我國政府績效考核的有效性研究

摘 要：我國政府績效考核在實(shí)際操作中存在很多問題，其中很突出的一個(gè)問題是政府績效考核的有效性不高，這影響了其實(shí)際作用的發(fā)揮，阻礙了我國政府績效考核的發(fā)展。本文對我國政府績效考核有效性不高的問題進(jìn)行了分析，對比國外政府績效考核方面的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況，提出了一些建議，希望可以提高我國政府績效考核的有效性，推進(jìn)政府績效考核的發(fā)展，提高政府的行政效率。

關(guān)鍵詞：政府績效;政府績效考核;有效性

中圖分類號：D25 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）04-0062-02

一、關(guān)于政府績效考核的內(nèi)涵

政府績效是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力。從組織層面講，胡寧生教授認(rèn)為績效考核就是政府體系的產(chǎn)出產(chǎn)品在多大程度上滿足社會(huì)公眾的需要。那么政府績效考核就可以理解為通過管理效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出所反映的績效進(jìn)行評定。范柏乃教授認(rèn)為，我國對政府績效內(nèi)涵的認(rèn)定應(yīng)該要符合我國政府的基本職能需要。他把我國政府的基本管理職能概括為行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育科技、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量、社會(huì)穩(wěn)定六大內(nèi)容。這六大項(xiàng)內(nèi)容就屬于我國政府績效考核的基本內(nèi)容，并根據(jù)這些內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)。

二、我國政府績效考核中存在的問題

由于我國政府績效考核起步較晚，而從西方引進(jìn)的管理方法又與實(shí)際國情在很多方面不適應(yīng)，因此在二者的相互磨合的過程中，存在著以下顯著的問題。

1.考核指標(biāo)體系不夠健全

就目前實(shí)際情況而言，我國政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)還是以可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，在一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量增長的同時(shí)，忽視了環(huán)境質(zhì)量、居民生活質(zhì)量、失業(yè)率、教育水平、科研水平、資源利用率、社會(huì)保障等一系列和經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)相關(guān)聯(lián)的其他方面的指標(biāo)。這就導(dǎo)致了政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而忽視了巨大的社會(huì)成本和長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，考核指標(biāo)沒有形成有機(jī)的整體，指標(biāo)的選擇也顯示出隨意性，往往在選擇哪些指標(biāo)和放棄哪些指標(biāo)方面缺乏科學(xué)依據(jù)，而且一些指標(biāo)陳舊老化，不能與時(shí)俱進(jìn)，也不利于推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.考核過程中缺乏溝通

目前的政府績效考核，多數(shù)是以結(jié)果為導(dǎo)向的，也就是說，只有在整個(gè)過程結(jié)束后，結(jié)果出來后，才會(huì)對績效進(jìn)行考核。既沒有事前溝通，也沒有中途溝通，考核結(jié)果也只是單方面的通知，并沒有形成有效的雙向溝通。這樣，在考核過程中會(huì)出現(xiàn)很多由溝通不暢導(dǎo)致的信息失靈以及結(jié)果出現(xiàn)偏差。

3.考核標(biāo)準(zhǔn)不明確

目前，在實(shí)際的政府績效考核中，考核標(biāo)準(zhǔn)多為描述性的，語言表述也不夠具體，這就導(dǎo)致考核人員容易產(chǎn)生感情偏好、印象偏好或關(guān)系偏好，影響了考核的客觀性。而考核標(biāo)準(zhǔn)的過分統(tǒng)一，忽略了不同職位工作性質(zhì)和特點(diǎn)的不同，也會(huì)影響考核的公正性。

4.政府績效考核缺乏科學(xué)的考核方法

我國政府的績效考核可以說是單向的，就是以自上而下的考核為主，主要是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的考核，或政府主管部門對所屬事業(yè)單位的考核，而忽視了政府部門的自我考核和社會(huì)對政府績效的考核。而且，就算是在政府部門的自我考核中，也缺乏社會(huì)公眾的參與。在自上而下的考核中，往往存在信息不對稱，影響了考核的公正性和客觀性。

5.政府績效考核結(jié)果缺乏公開性

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，政務(wù)信息透明化已經(jīng)有所進(jìn)步，但是政府績效考核方面還是缺乏對社會(huì)的公開性。我國政府的績效考核都是由政府部門發(fā)動(dòng)并且實(shí)施的，評估隊(duì)伍也是由政府各部門的人組成，考核結(jié)果相對封閉，透明度不夠，而且公民參與的范圍也很有限，專業(yè)的第三方也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

6.政府績效考核缺乏規(guī)范管理

與西方國家相比較，我國的政府績效考核并沒有專門的制度和規(guī)范，也沒有專門的考核機(jī)構(gòu)，考核的體系設(shè)計(jì)都是建立在政府自身需要的基礎(chǔ)之上，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。而且，我國政府績效考核缺乏連貫性、持續(xù)性，基本都是階段性的，考核結(jié)果也是獨(dú)立的，沒有一個(gè)長遠(yuǎn)、科學(xué)、可持續(xù)的規(guī)劃，也沒有形成一個(gè)完整的可持續(xù)的績效管理良性循環(huán)，與其他管理環(huán)節(jié)脫節(jié)。

三、發(fā)達(dá)國家政府績效考核的特點(diǎn)

政府實(shí)行績效考核是從西方發(fā)達(dá)國家借鑒來的，而且他們的政府績效考核也已經(jīng)進(jìn)行了很長時(shí)間，在很多方面都取得了成功，有很多特點(diǎn)都是值得我們借鑒的。

首先是制度化和規(guī)范化。許多發(fā)達(dá)國家對政府的績效評估都制定了相關(guān)的法律，為了有效實(shí)施法律和制度，多數(shù)國家還確定了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行這項(xiàng)工作。另外，為了進(jìn)行科學(xué)的考核，他們大多用4E原則作為建立政府績效評估體系的基礎(chǔ)，即經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）;其次，發(fā)達(dá)國家比較重視公民導(dǎo)向。他們在績效評估中強(qiáng)調(diào)以人為本，以公民為中心，以公眾滿意度為尺度。在他們的政府績效考核中，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與，從評估項(xiàng)目的選擇到評估內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的選擇與確定，到項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督、績效報(bào)告的公開透明等，都體現(xiàn)了廣泛的參與性。在評估過程中有公民和服務(wù)對象的廣泛參與，有政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的評估，也有社會(huì)評估機(jī)構(gòu)對政府績效的考核;另外，許多發(fā)達(dá)國家都成立專門的評估組織，對政府績效進(jìn)行考核。其成立的專門的機(jī)構(gòu)，具有組織性、規(guī)范性、統(tǒng)一性和強(qiáng)制性，便于與各方溝通和聯(lián)系以收集各方信息，而且使得考核結(jié)果具有可靠性和權(quán)威性;最后，他們比較重視信息技術(shù)，利用科學(xué)的手段進(jìn)行政府績效考核。

四、提高政府績效考核有效性的措施

根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家在政府績效考核方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，提高政府績效考核的有效性可以從以下幾方面著手。

1.加強(qiáng)政府績效考核的法制建設(shè)

立法保障是政府績效考核工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和前提，當(dāng)前應(yīng)該完善政府績效考核方面的立法，使我國政府績效考核走上制度化和規(guī)范化的道路。應(yīng)該要從法律的高度來確立績效考核的地位，用立法來保障它的順利實(shí)施，使其具有權(quán)威性，從而使政府的績效考核工作服從這一法律制度安排，明確考核期間的權(quán)利和義務(wù)，做到績效考核工作有法可依、違法必究，提高政府績效考核的有效性，提高政府的工作效率。

2.建立科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系

績效考核的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的實(shí)際情況。指標(biāo)的設(shè)計(jì)不能只考慮單純的經(jīng)濟(jì)效益，還要注重社會(huì)的全面發(fā)展，要以人為本，統(tǒng)籌兼顧，兼顧公平和效率。同時(shí)，整個(gè)績效考核體系要有長遠(yuǎn)性，不能只看眼前，而要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，使體系可以持續(xù)發(fā)展。另外，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)還要遵循SMART原則，也就是說設(shè)計(jì)的指標(biāo)一定是要具體的、可度量的、可實(shí)現(xiàn)的、現(xiàn)實(shí)的和有時(shí)限的。

3.選擇科學(xué)的考核方法

績效考核的方法有很多種，有定性的方法，有定量的方法，政府績效考核應(yīng)該采用科學(xué)的定性與定量相結(jié)合的方法。從考核主體來說，可以采用360度考核法，全方位與多維度地進(jìn)行績效考核，這種方法擺脫了單純的上級考核下級的方法，而是向所有了解被考核者工作情況的有關(guān)人員收集信息，從多個(gè)方面、不同的角度對政府進(jìn)行全方位的考核。這樣可以從一定程度上弱化政府的政績觀，不再把GDP看作是唯一標(biāo)準(zhǔn)，而且這種考核方式也強(qiáng)化了社會(huì)公眾監(jiān)督，可以加強(qiáng)公眾與政府之間的聯(lián)系，加速服務(wù)性政府的建設(shè)?；蛘卟捎闷胶庥浄挚ǎ˙SC）方法，將顧客或利益關(guān)系人層面放在構(gòu)成層面的最上層，基本構(gòu)成是：使命層面、財(cái)務(wù)層面、組織流程層面和學(xué)習(xí)層面，我國政府的使命是為人民服務(wù)，而關(guān)注政府使命的顧客是廣大人民群眾，從組織流程層面來看，應(yīng)該包括政府依法行政能力、行政效率等方面的指標(biāo)。

4.在政府績效考核中引入公民參與，強(qiáng)化公民導(dǎo)向

公民是政府一切公共管理活動(dòng)和公共服務(wù)的最終接受者，對政府的行為最具有發(fā)言權(quán)，因此在績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，更體現(xiàn)外向特征和多樣化的公民滿意度調(diào)查，民間組織或者第三方可以獨(dú)立地對政府績效進(jìn)行評價(jià)和審視。而且，考核的結(jié)果應(yīng)該公開化、透明化，讓公眾充分了解政府績效。

5.要正確利用考核結(jié)果

考核結(jié)果得到有效的運(yùn)用才能發(fā)揮它的功能和作用，要把考核結(jié)果作為評價(jià)政府工作好壞及干部政績的重要依據(jù)，與政府官員的升降去留聯(lián)系起來。如果考核結(jié)果得不到運(yùn)用，正的得不到強(qiáng)化，負(fù)的得不到懲戒，就不能形成有效的激勵(lì)機(jī)制，起不到改善績效的作用，考核也就失去了應(yīng)有的作用。

6.加強(qiáng)對考核主體的培訓(xùn)，充分發(fā)揮專業(yè)考核和研究機(jī)構(gòu)的作用

要培養(yǎng)考核主體相關(guān)的專業(yè)知識與專業(yè)技能，通過培訓(xùn)，使考核者明確工作職責(zé)，提高對工作目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及其重要性的認(rèn)識，幫助其克服個(gè)人偏見和心理因素的干擾，提高考核者的素質(zhì)和能力，學(xué)會(huì)使用現(xiàn)代化考核技術(shù)和方法，減少誤差，只有設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的考核程序才能保證考核結(jié)果的公正性和可信度。

以上這些措施，都可以在不同程度上提高政府績效考核的有效性，保證績效考核的順利實(shí)施，從而提高政府工作效率，改善政府的信譽(yù)和形象，推動(dòng)我國政治體制改革，保障我國服務(wù)型政府的構(gòu)建。

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收稿日期：2014-12-12

作者簡介：袁璟（1989-），女，陜西渭南人，碩士研究生，從事公共組織與人力資源管理研究。