科學(xué)控制政府投資項(xiàng)目概算

【摘 要】隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目將處在高速發(fā)展時(shí)期，擺在我們面前的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何管好、用好來(lái)之不易的建設(shè)資金，如何有效控制工程造價(jià)。本文就主要對(duì)科學(xué)控制政府投資項(xiàng)目概算相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析探討。

【關(guān)鍵詞】政府投資；概算；作用

引言

政府投資項(xiàng)目一般指財(cái)政性資金（財(cái)政預(yù)算資金、政府性融資資金及其他財(cái)政性資金）安排的基本建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政性資金占項(xiàng)目總投資雖不足50%，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行實(shí)際控制權(quán)的基本建設(shè)項(xiàng)目。政府投資通常投入在社會(huì)公共領(lǐng)域，主要包括社會(huì)公益性項(xiàng)目和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)投資起到帶動(dòng)、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)的作用。

一、科學(xué)控制工程建設(shè)項(xiàng)目概算的重要作用

1、概算是安排政府投資項(xiàng)目年度資金、控制項(xiàng)目投資的重要依據(jù)。工程概算一般不得突破投資估算，概算未經(jīng)批準(zhǔn)，一般不予撥付建設(shè)資金，也不得進(jìn)行施工招投標(biāo)。工程概算應(yīng)包括工程項(xiàng)目建設(shè)階段所需要的全部費(fèi)用。經(jīng)批準(zhǔn)的工程概算，是該建設(shè)項(xiàng)目的最高投資限額，在工程建設(shè)過(guò)程中，未經(jīng)批準(zhǔn)，竣工決算不得突破這一限額。

2、概算是設(shè)計(jì)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析的重要依據(jù)。完整的工程概算主要由工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)和建設(shè)期利息等組成，同時(shí)，在工程概算中，還應(yīng)確定各分部分項(xiàng)工程以及其他分項(xiàng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括主要分項(xiàng)工程造價(jià)指標(biāo)、單位面積造價(jià)指標(biāo)、總造價(jià)指標(biāo)等，通過(guò)一系列指標(biāo)分析比對(duì)，可以調(diào)整并優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，達(dá)到控制投資規(guī)模、提高財(cái)政性資金使用效益的目的。

3、概算是進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、簽訂各類(lèi)工程建設(shè)合同的重要依據(jù)。建設(shè)工程應(yīng)按照批準(zhǔn)的概算內(nèi)容和規(guī)模進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，簽訂各類(lèi)合同均應(yīng)以概算中相應(yīng)部分的造價(jià)為依據(jù)。

4、概算是撥付建設(shè)資金、進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的的重要依據(jù)。以概算控制預(yù)算，撥付建設(shè)資金，應(yīng)在項(xiàng)目批準(zhǔn)的概算內(nèi)容和規(guī)模之內(nèi)進(jìn)行撥付，未經(jīng)批準(zhǔn)，累計(jì)撥付金額不得突破概算。

二、產(chǎn)生建設(shè)項(xiàng)目超概算的原因

1、工程建設(shè)管理體制缺陷?，F(xiàn)階段我國(guó)的建設(shè)體制基本上是條塊分割，法制體系不夠健全，加上政府投資項(xiàng)目法人大多不是本質(zhì)意義上的法人，他們是各級(jí)政府的委托代理人，按行政隸屬關(guān)系接受上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督，存在法律上提供的個(gè)人彈性空間。在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，要靠道德約束指導(dǎo)他們?yōu)樗?wù)的機(jī)構(gòu)決策，當(dāng)涉及到個(gè)人的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，道德約束力就顯得脆弱，建管不分等弊端就會(huì)使建設(shè)項(xiàng)目偏離基本建設(shè)程序。一些地區(qū)的地標(biāo)性建筑，伴隨的往往是項(xiàng)目的嚴(yán)重超概，有些項(xiàng)目沒(méi)能成為標(biāo)志性建筑，而是成為了“半拉子工程”、“短命工程”。加之有些項(xiàng)目的資金來(lái)源渠道多樣化，客觀上為項(xiàng)目的超概算創(chuàng)造了條件。

2、對(duì)設(shè)計(jì)單位的責(zé)任約束機(jī)制不健全。目前對(duì)設(shè)計(jì)單位在概算控制方面的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全，缺少相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系和追責(zé)制度，對(duì)優(yōu)化設(shè)計(jì)沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制，對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量差、投資浪費(fèi)等情況也沒(méi)有相應(yīng)的處罰機(jī)制，對(duì)推行優(yōu)化設(shè)計(jì)和限額設(shè)計(jì)缺乏動(dòng)力，大多都以通過(guò)行業(yè)主管部門(mén)的評(píng)審為主要目的。加之，現(xiàn)行的設(shè)計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按工程造價(jià)計(jì)取，出現(xiàn)造價(jià)高則收費(fèi)高的現(xiàn)象，變相激勵(lì)設(shè)計(jì)人員提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加不必要的投資。例如設(shè)計(jì)人員為保險(xiǎn)起見(jiàn)，任意加大結(jié)構(gòu)安全系數(shù)，導(dǎo)致大量的“肥梁、胖柱、密鋼筋”現(xiàn)象出現(xiàn)。某安置小區(qū)地上建筑單平米含鋼量達(dá)到了75公斤，大大超過(guò)了同地區(qū)商業(yè)地產(chǎn)55至60公斤的標(biāo)準(zhǔn)，浪費(fèi)了大量建設(shè)資金。

3、缺乏審核及監(jiān)管力度。在現(xiàn)階段，概算由項(xiàng)目主管部門(mén)（發(fā)改委）批準(zhǔn)，項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施由建設(shè)主管部門(mén)監(jiān)管，項(xiàng)目的決算考核由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目法人單位的管理考核又由固定資產(chǎn)管理部門(mén)國(guó)資委負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目概算及投資效益未形成政府監(jiān)管合力，缺少項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體系，因超概算而調(diào)整概算已成了常事。同時(shí)，對(duì)于重要的建設(shè)項(xiàng)目，通常由設(shè)計(jì)院編制初步設(shè)計(jì)與設(shè)計(jì)概算（送審版），由設(shè)計(jì)主管部門(mén)組織所涉及的主管部門(mén)（如規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、交通、消防、衛(wèi)生、供電、供水、排污等）代表及各專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家進(jìn)行會(huì)審，形成會(huì)審紀(jì)要。設(shè)計(jì)院根據(jù)會(huì)審紀(jì)要進(jìn)行整改后出具初步設(shè)計(jì)與設(shè)計(jì)概算報(bào)批版，報(bào)項(xiàng)目主管部門(mén)批準(zhǔn)。通常，專(zhuān)家會(huì)審的重點(diǎn)是技術(shù)方案，經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家很難在評(píng)審會(huì)這么短時(shí)間內(nèi)對(duì)概算進(jìn)行詳細(xì)審查，這也降低了概算的準(zhǔn)確性。評(píng)審會(huì)通過(guò)之后，建設(shè)單位將初步設(shè)計(jì)概算報(bào)送至發(fā)改部門(mén)進(jìn)行審查，目前我市由于沒(méi)有概算評(píng)審中心這樣的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，很難招聘各專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，所以概算審查技術(shù)力量比較薄弱。

三、政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制對(duì)策與改革措施

1、堅(jiān)持科學(xué)的項(xiàng)目決策程序，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)制度。政府投資項(xiàng)目大多是非營(yíng)利的社會(huì)公益項(xiàng)目，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，應(yīng)重視項(xiàng)目決策的科學(xué)民主。政府投資項(xiàng)目首先要經(jīng)過(guò)工程咨詢機(jī)構(gòu)的評(píng)估論證，咨詢?cè)u(píng)估要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，納入政府采購(gòu)，并出具詳盡的可行性研究報(bào)告，重大項(xiàng)目應(yīng)建立專(zhuān)家評(píng)議制度和社會(huì)公示制度。應(yīng)強(qiáng)化可行性研究，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)制度，納入財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制的項(xiàng)目，必須是通過(guò)可行性研究并列入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的項(xiàng)目。

2、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目概算管理，建立概算審核機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格概算審批程序。項(xiàng)目概算是財(cái)政部門(mén)安排項(xiàng)目支出預(yù)算的依據(jù)，沒(méi)有概算的項(xiàng)目財(cái)政應(yīng)不予編制項(xiàng)目支出預(yù)算，建設(shè)單位也不應(yīng)組織招投標(biāo)。在招投標(biāo)階段，如果控制價(jià)超過(guò)概算應(yīng)該上報(bào)原概算審批部門(mén)重新審核投資，再進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化。項(xiàng)目概算中的每個(gè)分項(xiàng)工程和費(fèi)用項(xiàng)目，就是財(cái)政部門(mén)所要監(jiān)管和控制的目標(biāo)。項(xiàng)目總概算應(yīng)在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段正式提出，經(jīng)市發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、項(xiàng)目主管部門(mén)及各專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家等聯(lián)合審查通過(guò)后，報(bào)市發(fā)改概算審核專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)詳細(xì)審查概算后批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目投資概算是項(xiàng)目資金控制的最高上限，不得擅自變更，因特殊原因確需變更，應(yīng)報(bào)市政府上專(zhuān)題會(huì)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后再由發(fā)改部門(mén)進(jìn)行概算調(diào)整。重視項(xiàng)目概算的審批，從源頭上給項(xiàng)目支出定下“框框”，為有效控制項(xiàng)目投資規(guī)模打下良好基礎(chǔ)。

3、全面推行全過(guò)程跟蹤審價(jià)。跟蹤審價(jià)是指建設(shè)項(xiàng)目從招投標(biāo)開(kāi)始，造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)就開(kāi)始介入實(shí)行全過(guò)程跟蹤審價(jià)。跟蹤審價(jià)改變了以往建設(shè)項(xiàng)目竣工后審價(jià)的辦法，克服了事后審價(jià)的局限性，目前已有部分重點(diǎn)項(xiàng)目試行了全過(guò)程跟蹤審價(jià)辦法，執(zhí)行效果良好。在此基礎(chǔ)上，可全面推行全過(guò)程跟蹤審價(jià)辦法，特別是對(duì)一些政府重大工程和現(xiàn)場(chǎng)簽證多的工程盡可能實(shí)行全過(guò)程跟蹤審價(jià)。

4、推行財(cái)政投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政資金管理的重要內(nèi)容，績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是以績(jī)效為導(dǎo)向，加強(qiáng)財(cái)政投資管理，科學(xué)配置資源，使財(cái)政資金有效地支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)。通過(guò)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，深入分析財(cái)政資金的運(yùn)行情況和使用效果，找出工程建設(shè)和項(xiàng)目管理中存在問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算管理，不斷提高政府投資項(xiàng)目的決策和管理水平，提高財(cái)政資金使用效益。

5、進(jìn)一步完善基本建設(shè)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度。完善規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、法規(guī)是做好基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的首要條件。一是對(duì)部分會(huì)計(jì)科目的核算內(nèi)容，會(huì)計(jì)事項(xiàng)的處理方法等應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行實(shí)際進(jìn)行修改完善。二是隨著財(cái)政各項(xiàng)制度的改革，項(xiàng)目代建制、項(xiàng)目資金的直接支付制度等已在各地陸續(xù)實(shí)施，相應(yīng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理應(yīng)在制度中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。

6、積極探索推行政府投資項(xiàng)目代建制。政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”，是由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在政府投資項(xiàng)目的投資控制中，概算管理扮演著非常重要的角色。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算管理是確定建設(shè)項(xiàng)目總投資合理性的有效條件，是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性和實(shí)踐性很強(qiáng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)工作。

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