農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。目前，各界對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識還不統(tǒng)一，各地改革的訴求也不一致，這就需要深入研究改革相關(guān)問題，從理論上和實(shí)踐中尋求答案。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義 黨的十八屆三中全會決定中提出，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，這是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新要求、新部署。

新形勢下推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有深遠(yuǎn)意義。一是改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的制度基礎(chǔ)。二是改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的集體資產(chǎn)運(yùn)營治理機(jī)制，切實(shí)提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理水平和運(yùn)營效率，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要選擇。三是改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在明確集體資產(chǎn)范圍和歸屬的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶，是切實(shí)保障農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要保障。四是改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，行使民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利，是促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的制度保障。截至2013年底，全國完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村股金分紅累計(jì)達(dá)到924.1億元，其中當(dāng)年分紅201.3億元，股東人均分紅525元。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)與原則 黨的十八屆三中全會決定提出，健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度而言，“歸屬清晰”主要是指成員資格要清楚，“權(quán)責(zé)明確”主要是指權(quán)利義務(wù)要對等，“保護(hù)嚴(yán)格”主要是指要著眼相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，“流轉(zhuǎn)順暢”主要是指產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要有多種形式的市場交易平臺。上述16個(gè)字是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的總體要求，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體目標(biāo)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體目標(biāo)則是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，通過股份量化的形式，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，建立集體資產(chǎn)與農(nóng)民之間“按股享有、民主管理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正成為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、民主管理的市場主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對象不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的資金、資產(chǎn)，還包括集體資源;改革的范圍不僅涉及發(fā)達(dá)地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū)，還涉及廣大農(nóng)區(qū)。

目前，全國各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，東中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)差別明顯。截至2013年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不含土地等資源性資產(chǎn)）總額為2.4萬億元，村均408.4萬元，其中76.1%的資產(chǎn)集中在東部地區(qū)，中西部地區(qū)僅占全國的23.9%。在實(shí)踐中，部分城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的賬面資產(chǎn)數(shù)以億計(jì)，這些村的改革需求十分強(qiáng)烈;而更廣大的中西部地區(qū)空殼村、負(fù)債村比比皆是，這些村的賬面資產(chǎn)不多，改革動力也相對不足。目前，對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的組織載體、成員界定、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等問題的爭議和分歧較大，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式也沒有比較一致的認(rèn)識和看法。

鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的復(fù)雜性和艱巨性，推進(jìn)改革必須堅(jiān)持以下基本原則。一是要堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向，充分遵循市場規(guī)律，確保市場在資源配置中起決定性作用。二是要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，充分尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)造與選擇，確保改革經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。三是要堅(jiān)持制度設(shè)計(jì)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧，處理好加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”的關(guān)系，建立健全相關(guān)制度，允許在關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行先試。四是要堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際情況，分階段、分區(qū)域、分步驟地推進(jìn)改革。 三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容

經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了積極進(jìn)展。但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進(jìn)改革過程中仍然面臨一些亟待明確的問題，需要重點(diǎn)研究解決。

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的全部資產(chǎn)，包括各類流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)，集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)。農(nóng)村集體所有的土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最主要的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)納入改革的范圍，惟有如此，才是完整意義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。總之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革務(wù)必要保持集體資產(chǎn)的完整性，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要區(qū)分不同地區(qū)的資產(chǎn)狀況、成員構(gòu)成和發(fā)展階段，分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)。對于廣大農(nóng)區(qū)，特別是中西部地區(qū)，要有足夠的歷史耐心，當(dāng)前的改革重點(diǎn)應(yīng)是通過“確權(quán)賦能”，加強(qiáng)土地制度改革，抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，慎重穩(wěn)妥地開展集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地管理制度改革，同時(shí)加強(qiáng)集體財(cái)務(wù)管理。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是集體經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量龐大的地方，改革重點(diǎn)應(yīng)是通過股份量化，推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位，建立現(xiàn)代經(jīng)營管理制度，使農(nóng)民按股分享集體經(jīng)營收益。同時(shí)，承包地少的地方可以按照“確股確權(quán)不確地”的方式確權(quán)，并把集體建設(shè)用地納入改革范疇。對于已經(jīng)撤村建居并完全納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的集體經(jīng)濟(jì)組織，改革重點(diǎn)應(yīng)是在股份合作制改革的基礎(chǔ)上，探索股份合作社出資組建項(xiàng)目公司，進(jìn)行市場化運(yùn)作，提高集體資產(chǎn)運(yùn)營效率。

（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的組織載體。從“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”延續(xù)而來的農(nóng)村集體所有制關(guān)系，決定了農(nóng)村集體資產(chǎn)在組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級集體經(jīng)濟(jì)組織中都有分布。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能打破原集體經(jīng)濟(jì)組織的界限，而是應(yīng)按照集體產(chǎn)權(quán)歸屬和會計(jì)核算單位，分別在不同層級開展改革，可以是村級或組級，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，應(yīng)在村民自治組織范圍內(nèi)進(jìn)行改革。已經(jīng)納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃并完成撤村建居的地方，應(yīng)在原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行改革。已經(jīng)進(jìn)行村組合并的地方，應(yīng)分別在合并前的集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行改革。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定涉及廣大農(nóng)民的切身利益，應(yīng)在堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻(xiàn)以及有關(guān)法律政策規(guī)定等條件的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定。此外，還要妥善處理好特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。有條件的地方也可以結(jié)合本地實(shí)際，制定相關(guān)規(guī)范性文件、地方性法規(guī)或規(guī)章。

（五）農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置與權(quán)能。集體股的去留問題是農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置的難點(diǎn)。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主。是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底是要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。集體經(jīng)濟(jì)組織還可以探索設(shè)置募集股、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任股等其他股權(quán)類型。賦予集體資產(chǎn)股權(quán)更加充分的權(quán)能也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)按照十八屆三中全會的要求，通過開展改革試點(diǎn)，賦予農(nóng)民對落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件及退出的范圍、程序和方式，探索貸款人不能償還到期貸款時(shí)集體資產(chǎn)股份作為抵押物變現(xiàn)的具體途徑，探索具備法定繼承人資格但不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人員如何繼承集體資產(chǎn)股份等內(nèi)容。

（六）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)。建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場，要根據(jù)不同的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和流轉(zhuǎn)范圍，確定市場建立的地點(diǎn)和服務(wù)的范圍，沒有必要遍地開花。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)是健全交易規(guī)則，明確交易品種，完善運(yùn)行機(jī)制，保證農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)階段對于集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還要區(qū)別對待，集體資產(chǎn)股權(quán)可以通過試點(diǎn)逐步放開流轉(zhuǎn)范圍，而土地等集體資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)仍應(yīng)在社區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行。 四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策創(chuàng)新 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)，這就要求在推動出臺相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)樹立改革創(chuàng)新意識，加強(qiáng)政策需求研判，提出切實(shí)可行的政策措施

（一）登記政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人屬于完全不同的組織類型，需要通過立法創(chuàng)設(shè)其法人地位。在目前出臺相關(guān)法律法規(guī)有難度的情況下，可以采用政府發(fā)放組織證明書的方式解決其身份地位問題，這也不失為一個(gè)可行的過渡辦法。組織證明書主要記載集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱、地址、主要負(fù)責(zé)人、經(jīng)營范圍、資產(chǎn)等內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此申辦組織機(jī)構(gòu)代碼證、開立銀行賬戶、申領(lǐng)票據(jù)、訂立合同等，從而開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲得市場主體地位。

（二）稅費(fèi)政策。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記為企業(yè)法人后面臨著稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的問題，不僅要繳納房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅等多達(dá)12項(xiàng)稅費(fèi)，綜合稅負(fù)超過30%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時(shí)還要繳納超過資產(chǎn)總額13%的變更費(fèi)用。對于改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以考慮免除其在改革中因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)，對承擔(dān)農(nóng)村社會公共服務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織暫免征收企業(yè)所得稅，對改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額獲得的紅利收益免征個(gè)人所得稅。對于城鄉(xiāng)一體化水平較高的地區(qū)，特別是公共服務(wù)已經(jīng)全覆蓋的地區(qū)，由于農(nóng)村社區(qū)事務(wù)已納入公共財(cái)政范疇，集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營與城市工商企業(yè)也無差別，可以設(shè)置一個(gè)3～5年的稅費(fèi)優(yōu)惠過渡期，過渡期滿后對集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行照章納稅，真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)平等。

（三）土地政策。這里的土地僅指集體所有、集體經(jīng)營的土地。創(chuàng)新土地利用政策，改革土地管理制度，需要區(qū)分不同地區(qū)的改革重點(diǎn)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，主要是落實(shí)十八屆三中全會提出的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”。其中，“同權(quán)”最重要，只有城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利平等，才能實(shí)現(xiàn)同等入市、同地同價(jià)，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。在城郊地區(qū)，主要是積極推動建立以留地安置為主要方式的征地制度，統(tǒng)籌安排落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展所需的用地指標(biāo)。在廣大農(nóng)區(qū)則主要是解決規(guī)模經(jīng)營主體的設(shè)施用地問題，集體經(jīng)濟(jì)組織直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施用地，可以按農(nóng)業(yè)用地管理。

作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司