“政經(jīng)分開(kāi)”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向

自2006年以來(lái)，蘇州市率先在楓橋街道進(jìn)行了基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開(kāi)的改革探索，即將村各項(xiàng)社會(huì)職能劃歸社區(qū)管理，經(jīng)濟(jì)職能則皆在新組建的股份合作社，實(shí)行徹底的“政經(jīng)分開(kāi)”。蘇州市的這一探索引起了各方面的高度關(guān)注。最近，我們赴蘇州市進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)了楓橋街道“政經(jīng)分開(kāi)”經(jīng)驗(yàn)，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)各地深入開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有借鑒意義。

一、“政經(jīng)分開(kāi)”的做法及成效

楓橋街道位于蘇州古城西部，現(xiàn)有戶籍人口6萬(wàn)人，流動(dòng)人口16萬(wàn)人，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道前列。按照蘇州市城市一體化總體規(guī)劃部署，2006年楓橋街道24個(gè)村近萬(wàn)戶農(nóng)民集中居住到動(dòng)遷小區(qū)。隨著按自然村或行政村居住的村落格局的徹底改變，原村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能不分的體制就顯得很不適應(yīng)。在此背景下，蘇州市在楓橋街道推出了“政經(jīng)分開(kāi)”的試點(diǎn)。這項(xiàng)改革的具體內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：

一是撤村建居，推進(jìn)社區(qū)化管理服務(wù)。楓橋街道打破原有按行政村管轄的模式，將原24個(gè)村整合為7個(gè)社區(qū)，成立7個(gè)社區(qū)居委會(huì)，居民按居住地劃歸相關(guān)社區(qū)管理。社區(qū)的社會(huì)管理責(zé)任由街道居委會(huì)負(fù)責(zé)，按“核定項(xiàng)目、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的原則，街道將原由村承擔(dān)的各項(xiàng)公共服務(wù)逐項(xiàng)分類清理、調(diào)整，社區(qū)行政及公共服務(wù)開(kāi)支全部由財(cái)政承擔(dān)。2013年，楓橋街道共安排7個(gè)社區(qū)行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)2480萬(wàn)元，安排居民醫(yī)保、困難戶等支出"3000萬(wàn)元。

二是對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改制，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。楓橋街道在撤村改居的同時(shí)，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行了清產(chǎn)核資，對(duì)符合條件的集體組織成員的農(nóng)齡股進(jìn)行了計(jì)算，將集體全部存量資產(chǎn)折股量化到人，實(shí)現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，把“共同共有”的集體經(jīng)濟(jì)改造成為“按份額共有”的所有者共同體。以原行政村為單位，組建24個(gè)村級(jí)股份合作社，并按農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行工商注冊(cè)。在完成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改造的基礎(chǔ)上，為了促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，楓橋街道2007年吸納轄區(qū)1萬(wàn)戶農(nóng)戶按戶自愿入股2.3億元，成立了“楓橋民發(fā)富民合作社”，按照有限責(zé)任公司進(jìn)行工商注冊(cè)和稅務(wù)登記，開(kāi)發(fā)建設(shè)了11.9萬(wàn)平方米“景山公寓”，整體出租給一家公司作集體宿舍使用，解決了1.5"萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工的的住宿問(wèn)題。2013"年該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)收入"3074萬(wàn)元，預(yù)計(jì)7年可收回全部投資。2013年5月，“楓橋民發(fā)富民合作社”再次吸納農(nóng)戶入股4.62"億元，開(kāi)發(fā)建設(shè)為外來(lái)農(nóng)民工提供住宿的“木橋公寓”項(xiàng)目。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民股份合作社抱團(tuán)發(fā)展，楓橋街道以24個(gè)村股份合作社為出資主體，2011年組建蘇州市首個(gè)村股份合作聯(lián)社——“聯(lián)楓建設(shè)發(fā)展有限公司”（按照有限責(zé)任公司注冊(cè)），主要職能是開(kāi)發(fā)富民載體，拓寬農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)途徑。

調(diào)查表明，楓橋街道“政經(jīng)分開(kāi)”模式的探索，"取得了明顯的成效，具體體現(xiàn)在：

一是充分保障了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，拓寬了農(nóng)民增收渠道。通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，楓橋街道農(nóng)民走出了一條“戶戶有股份，家家有股紅”的富民之路。楓橋街道24家村股份合作社成立8年來(lái)已累計(jì)分紅2.5億元，2013年發(fā)放股紅4293"萬(wàn)元，戶均4000余元?！皸鳂蛎癜l(fā)富民合作社”成立6年來(lái)，累計(jì)兌現(xiàn)股紅1.38億元，僅2013年就分紅5099萬(wàn)元，戶均4860元。農(nóng)村股份合作社的組建和發(fā)展，助推了農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)，2013年楓橋街道農(nóng)民人均純收入達(dá)"27350"元，較蘇州市平均水平高出近6000元。

二是促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，增強(qiáng)了其市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。改制后的24個(gè)村股份合作社僅保留經(jīng)濟(jì)職能，原村級(jí)人員實(shí)現(xiàn)分流，村股份合作社公共支出每年減少近2500萬(wàn)元。蘇州市區(qū)鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)股份合作社等富民載體實(shí)施了政策扶持措施，如對(duì)繳納稅收的地方留成部分進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，大大提高了集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。2013年楓橋街道24個(gè)村級(jí)股份合作社擁有固定資產(chǎn)市值超過(guò)10億元，實(shí)現(xiàn)到賬收入7763萬(wàn)元，凈收入5468萬(wàn)元，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)。

三是理順了社區(qū)公共服務(wù)承擔(dān)主體，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)管理的一體化。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，各社區(qū)軟硬件設(shè)施齊備，服務(wù)職能不斷優(yōu)化。楓橋街道建立了“三業(yè)"（就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、物業(yè)）致富”，“八金（薪金、股金、租金、敬老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、大病醫(yī)療再救助、助殘金）保障”體系，居民的幸福感與滿意度不斷提升，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距顯著縮小，己基本完成由農(nóng)村村落向城市型社區(qū)的轉(zhuǎn)變，初步形成了城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化的新格局。

二、“政經(jīng)分開(kāi)”模式的啟示

目前，理論界對(duì)村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織能不能分設(shè)，以及“政經(jīng)分開(kāi)”是不是未來(lái)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革的方向，認(rèn)識(shí)還不一致。基于對(duì)蘇州等地的實(shí)地調(diào)研，我們提出如下判斷和建議：

第一，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”有利于構(gòu)建新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)不同，但現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)往往代行了集體經(jīng)濟(jì)組織職能，從而客觀上造成了農(nóng)村基層組織政經(jīng)不分的狀態(tài)。農(nóng)村基層組織政經(jīng)不分如同過(guò)去國(guó)有企業(yè)政企不分一樣，不僅影響集體開(kāi)展正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不利于農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供。從各地探索來(lái)看，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會(huì)管理和公共支出職能剝離開(kāi)來(lái)，將集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能賦予有名有實(shí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以有效保護(hù)農(nóng)村-集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立健全相關(guān)制度;把福利事業(yè)等各項(xiàng)社會(huì)職能劃交基層自治組織，使基層自治組織回歸本位，有利于建立基層政權(quán)組織、村民自治組織職責(zé)清晰、互動(dòng)協(xié)作的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。

第二，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”必須具備一定的條件。從蘇州楓橋街道的經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”的條件主要有兩個(gè)：一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須達(dá)到一定水平。在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱的村莊，如果在村委會(huì)之外強(qiáng)行要求另行設(shè)立一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，只會(huì)增加管理成本。二是基層政府具備相應(yīng)的財(cái)力。實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”的關(guān)鍵是基層政府要合理配置事權(quán)和財(cái)權(quán)，將基本公共服務(wù)覆蓋面從城市社區(qū)延伸到農(nóng)村社區(qū)。顯然，對(duì)大多數(shù)地區(qū)來(lái)講，地方財(cái)政還沒(méi)有能力把村級(jí)公共服務(wù)都承擔(dān)起來(lái)。

第三，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”需要相關(guān)配套政策支持。一是制定對(duì)農(nóng)民股份合作社的扶持政策。目前，農(nóng)民股份合作組織在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重。應(yīng)從稅收方面出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，為農(nóng)村股份合作社健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能抵押貸款，大大制約了農(nóng)民股份合作組織的融資能力，待突破現(xiàn)行政策。二是，在公共財(cái)政資源分配上，逐步使村民委員會(huì)與城市居委會(huì)具有基本對(duì)等的地位，增強(qiáng)基層自治組織公共服務(wù)提供能力。

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、研究員