論公共行政中的公平與代際公平

摘 要：公平是公共行政的基本宗旨之一，同時，公平問題不僅應著眼于當代，也應考慮到后代的利益公平即代際公平，維持代際公平亦是公共行政的一種責任。

關鍵詞：公平;分部化公平;代際公平

中圖分類號：D63 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）04-0067-02

一、公共行政中的公平問題

正如沃爾多（Dwight Waldo）曾指出的那樣，公共行政可以被視為政府的藝術與科學和管理的藝術與科學之間的一種聯(lián)姻。之前所倡導的效率與經(jīng)濟概念主要是屬于管理理論范疇，而社會公平則屬于政府理論的范疇。在公共行政學發(fā)展的早期，這種聯(lián)姻處于平衡狀態(tài)，因為那時的效率理論和民主政府理論兩者往往按照常規(guī)結(jié)合在一起，因而得出了結(jié)論，認為政府能夠而且必須既講效率又追求公平。不過，到了20世紀60年代中期，管理的理論開始占據(jù)主導地位，公平問題被回避。盡管當時人們普遍承認公共行政是政治過程的一部分，但卻鮮有人關心政治與公共行政最終應當實現(xiàn)什么目標。

早期的傳統(tǒng)觀點同樣認為公共行政是中立的，因而忽略了社會公平問題?，F(xiàn)在的理念認為公共行政是政治的一部分或一種形式，公共行政在政治過程中常起領導作用，因此，恪守中立幾乎不可能。弗雷德里克森便認為，行政官員不應繼續(xù)以政治中立的價值標準作為行動準則，而應以社會公平作為政治的價值標準。他反對絕對的法治，認為行政中的自由裁量權(quán)是行政人員運用公平原則的領域，也是使公平能夠得以發(fā)展的一個領域。行政人員擁有的自由裁量權(quán)也是法官促進公開與正義的前提，政策制定則是實現(xiàn)社會公平的基礎。因此，弗雷德里克森指出，要實現(xiàn)社會的公平，除了在政策制定方面必須有所體現(xiàn)之外，還應采取平等的政治對話、對信息進行的及時公開并且始終關注社會弱勢群體。

不公平感會加劇社會的不信任，導致政體合法性的下降。因此，作為維持社會群體團結(jié)的黏合劑的公平問題不僅不容忽視，還成為行政活動的指南及公共行政的規(guī)范性支柱。公共行政中的公平要求公務員能稱職地代表那些沒有渠道參與公共政策過程的個體，尊重每位公民的尊嚴，盡力維護他們的合法權(quán)利，更加合理地分配公共物品和服務，追求公共的利益或更大的善。

公平的基本含義是正當，合乎道義或合乎情理。公平是人類長期不懈追求的一種社會價值，對社會發(fā)展進程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會意識來說，公平觀念隨人類社會實踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關系和階級關系中的個體經(jīng)濟利益和政治要求的集中反映。究其實質(zhì)，也就是個體的利益沖突問題。關于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認為，公共行政中的公平包含對組織設計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國家和社會公共事務的過程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護和實現(xiàn)社會公平正義，即運用公共權(quán)力來實現(xiàn)社會公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強調(diào)的是政府應當平等地向社會提供相關服務，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔起屬于自身職責范圍內(nèi)的責任與義務。公共行政中的公平提倡公共行政管理進行相應的變革，認為對公眾的要求應當做出及時的積極回應，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強調(diào)在公共行政的教學與研究中，應更注重與其他學科的交叉融合以便更為有效地解決相關問題。概括而言，倡導公共行政的公平是要推動政治權(quán)力與社會福利轉(zhuǎn)向社會中缺乏政治及經(jīng)濟資源支持并處于劣勢的個體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號，而是在社會和政治領域中機會、成本和利益分配上的更加平等。

公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級制采用的均是分部公平的概念。公共服務一般來說是以分部化為基礎進行提供，并且主要通過分部的組織層級體系來進行。分部公平提倡的是在相同種類的個體間實施同等對待，不同種類的個體之間則處以不同的對待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領域都實踐著分部化公平。第二稱為集團公平。分部化的公平是屬于個人層次上的公平，集團公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團公平和同工同酬的分部公平。第三是機會的公平。主要包括預期公平與手段公平兩種。假設兩個人獲得某項工作的可能性相同，兩人得到該工作的機會也平等，這就是預期機會公平。如果兩人因為具備相同的天分和資格，所以他們得到工作的機會是平等的，這便是手段機會公平。亞里士多德關于平等個體應受公平對待的觀點，便是以手段為基礎的機會公平的例子。不過在現(xiàn)實當中，純粹的預期公平鮮有存在。而在手段公平中，機會是由公平的規(guī)則決定。機會公平是對所有人來說，某個時代中特定的個體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機會。

公共行政中公平的領域可以用實際分配的財物、服務或利益為劃分標準。對這一公平領域的界定可寬可窄，具體受以公共機構(gòu)的資源為基礎的分配及以申請人對平等的要求為基礎的訴求兩者的制約。公平的領域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對于諸如工資、工作、投資等一些領域來說，它們很大程度上是由市場控制，而另外一些領域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領域追求的是公平，目的是努力糾正由市場所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導致的不公平。政府提出的補償性不公平，目的是為了抵消分配領域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。

公平地向社會提供服務的義務對于公共行政而言意味深長。它強化了社會公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會公平已經(jīng)成為公共行動的標準?，F(xiàn)代社會要實現(xiàn)社會的公平正義就是要使社會各方面的利益關系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會公平和正義得到切實維護，在公共行政中發(fā)揚公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執(zhí)行政策時使用自由裁量權(quán)，以及對服務分配進行判斷時都應當致力于實踐社會公平、公正、平等，并將其作為指導自身行動的指南。

二、公共行政中的代際公平

公共行政中的公平問題不僅應著眼于當代，同時也應當考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應該與同代的人一樣，彼此間承當義務和責任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當代人與后代之間的公平問題，即代際問題。

代際公平指在場的現(xiàn)世代的個體與不在場的未來世代的個體之間的公平，其實質(zhì)是一種有關利益或者負擔在現(xiàn)在和未來世代之間的分配正義問題。美國當代著名政治哲學家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認為，正義的第一原則也即個體最基本的原則是自由平等;第二個原則包括公平的機會平等及差別原則。只有同時具備這兩大原則，社會才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲存原則。原初狀態(tài)下的個體其實處于一種無知之幕的狀態(tài)之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權(quán)利和尊嚴，同時限制在場的各代人的利己選擇。羅爾斯認為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標準。在無知之幕指導下，個體可能且應選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。

弗雷德里克森認為，有充足的理由將后代的公平視為社會公平的一個領域，該觀點可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當代許多思想家也提出應關注后代的利益。代際之間的社會公平的邏輯是以集團為基礎。后代作為一個集團，也是權(quán)利主張的一個適當領域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個合適的領域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點是由現(xiàn)代人代表后代人而提出?，F(xiàn)世代的人既享受利益，同時又得承擔成本;近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠期后代也將受益，而其所承擔的責任僅僅是支付維持的成本。

代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務保持文化和文明成果，完好無損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導的環(huán)保運動的主要動力便是為后代保護地球資源。如今，我們對有害廢棄物、農(nóng)藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問題可能導致的后果有了更多的了解。這些了解及其對后代可能產(chǎn)生影響的如實估算，都會對政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當政策制定者們認識到這些政策問題既是現(xiàn)世的問題，又是代際之間的問題時，便會努力尋求找到在某種程度上對雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實施有利于代際社會公平的政策，也就是制定的那些政策對后代不會產(chǎn)生消極的影響，不會導致代際不公平的產(chǎn)生。

弗雷德里克森認為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無論是環(huán)境資源還是道德和倫理責任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會公平承擔責任，留給后代的均不應該是更糟，而必須是在自己所知的基礎上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問題來源于私人市場交易，而在該交易中，后代的利益被嚴重損害。因而，缺乏代際公平其實是市場失靈的表現(xiàn)。政府應當通過公共政策來對市場進行干預，實行有利于后代利益的管制，盡可能地運用現(xiàn)有所有資源達到最佳效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責任。

參考文獻：

[1]周振超.階層分化與政府治理模式變革研究[M].上海：上海學林出版社，2013.

[2]高偉.公共行政[M].北京：人民出版社，2012.

收稿日期：2014-12-15

作者簡介：劉慧瓊（1977-），女，江西于都人，副教授，從事行政管理研究。