建立“四位一體”的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不僅影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，而且影響農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，更重要的是影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，近幾年得到不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系初步建立，在鞏固現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展等方面起到了重要的作用。在整個(gè)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，盡管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用十分重要，但是，在面臨巨災(zāi)的情況下，如何保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利開展，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更好地發(fā)揮作用，卻是當(dāng)前越來越突出的重要問題，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制顯得尤為重要。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的理論

巨災(zāi)會(huì)造成一定地域范圍內(nèi)大量的保險(xiǎn)標(biāo)的同時(shí)受損，引發(fā)巨額的保險(xiǎn)索賠，給保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來巨大影響。從保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)角度看，保險(xiǎn)公司總的償付能力表現(xiàn)為自有資金、公積金和各種準(zhǔn)備金，其中公積金和各種準(zhǔn)備金為一般償付能力。導(dǎo)致保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)賠款過多地超過其一般償付能力的風(fēng)險(xiǎn)稱為巨災(zāi)。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，是利用再保險(xiǎn)機(jī)制和其他手段預(yù)防和分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，提供災(zāi)后損失補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，是市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系的重要組成部分。在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的第八條中指出，國(guó)家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。國(guó)家鼓勵(lì)地方人民政府建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。這里說的只是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制中的一部分內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，而不是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

一、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特征

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有不可預(yù)測(cè)性、后果的嚴(yán)重性、風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性、發(fā)生的低頻性、風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性等特征。

二、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失的影響（一）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)影響甚大

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間上的高度相關(guān)性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)經(jīng)常面臨巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，極易在較短時(shí)間內(nèi)造成巨災(zāi)，導(dǎo)致巨大的損失。

（二）保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力有限我國(guó)保險(xiǎn)公司只對(duì)巨災(zāi)中的洪水做附加特約險(xiǎn)承保，地震、干旱等巨災(zāi)皆屬于不保責(zé)任。這樣當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一般的保險(xiǎn)是不能將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效分散的，從而導(dǎo)致很多商業(yè)保險(xiǎn)公司不敢貿(mào)然進(jìn)入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)市場(chǎng)。鑒于賠付風(fēng)險(xiǎn)太大，近年來許多國(guó)際再保險(xiǎn)公司宣布不再承保或收縮其巨災(zāi)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)起步較晚，分保能力有限，以現(xiàn)有的承保能力來看，很難獨(dú)立承擔(dān)此重任。

（三）我國(guó)農(nóng)村集體互助的激勵(lì)機(jī)制失效

多年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)的各種自然災(zāi)害損失主要依托的是集體經(jīng)濟(jì)的互助和農(nóng)民的自救行為。農(nóng)村的集體互助作為一種長(zhǎng)期以來在我國(guó)農(nóng)村廣泛應(yīng)用的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理，由于集體經(jīng)濟(jì)的不斷被弱化，導(dǎo)致了這種集體互助式的激勵(lì)機(jī)制在很大程度上失效。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散現(xiàn)狀

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)有效供給不足

目前，我國(guó)專業(yè)性再保險(xiǎn)公司只有中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)一家，完善的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制也未建立，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)無法有效分散。

二、地方財(cái)政壓力較大

發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，各級(jí)政府一般會(huì)積極救助，由此形成社會(huì)對(duì)政府的極大依賴，成為巨災(zāi)損失的主要責(zé)任主體。政府分擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)給地方財(cái)政帶來較大的支出困難。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)政府支持政策的較大依賴性導(dǎo)致其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)會(huì)因政策變動(dòng)而體現(xiàn)出較大的波動(dòng)性。

三、地方農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金難以化解較大風(fēng)險(xiǎn)

目前我國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)主要采用的風(fēng)險(xiǎn)分散手段局限于設(shè)立最高賠付限額，利用各級(jí)政府的保費(fèi)補(bǔ)貼，建立巨災(zāi)基金，以及少數(shù)地區(qū)建立的再保險(xiǎn)分散方式。而現(xiàn)有的地方農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金規(guī)模有限，限制了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分散渠道和范圍，往往僅由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)盈余累積而建立，缺乏原始啟動(dòng)資金，且不能實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的分散，限制了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散渠道和范圍。

四、缺少國(guó)家層面的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

我國(guó)尚未在國(guó)家層面建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，保險(xiǎn)業(yè)抵御農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限。地方政府在制定相關(guān)配套政策方面力度不足，保險(xiǎn)公司不敢在長(zhǎng)效機(jī)制建立前貿(mào)然投入過多的資源改善基礎(chǔ)性工作和引進(jìn)農(nóng)業(yè)相關(guān)人才。一旦遇到大范圍的自然災(zāi)害，不僅影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定，也會(huì)影響對(duì)投保農(nóng)戶的及時(shí)足額賠付。

建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體的政策建議

結(jié)合中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以政府主導(dǎo)，商業(yè)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，完善的法律法規(guī)體系為保障的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，即通過自有資本、外來資金、再保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金等建立“四位一體”的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理體系。

一、明確巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管機(jī)構(gòu)

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)領(lǐng)域，建議在國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散領(lǐng)導(dǎo)小組，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金管理機(jī)制，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金進(jìn)行專業(yè)管理與運(yùn)作，研究制定我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，確保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制得以有效運(yùn)行。

二、加強(qiáng)相關(guān)的政策支持

加快出臺(tái)與巨災(zāi)分散制度配套的金融、財(cái)政和稅收支持政策，選擇重點(diǎn)地區(qū)開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度建設(shè)的試點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建立之初，當(dāng)年保險(xiǎn)賠付超過一定比率及相應(yīng)絕對(duì)額時(shí)，可由中央財(cái)政做出賠付承諾。同時(shí)，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金提供財(cái)政擔(dān)保，在基金出現(xiàn)支付口時(shí)，可以動(dòng)用發(fā)行國(guó)債、緊急融資等方式補(bǔ)充。

三、整合管理資源和減災(zāi)資源

一是建議將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度與國(guó)家綜合減災(zāi)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，通過建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善國(guó)家綜合減災(zāi)體系。

二是整資源，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的研究工作，完善自然災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，不斷提高對(duì)災(zāi)害評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的研究水平，為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)支持。

四、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳引導(dǎo)

加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)宣傳和教育工作，宣傳災(zāi)害常識(shí)，普及減災(zāi)知識(shí)，提高全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。開展群眾性活動(dòng)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理的宣傳普及教育。通過繪制全國(guó)性和區(qū)域性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖，向公眾明確揭示巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，以此提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

五、發(fā)育壯大農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)

在引進(jìn)國(guó)外再保險(xiǎn)公司和組織時(shí)，積極培育發(fā)展國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)公司。通過全方位開放再保險(xiǎn)市場(chǎng)，引進(jìn)資金實(shí)力雄厚、業(yè)務(wù)技術(shù)精湛、經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)際知名再保險(xiǎn)公司和組織，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力度，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。發(fā)展專業(yè)再保險(xiǎn)中介，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家再保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，大力培育專業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司等再保險(xiǎn)市場(chǎng)中介，活躍再保險(xiǎn)市場(chǎng)，同時(shí)培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)的再保險(xiǎn)人才。

六、加快設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金

加快在中央和省級(jí)層面設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理基金。在中央層面，要加快建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，根據(jù)當(dāng)年農(nóng)業(yè)增加值的1‰提取農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，放入財(cái)政指定的專戶，連續(xù)提取5年以后，指定專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行穩(wěn)健地運(yùn)作。在省級(jí)層面建立省級(jí)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，按照當(dāng)年農(nóng)業(yè)增加值不低于1‰的標(biāo)準(zhǔn)提取農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，放入財(cái)政指定的專戶，連續(xù)提取5年以后，仍然可以指定專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行穩(wěn)健地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

七、通過資產(chǎn)證券化分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化必須有一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作流程，在我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制建設(shè)過程中，存在的一個(gè)突出問題是巨大的需求與有限的供給之間的矛盾。巨災(zāi)給我國(guó)農(nóng)業(yè)造成的損失越來越嚴(yán)重，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)顯然無法獨(dú)自承擔(dān)，因此我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到資本市場(chǎng)上，即通過巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化將保險(xiǎn)市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)打包轉(zhuǎn)化為能在資本市場(chǎng)上流通的金融工具，利用資本市場(chǎng)上眾多的投資者將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散。

（課題承擔(dān)單位：浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）