernization.The high-quality development of policy-based agricultural insurance must achieve a win-win situation for the four parties，that is，in the aspect of financial subsidies high efficiency of indirect support was achieved，industrial protection covers from ensuring food security to supporting modern agriculture，and farmers benefits expands from compensation to stable income and increased income，and sustainable organizational operation gets improved from the stage of risk is controllable to that of steady growth.Based on the study of high-quality development measurement methods，the paper comprehensively evaluates the current level of development of Chinas policy-based agricultural insurance based on actual data.The research concludes that the current agricultural insurance is still far from the goal of high-quality development，especially for poverty-stricken areas where the coverage of the insurance is small，the guarantee for modern agriculture is insufficient，the mechanism for dispersing catastrophe risks is not sound，and its role in agricultural risk prevention and control is limited.Therefore，it is recommended to achieve high-quality development of agricultural insurance by adjusting the structure of financial subsidies，broadening the scope of protection for specialized agriculture，improving the level of modern agricultural protection，implementing disaster prevention services，and strengthening the catastrophe risk dispersion mechanism.

Key words：policy-based agricultural insurance; high-quality development; measurement method; realization path