完善我國行政問責(zé)主體運行的對策建議

摘 要：行政問責(zé)主體是行政問責(zé)制的決定性要素。與西方相比，我國行政問責(zé)主體在問責(zé)實踐中存在一定的問題，問責(zé)效力有待進一步提高。本文在借鑒西方經(jīng)驗和結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，從實現(xiàn)行政問責(zé)主體多元化、優(yōu)化行政問責(zé)主體運行的環(huán)境和完善行政問責(zé)主體運行的保障機制三個角度提出完善我國行政問責(zé)主體運行的對策建議，旨在形成強大的權(quán)力監(jiān)督體系，從而推動我國政治民主化的進程。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)主體;政治民主化;監(jiān)督體系

中圖分類號：D63 " 文獻標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）04-0060-02

在現(xiàn)代公共管理中，從某種意義上來說，行政問責(zé)的根本問題，是各級行政人員對誰負責(zé)，由誰來問責(zé)。行政問責(zé)主體作為行政問責(zé)制的第一構(gòu)成要素，一定程度上決定了其實施成效。建立健全行政問責(zé)制，優(yōu)化行政問責(zé)主體的結(jié)構(gòu)，完善行政問責(zé)主體的運行，既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的必然要求，有利于政府執(zhí)行力和公信力的提高，順應(yīng)了構(gòu)建可問責(zé)政府和透明政府的國際趨勢。

西方發(fā)達國家行政問責(zé)制經(jīng)過長期的運行和發(fā)展，其行政問責(zé)主體體系完備，運作成熟，形成了對政府及其官員的有效監(jiān)督。將我國與之相比較，在問責(zé)主體的類型方面，西方形成了以議會為主的多元問責(zé)主體，實現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力;中國的行政問責(zé)主體以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)主體處于弱勢地位。在問責(zé)主體運行的環(huán)境方面，西方各問責(zé)主體的地位明確，職責(zé)權(quán)限劃分清晰，有深厚的行政問責(zé)文化基礎(chǔ);中國的問責(zé)主體不明確，問責(zé)主體的權(quán)限不清，行政問責(zé)文化滯后。在問責(zé)主體運行的保障機制方面，西方有健全的行政問責(zé)法律法規(guī)，有政務(wù)公開、媒體的“特權(quán)”、舉報人的保護激勵等完備的配套制度，有專門機構(gòu)監(jiān)督和保障行政問責(zé)制的實行;中國的行政問責(zé)法律缺失，信息公開等配套機制不完善，且缺乏專門機構(gòu)的監(jiān)督和保障。由此可見，當(dāng)前我國的行政問責(zé)主體存在許多缺陷，其背后的原因很多，但根本而言，集中于觀念和制度兩個方面，我們可以將二者視為保障行政問責(zé)主體有效運行的“軟件”和“硬件”。

“他山之石，可以攻玉?！蔽鞣礁鲊膶嵺`表明，從長遠來看，行政問責(zé)主體要更好地發(fā)揮作用就必須實現(xiàn)同體問責(zé)和異體問責(zé)共同發(fā)展，且重在異體問責(zé)。在未來我國民主政治的進程中，必須建立和完善以同體問責(zé)為主導(dǎo)的多元異體行政問責(zé)制，從主體自身、環(huán)境、制度上進行全方位的改革，最終形成強大的權(quán)力監(jiān)督體系，從而推動我國政治民主化的進程。

一、實現(xiàn)行政問責(zé)主體的多元化

（一）強化人大問責(zé)

我國的民意機關(guān)是人大，是異體問責(zé)的核心，強化人大問責(zé)的主體作用是完善問責(zé)主體的突破口。首先，對人大原有的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)進行細化，增強可操作性，以法規(guī)制度確定問責(zé)范圍、途徑和程序，拓寬問責(zé)的渠道：借鑒西方建立彈劾、不信任投票以及主要負責(zé)人引咎辭職等制度，并推行代表評議和聽取述職等制度，使人大監(jiān)督向常態(tài)化發(fā)展。其次，完善人大代表選舉制度，并減少政府官員擔(dān)任人大代表的比例，真正實現(xiàn)“異體”問責(zé)，要加強人大自身建設(shè)，改善人大代表的年齡結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)素質(zhì)和政治素質(zhì)，增加專職化人大代表的比例。最后，增強人大決策程序的公開透明，還可以借鑒西方，在各級人大設(shè)立獨立的專門問責(zé)機構(gòu)。

（二）健全司法機關(guān)問責(zé)

司法問責(zé)是問責(zé)的最后屏障。首先，要改革現(xiàn)有司法制度，確保司法機關(guān)的獨立性。司法機關(guān)的經(jīng)費應(yīng)由中央統(tǒng)一劃撥，其人事組織問題應(yīng)由其上級組織來決定，實現(xiàn)司法機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，防止行政對司法的干預(yù)，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。同時，維護法官的獨立地位，建立法官的相關(guān)保障制度。其次，建立檢察機關(guān)與政府監(jiān)察機構(gòu)、黨的紀檢部門的工作協(xié)調(diào)機制，讓檢察機關(guān)同時參與重大事故和案件的調(diào)查，解決司法介入不及時和責(zé)任追究的逃脫等問題。最后，加強法院司法審查的力度以及人民檢察院的檢察力度。

（三）鼓勵民主黨派參與問責(zé)

一要加強民主黨派問責(zé)的機制建設(shè)。民主黨派應(yīng)設(shè)立專門組織形式和專門機構(gòu)實施監(jiān)督和問責(zé)，并規(guī)定具體、可操作的問責(zé)權(quán)力、范圍、形式、途徑和程序，使其問責(zé)、制約更具權(quán)威性。同時，強化政治協(xié)商會議的作用，拓寬各民主黨派參政議政的渠道，豐富民主監(jiān)督的形式;二要逐步擴大民主黨派干部在各級政府中的比例，政府也應(yīng)重視各民主黨派的意見。

（四）加強新聞媒體問責(zé)

新聞媒體問責(zé)是運用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的重要載體。首先要保障新聞媒體的自由和獨立，確保其正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)、報道權(quán)、評論權(quán)和批評權(quán)，尤其是對反面事件的揭露權(quán)，減少黨和政府的干預(yù)，為此要加快完善新聞媒體監(jiān)督的立法，規(guī)范其問責(zé)的權(quán)限范圍與程序。其次要保障媒體的知情權(quán)，促進政府信息公開透明。最后，要提高新聞媒體工作者的專業(yè)素質(zhì)和道德素養(yǎng)，用法律規(guī)范媒體的行為。此外，可以借鑒西方，讓媒體享有一定的“特權(quán)”：對于新聞輿論涉及政府及官員事件的不恰當(dāng)評論，免去一定的責(zé)任追究，以免新聞媒體敢怒不敢言，成為問責(zé)的虛位者。

（五）促使公民參與問責(zé)

社會契約論者認為，國家權(quán)力來源于人們彼此間通過契約而讓渡的權(quán)利，但公民的權(quán)利并未完全讓渡給國家，公民有監(jiān)督國家為公共利益服務(wù)的權(quán)利[1]。一方面要培養(yǎng)公民的問責(zé)意識，提高公民政治參與的能力。另一方面，要完善社會公眾問責(zé)機制。在法律上保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)，以法律法規(guī)明確公民問責(zé)的程序;在制度上保障問責(zé)渠道的暢通，積極探索有效的問責(zé)形式，如發(fā)展電子政務(wù)，完善聽證制度、信訪舉報制度、質(zhì)詢制度、公益訴訟制度等;政府要主動提供公民參與的各種途徑，如公開聽證、民意調(diào)查、咨詢委員會等，還要對公民問責(zé)做出及時和負責(zé)的回應(yīng)。最后，要完善社會激勵機制，還可以借鑒西方，從法律上和制度上切實保護舉報人、獎勵舉報行為、完善舉報反饋。

二、優(yōu)化行政問責(zé)主體運行的環(huán)境

（一）內(nèi)部環(huán)境建設(shè)

首先，明確問責(zé)主體。行政問責(zé)作為一種責(zé)任認定和追究的活動，只有法定的主體才享有問責(zé)權(quán)力。因此，必須以法律的形式確定我國的行政問責(zé)主體，要明確問責(zé)主體的職責(zé)權(quán)限、問責(zé)對象、懲戒權(quán)限和工作方式，在分工負責(zé)的基礎(chǔ)上相互配合、功能互補。

其次，明確同體問責(zé)主體的權(quán)責(zé)劃分。一方面，妥善處理好黨和政府權(quán)責(zé)的界限，防止以黨代政。在宏觀層面上，建構(gòu)規(guī)范和調(diào)整黨政關(guān)系的法律體系，使黨政關(guān)系嚴格遵守法治化的軌道;要加強黨內(nèi)監(jiān)督，黨要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，把屬于政府的權(quán)力下放或還給政府。在微觀層面上，必須明確“黨委書記”和“行政首長”的職責(zé)，完善行政首長責(zé)任制。另一方面，科學(xué)劃分中央與地方、上級與下級的權(quán)力和責(zé)任，實現(xiàn)其關(guān)系法制化，并建立中央對地方的權(quán)力制約機制與宏觀調(diào)控機制。

最后，強化行政系統(tǒng)內(nèi)部專門機關(guān)問責(zé)。一是強化行政監(jiān)察問責(zé)。要改革現(xiàn)行的行政監(jiān)察體制，使監(jiān)察部門擺脫雙重的領(lǐng)導(dǎo)，要擴大監(jiān)察部門的職權(quán)，制定科學(xué)合理的監(jiān)督機制，做到事前和事中的監(jiān)督以及事后的懲處。二是強化審計監(jiān)督問責(zé)。應(yīng)實現(xiàn)審計機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，同時確保其在財政和人事制度上的獨立。審計機關(guān)還應(yīng)依據(jù)法律加大審計執(zhí)法力度，建立與行政監(jiān)察機關(guān)、司法檢察機關(guān)的工作協(xié)調(diào)機制，落實責(zé)任追究。

（二）外部環(huán)境建設(shè)

行政問責(zé)文化作為行政問責(zé)制度的柔性機制，是行政問責(zé)制的靈魂。只有將問責(zé)文化深深地植入人們的潛意識之中，才能使問責(zé)主體自覺主動地發(fā)揮監(jiān)督和問責(zé)作用。首先，加強問責(zé)宣傳。政府可以制定長期的問責(zé)文化發(fā)展戰(zhàn)略，培養(yǎng)深入人心的問責(zé)文化底蘊和問責(zé)慣例，特別是要培育積極互動的異體問責(zé)文化，使廣大的異體問責(zé)主體有敢于問責(zé)的勇氣、愿意問責(zé)的參與意識和能夠問責(zé)的自信心態(tài)。其次，增強公民的問責(zé)意識。通過教育使全社會形成一種自發(fā)的、積極向上的問責(zé)氛圍。最后，提高官員的責(zé)任意識和問責(zé)意識。各級官員既要摒棄“官本位”思想，建立以民為本的服務(wù)理念，又要通過加強領(lǐng)導(dǎo)和宣傳，真正重視并積極探索和推行行政問責(zé)制，使之進一步規(guī)范和完善。

三、完善行政問責(zé)主體運行的保障機制

（一）建立健全行政問責(zé)法律體系

西方國家的實踐證明，完善的行政問責(zé)法律體系是使問責(zé)的開展更加規(guī)范化、常態(tài)化的保障。一方面，整合現(xiàn)有政策法規(guī)，盡快制定一部全國統(tǒng)一的專門的行政問責(zé)法，逐步將我國的行政問責(zé)制由人治型、權(quán)力型向法治型、制度型轉(zhuǎn)變，促使其走向科學(xué)化并形成一種相對穩(wěn)定的長效機制。在國家統(tǒng)一法律體系下，各地區(qū)可以結(jié)合本地的實際，發(fā)展地方問責(zé)的法律法規(guī)，從中央到地方逐步形成完善的行政問責(zé)法律體系。另一方面，完善與行政問責(zé)法配套的其他法律法規(guī)，形成相互銜接、相互配套、系統(tǒng)而高效的規(guī)范體系。

（二）完善信息公開機制

首先，從法律的高度保證信息公開。在加大《政府信息公開條例》的實施力度的同時，制定一部全國統(tǒng)一的信息公開法，其中應(yīng)規(guī)定政府信息公開的內(nèi)容、方式、程序、責(zé)任形式、監(jiān)督與救濟措施等。同時要完善信息保密法，科學(xué)地界定信息公開與保密的關(guān)系，人民群眾關(guān)心的事項和容易滋生腐敗的領(lǐng)域應(yīng)作為政務(wù)公開的重點。其次，完善政府行為的透明機制，發(fā)展陽光政務(wù)。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變行政理念，積極主動地公開政務(wù)，開辟多種渠道讓公民了解政務(wù)信息，要正確對待新聞媒體的監(jiān)督并依法保障其自由報道權(quán)。最后，設(shè)立專門機關(guān)對政府的信息公開情況進行檢查、監(jiān)督和評估，加強對信息公開不力的單位的問責(zé)和懲處，使信息公開和行政問責(zé)相互促進。

（三）建立對行政問責(zé)主體的監(jiān)督制約機制

行政問責(zé)主體涉及四大最基本的問責(zé)權(quán)力：問責(zé)事由的發(fā)現(xiàn)權(quán)、問責(zé)事由的調(diào)查和核實權(quán)、提出對問責(zé)對象的處分或處罰的建議權(quán)、對問責(zé)對象處分或處罰的最終決定權(quán)[2]。這些問責(zé)權(quán)力都集中在組織人事部門和紀檢監(jiān)察部門，有必要適度地分化問責(zé)權(quán)力，以防問責(zé)過程中權(quán)力的濫用、亂用。

此外，可以借鑒西方經(jīng)驗，建立專門監(jiān)督機構(gòu)，解決問責(zé)主體監(jiān)督虛置的問題。專門監(jiān)督機構(gòu)可以對各問責(zé)主體的問責(zé)活動進行監(jiān)督，也可以對各問責(zé)主體進行綜合指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，增強各問責(zé)主體整體合力的發(fā)揮，從而降低問責(zé)成本，提高問責(zé)效率;其自身還可以作為另一種問責(zé)主體，獨立行使監(jiān)督權(quán)力，并且它與審計部門的經(jīng)濟監(jiān)督和紀檢部門的廉政監(jiān)督是相輔相成的。專門監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立一定要保證其權(quán)威性和獨立地位，經(jīng)費由中央統(tǒng)一調(diào)撥，人員組成上既要獨立于行政機關(guān)，又要注重提高專業(yè)化水準(zhǔn)和范圍的廣泛性，這樣才能為問責(zé)主體的有效運行提供強有力的保障。

任何制度的建立都不是一朝一夕的。在我國，行政問責(zé)主體體系的構(gòu)建任重道遠。在行政問責(zé)制的構(gòu)建中，需要進一步加強對行政問責(zé)主體的理論和實際研究，尤其需要從系統(tǒng)分析的角度加強對行政問責(zé)主體運行的研究。

參考文獻：

[1]周亞越.行政問責(zé)制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：181.

[2]高國舫.完善行政問責(zé)制度的對策研究[J].長白學(xué)刊，2011（6）：51.

收稿日期：2014-12-05

作者簡介：陳旻哲（1990-），女，江蘇鎮(zhèn)江人，碩士研究生，從事政治學(xué)理論研究。